03-11-2014_12-25-20 / СКРЫТЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРЕЗИДЕНТА РФ

Скрытые полномочия Президента РФ

35

В тексте самого Постановления Конститу­ ­

чтобы не допустить произвольного усиления

ционного суда РФ от 31 июля 1995 года не при-

одной ветви власти за счет другой. Признание

меняется понятие «скрытые» полномочия,

существования «скрытых (подразумеваемых)»

но говорится следующее: «…из Конституции

полномочий Президента Российской Федерации

Российской Федерации не следует, что обеспече-

в условиях действия только что принятой фе-

ние государственной целостности и конституци-

деральной Конституции и писаных законов,

онного порядка в экстраординарных ситуациях

конкретизирующих нормы Конституции, озна-

может быть осуществлено исключительно путем

чает неправомерное расширение полномочий

введения чрезвычайного или военного положе-

Президента как главы государства за счет полно-

ния. Конституция Российской Федерации опре-

мочий федерального парламента и федерального

деляет вместе с тем, что Президент Российской

правительства» 7.

Федерации

действует в установленном

Достаточно резко по этому поводу высказал-

Конституцией порядке. Для случаев, когда этот

ся В. Д. Зорькин: «Суд не исследовал формат

порядок не детализирован, а также в отношении

чеченских событий и не соотнес качество слу-

полномочий, не перечисленных в статьях 83–

чившегося с уровнем принятых мер. Апелляция

89 Конституции Российской Федерации, их об-

к скрытым полномочиям всегда опасна. Ни

щие рамки определяются принципом разделе-

разгул­ банд, ни интервенция такой апелляции

ния властей (статья 10 Конституции) и требова-

не оправдывает, а то, что ее оправдывает (т. е.

нием статьи 90 (часть 3) Конституции, соглас-

сложно построенный мятеж), нам не доказано

но которой указы и распоряжения Президента

и Судом не выявлено. И если мы это примем се-

Российской Федерации не должны противо-

годня, то завтра для использования так называ-

речить Конституции и законам Российской

емых скрытых полномочий окажется достаточ-

Федерации»6.

но ничтожных поводов, может быть, разбитых

Таким образом, Конституционный суд посчи-

витрин универмага. А это путь не к господству

тал, что в данном деле поручение Президента

права и закона, а к произволу и тирании. Этого

соответствующим структурам навести по-

допустить нельзя»8.

рядок на территории Чеченской Республики

Б. С. Эбзеев не приемлет существования скры-

без введения режима чрезвычайной ситуации

тых полномочий, утверждая: «Действующая

не противоречит нормам Конституции РФ. При

Конституция Российской Федерации не преду-

этом Суд ввел два условия, легитимирующих

сматривает появления в периоды кризисов ис-

применение «скрытых» полномочий: а) огра-

ключительных, или скрытых, полномочий гла-

ниченность

рамками принципа разделения

вы Российского государства на основе надпо-

властей (фактически речь идет о том, что та-

зитивного права государственной необходимо-

кие полномочия должны логически вытекать

сти. Согласно части 2 статьи 80 Конституции

из функционального предназначения данно-

Российской Федерации Президент Российской

го института и не затрагивать компетенцию

Федерации принимает меры по охране сувере-

других институтов); б) отсутствие противоре-

нитета Российской Федерации, ее независимости

чия Конституции РФ и федеральным законам.

и государственной целостности не по личному

Таким образом, Президент в данной ситуации

усмотрению, а в установленном Конституцией

применил полномочия, прямо не предусмотрен-

Российской Федерации порядке»9.

ные Конституцией РФ.

Интересно мнение В. А. Шеховцова по данно-

Необходимо отметить, что не все судьи под-

му вопросу: «Отказавшись высказать свое мне-

держали предложенную концепцию и выразили

ние относительно нарушения прав и свобод че-

свое особое мнение.

ловека в Чечне федеральными войсками, вклю-

К примеру, Н. В. Витрук выразился так:

чая само право на жизнь, Конституционный суд

«Институт «скрытых (подразумеваемых)» пол-

тем самым молчаливо одобрил акты, в которых

номочий органов государственной власти изве-

суверенитет, территориальная целостность, го-

стен мировой конституционной практике, од-

сударственная безопасность стоят выше прав

нако он используется с достаточной степенью

человека. Тем самым нарушил главную статью

осторожности и лишь в целях обеспечения эф-

Конституции — статью 2, объявившую высшей

фективного действия принципа разделения вла-

ценностью в России именно человека и его права

стей, системы сдержек и противовесов с тем,

и свободы»10.

36

Ж. С. Тлеубаев

Примечательно, что дискуссия о »скрытых»

жали интересы власти и легитимировали дей-

полномочиях не завершилась данным делом.

