Административный процесс / Статьи по АПП / Статья Административно-процессуальная деятельность государс

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ АДМИНИСТРАЦИИ

Д.Н. БАХРАХ

Бахрах Д.Н., заслуженный деятель науки Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.

Наличие развернутого процессуального законодательства - важный признак юридического процесса. Чем более детально и полно закон регламентирует функционирование власти, чем дальше идет процессуализация, тем лучше для общества, государства, граждан. Процессуализация создает условия для повышения эффективности всей государственной и муниципальной властной деятельности.

Existence of developed procedural legislation is an important feature of juridical procedure. The more detailed is the legislative regulation of the function of power the further the procedure goes, the better are conditions for the society, state and citizens. The procedure creates conditions for raise of effectiveness of the whole state and municipal activity of power <*>.

--------------------------------

<*> Bakhrakh D.N. Administrative-procedural activity of the state administration.

Понятие и виды юридических процессов

Если исходить из общего понятия процесса как последовательной смены состояний, каких-либо явлений, хода развития чего-либо <1>, то можно выделить его типы: химические, биологические, социальные и др. Среди социальных существуют такие родовые общности, как производственные, творческие, миграционные, юридические и др. процессы. А по другому критерию различают управляемые (организованные) и стихийные (миграционные, демографические и др.) процессы.

--------------------------------

<1> Современный словарь иностранных слов. Санкт-Петербург: Изд-во "Дуэт", 1994.

Юридический процесс характеризуется такими признаками:

- это сознательная, целенаправленная деятельность;

- она состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;

- она запрограммирована на достижение определенных юридических результатов, решение индивидуально-конкретных дел <2> (избрание губернатора, принятие закона, решение спора, наказание виновного и др.);

--------------------------------

<2> См.: Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968. С. 70 - 72.

- она документируется: промежуточные и окончательные итоги процесса закрепляются в официальных документах (протоколах, постановлениях и т.д.);

- она осуществляется в процессуальной форме, т.е. имеется развернутая детальная регламентация этой деятельности юридическими процессуальными нормами.

Конечно, это очень широкое понимание юридического процесса, но оно все же не включает некоторые виды юридической деятельности, например договорную, делопроизводство.

Профессор В.И. Леушин определяет юридический процесс как "урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений, общего или индивидуального характера" <3>. Это определение отражает разные подходы к пониманию юридического процесса.

--------------------------------

<3> Теория государства и права. Екатеринбург, 1996. С. 395.

Во-первых, юридический процесс не порядок, а деятельность, осуществляемая в определенном порядке. Порядок, процедура, процессуальная форма - это хотя и важные черты процесса, но они только лишь способ упорядочения главного - властной деятельности. Во-вторых, принятие решений - правовой фокус процессуальной деятельности. В избирательном, правотворческом и иных процессах принятием акта данный процесс и завершается или это служит основой для начала другого процесса. Но в ряде процессов (гражданском, административно-юрисдикционном и др.) принятый акт должен быть исполнен.

В-третьих, конкретнее говорить о юридическом процессе как о властной деятельности субъектов публичной (государственной и муниципальной) власти. К тому же участниками процессуальных отношений являются и невластные субъекты, интересы которых затрагивает осуществление власти.

Сторонники понимания процесса только как судопроизводства или как юрисдикционной деятельности всякую иную урегулированную правом деятельность называют процедурой. Возникает вопрос, как соотносятся эти понятия. "Процедура - официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-либо" <4>. Это более широкое понятие, чем юридический процесс: она может быть и при ведении неюридических дел (неформальные процедуры).

--------------------------------

<4> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 616.

В законах и иных правовых актах широко используется термин "процедура" (например, Постановление Правительства РФ "О совершенствовании процедур государственной регистрации и постановлении на учет..." от 26 февраля 2004 г., ст. 68 Таможенного кодекса "Специальные упрощенные процедуры таможенного оформления для отдельных лиц").

Представляется, что юридический процесс - это разновидность процедур, причем наиболее совершенная. Процедуры властной государственной деятельности становятся ее наиболее совершенной формой - юридическим процессом, когда она регулируется общими правилами, правовыми нормами и, что очень важно, регулируется полно, детально. Наличие отдельных и даже ряда процессуальных норм еще не превращает официальную процедуру в юридический процесс (например, вузовские экзамены). Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация всех стадий властной деятельности системой процессуальных норм.

Слабое развитие процессуальных норм - один из существенных недостатков советского права. Многие его положения были декларативными и потому, что материально-правовые нормы не имели достаточного процессуального обеспечения.

В суверенной России многое сделано для исправления этого дефекта правовой системы. За последние годы возникли арбитражный, избирательный, законодательный процессы, серьезные изменения внесены в уголовно-процессуальное и административно-процессуальное право.

Юридическая процессуальная форма в России совершенствуется, значительно расширился круг охватываемых ею социальных явлений, и, что очень важно, увеличилась в этом роль закона. Хочется верить, что в последующие годы это будет важным фактором в обеспечении режима законности в стране.

Превращение деятельности субъектов публичной власти в упорядоченный процесс принятия решений и их исполнения осуществляется с помощью процессуальных норм. Наличие развернутого процессуального законодательства - важный признак юридического процесса. Чем более детально и полно они регламентируют функционирование власти, чем дальше идет процессуализация, тем лучше для общества, государства, граждан. Процессуализация создает условия для повышения эффективности всей государственной и муниципальной властной деятельности.

Во-первых, соответствующие правила закрепляют оптимальные технологии осуществления публичной властной деятельности, алгоритмы ее функционирования.

Во-вторых, процессуализация способствует унификации властных процедур, повышению их гласности. Развитие процессуального законодательства - это один из важнейших путей реализации основного принципа правового государства - подчинения власти праву.