ствия власти. Однако необходимо отметить, что

В 1996 г. Конституционный Суд РФ рассматри-

принятие Президентом РФ обсуждаемых указов

вал другой Указ Президента РФ Б. Н. Ельцина,

зачастую было необходимостью и в некоторых

согласно которому устанавливалась возмож-

случаях было продиктовано соображениями

ность временного назначения Президентом РФ

безопасности государства. Времени на обсуж-

глав администраций (губернаторов). Кстати,

дение на тот момент не было, да и результат об-

тогда Суд признал конституционным право

суждений в палатах Федерального Собрания,

президента назначать их лишь до принятия со-

с учетом большого количества представите-

ответствующего законодательства и проведе-

лей, не разделяющих политику Б. Н. Ельцина,

ния выборов в регионах, подчеркнув принци-

предсказать было сложно. Стране нужны были

пиальную необходимость избрания губернато-

оперативные решения текущих социально-

ров. Однако судья В. О. Лучин вновь выразил

экономических вопросов, и Б. Н. Ельцин испол-

особое, причем эмоционально окрашенное, мне-

нил их. В условиях становления государства за-

ние: «Президент присвоил себе не только пра-

конность отходила на второй план, власть руко-

во назначать глав администраций субъектов

водствовалась, в первую очередь, принципами

Федерации, но также право разрешать или за-

целесообразности.

прещать проведение выборов глав администра-

Использование скрытых полномочий предпо-

ций. Таким образом, Президент сам устанавли-

лагает высокую степень ответственности лидера

вает свои полномочия по принципу: «Своя рука

государства, так как именно от его действий, мо-

владыка». Эта «саморегуляция», не ведающая

ральных качеств могут зависеть судьбы людей.

каких-либо ограничений, опасна и несовмести-

Однако концепция реализации скрытых полно-

ма с принципом разделения властей, иными

мочий главой государства может нести угро-

ценностями правового государства. Президент

зу реализации принципа разделения властей.

не может рассматривать какие-либо вопросы,

Ощущение огромной власти, которую никто

если это не вытекает из его полномочий, пред-

не сдерживает, понимание того, что любые дей-

усмотренных Конституцией. Он не может опи-

ствия можно подстроить под соответствующую

раться и на так называемые «скрытые (подраз-

норму закона, очень опасно для молодой демо-

умеваемые)» полномочия. Использование их

кратии. Поэтому, как только в стране создается

в отсутствие стабильного конституционного

стабильная политическая обстановка, необходи-

правопорядка и законности чревато негатив-

мо, чтобы теория разделения властей стала ре-

ными последствиями: ослаблением механизма

ально действующей, чтобы начала работать си-

сдержек и противовесов, усилением одной вет-

стема сдержек и противовесов.

ви власти за счет другой, возникновением кон-

ВРоссииисторическитаксложилось,чтоидеи

фронтации между ними»11.

о единоличной власти главы государства очень

Развитие вопроса о «скрытых» полномо-

распространены. Однако, как показывает прак-

чиях главы государства наблюдается и в по-

тика, с укреплением социально-экономического

следующих решениях Конституционного Су­

положения государства эффективной оказыва-

да РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 г.

ется не президентская республика, а смешанная

Конституционный Суд признал право Пре­

и парламентская. На наш взгляд, только данные

зидента РФ осуществлять законотворческие

виды республики позволяют наиболее полно ре-

функции в том случае, если по какому-то вопро-

ализовать систему сдержек и противовесов.

су не принят закон. Это решение Суда откры-

Как верно заметил профессор М. А. Краснов,

ло дорогу для формирования «указного права».

«границы возможностей субъекта права закан-

Судья В. О. Лучин в своем Особом мнении от-

чиваются там, где начинается несогласие с та-

метил, что данное решение подрывает принцип

кими возможностями со стороны иных субъек-

верховенства закона. Чтобы не умалять власть

тов права, при споре подтвержденное решением

парламента, временные указы Президента, нося-

суда»13.

щиехарактерзакона,моглибыиздаватьсясусло-

Современные реалии российской политиче-

вием одобрения их Федеральным Собранием12.

ской жизни таковы, что Президент обладает

Несомненно, вышеназванные акты Консти­

огромными полномочиями, которые реализуют-

туционного суда на момент их принятия отра-

ся в сферах законодательной, исполнительной

38

Ж. С. Тлеубаев

доктрины­

Российской Федерации» от 2 ноября 1993 г.

12 Постановление Конституционного Суда РФ

№ 1833 // Справ. правовая система «Гарант Эксперт».

«По делу о проверке конституционности пункта 2

7 Там же.

Указа Президента Российской Федерации от 3 октя-

8 Там же.

бря 1994 г., № 1969 “О мерах по укреплению еди-

9 Там же.

ной системы исполнительной власти в Российской

10 Шеховцов, В. А. Конституция России и конститу-

Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе адми-

ционный контроль : учеб. пособие. М., 2008. С. 48.

нистрации края, области, города федерального зна-

11 Постановление Конституционного Суда РФ

чения, автономной области, автономного округа

«По делу о проверке конституционности пункта 2

Российской Федерации, утвержденного названным

Указа Президента Российской Федерации от 3 октя-

Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Собр. законо-

бря 1994 г., № 1969 “О мерах по укреплению еди-

дательства РФ. 1996. № 19. Ст. 2320.

ной системы исполнительной власти в Российской

13 Краснов, М. А. Институциональный фактор иска-

Федерации” и пункта 2.3 Положения о главе адми-

жения духа // Конституц. вестн. 2008. № 1 (19). С. 30.

нистрации края, области, города федерального зна-

14 Лысенко, В. Н. Перспективы федерализма в Рос­

чения, автономной области, автономного округа

сии. Развитие федеральных округов и будущее фе-

Российской Федерации, утвержденного названным

деративного устройства России // Казан. федералист.

Указом» от 30 апреля 1996 г. № 11-П // Справ. право-

2002. № 2. С. 25.

вая система «Гарант Эксперт».