В-третьих, процессуальные нормы информируют субъектов о правопорядке решения вопросов, закрепляют гарантии реализации их прав и законных интересов, право на защиту. Соответственно, объекты административного воздействия превращаются в субъектов процессуальных правоотношений.

С целью обеспечения объективного, целесообразного, законного использования властных полномочий во многих процессах предусмотрена "эстафета субъектов власти". Особенно это ярко видно на примере уголовно-процессуальных действий, когда дело от следователей последовательно переходит к прокурору, суду, а потом нередко и в кассационную судебную инстанцию. Нужно также отметить, что часто на последующей стадии проводятся "ревизия" поступающих материалов, проверка их качества. А в результате, если это возможно и допустимо, устраняются недостатки или дела (проекты законов, выборы) возвращаются на более ранние стадии.

Как родовая общность сложная система, юридический процесс состоит из множества частей. Их группировка может быть проведена по разным критериям.

Нормы действующего законодательства, многочисленные работы советских и российских ученых дают основания для широкого понимания юридического процесса.

Разновидности его по содержанию деятельности можно поделить на три группы:

- правотворческие;

- правонаделительные;

- юрисдикционные.

А по субъекту властной деятельности выделяются четыре родовые общности процессов:

- прямого народовластия;

- законодательные;

- административно-процессуальной деятельности;

- правосудия.

Многие ученые признают существование административного процесса. Представляется, что правильнее говорить об административно-процессуальной деятельности, которая, как и правосудие (судопроизводство), состоит из нескольких видов процессов:

- административно-нормотворческого;

- административно-правонаделительного;

- административно-юрисдикционного.

Понятие "юрисдикционный процесс" адекватно распространенному в юридической науке узкому пониманию юридического процесса. Объединение уголовного, гражданского, арбитражного, административно-юрисдикционного и др. процессов в одну группу позволяет выявить специфические особенности этой разновидности властной деятельности. С другой стороны, рассмотрение юрисдикционной деятельности как разновидности государственно-властной обогащает ее понимание общеродовыми признаками властвования, которое осуществляется в рамках развернутого правового регулирования его форм.

Процессуальное право регулирует следующие основные элементы властной деятельности. Оно закрепляет:

- цели деятельности;

- принципы деятельности;

- круг участников процессуальных отношений, их права и обязанности ("процессуальные роли");

- подведомственность дел, отдельных вопросов, действий;

- систему процессуальных действий, их последовательность, стадии;

- в каких документах и как фиксируются властные акты, принимаемые в ходе разрешения юридических дел;

- сроки совершения процессуальных действий;

- виды и источники доказательств;

- гарантии соблюдения процессуальных норм, законности и обоснованности принимаемых актов, в том числе процессуальные и иные санкции за нарушение соответствующих правил;

- правила возмещения расходов, связанных с осуществлением процессуальных действий (лицензирования, рассмотрения дела о нарушении таможенных правил и др.);

- правила обнародования актов (результатов) процесса.

Названные элементы - конструктивные части процессуальной формы. Вместе они образуют ее содержание, ядро процессуального права. Процессуальная форма - это система процессуальных норм, закрепляющих совокупность требований, предъявляемых к действиям участников процессов. Их соблюдение способствует принятию эффективных властных актов и их исполнение. Процессуальная форма может быть полной (как УПК) и неполной (как процессуальные главы КоАП).

Административные процессы и их производства

Каждый административный процесс регулируется административным правом. Эта деятельность разнообразна. Во-первых, принимаются нормативные акты. Необходимо отметить, что их издается намного больше, чем принимается законов.

Во-вторых, государственная администрация, как и суды, занимается юрисдикционной деятельностью: решает споры, применяет меры принуждения и, в частности, привлекает к административной ответственности и назначает такие административные наказания, как предупреждение и штраф.

В-третьих, государственная администрация очень много внимания уделяет оперативно-распорядительной, правонаделительной работе. Она выдает лицензии, регистрирует, принимает на службу, распределяет бюджетные и иные материальные средства и т.д.

Такие разные виды деятельности не могут находиться в рамках одного процесса. Единая административно-процессуальная форма не может удовлетворить потребности и правотворчества, и правонаделения, и юрисдикции. Для сравнения можно отметить, что правосудие (судопроизводство), хотя оно намного меньше по объему деятельности, является только юрисдикцией - это несколько процессов: уголовный, гражданский, административный, конституционный.

Понятия "судопроизводство", "административно-процессуальная деятельность" (административный процесс) - родовые общности. Каждое из них объединяет по несколько видов юридических процессов. Подобно тому, как существует группа судебных процессов, складывается и активно развивается группа административных процессов.

Обладая всеми признаками юридических процессов, административные процессы в то же время имеют ряд особенностей.

Во-первых, это властная, целенаправленная деятельность субъектов государственной исполнительной власти. Кстати, судьи, когда они рассматривают дела об административных правонарушениях, осуществляют правосудие (судопроизводство), а не административную деятельность.

Во-вторых, властная деятельность публичной администрации направлена на решение в соответствии с законами, актами правосудия конкретных дел, порученных ей.

В-третьих, важнейшим результатом административной деятельности является акт государственной (и муниципальной!) администрации.

В-четвертых, порядок осуществления властной деятельности публичной администрации регулируется административным правом, а точнее, его административно-процессуальными нормами.

В-пятых, административные процессы, как правило, с точки зрения их процедуры более просты. По общему правилу процедуры в административном процессе можно признать менее сложными, гласными, чем судопроизводство. В качестве примера можно назвать такие факты: законы не устанавливают, когда вступают в силу, в течение какого срока могут быть обжалованы в вышестоящие органы акты нижестоящих административных органов. А сроки обжалования таких актов в суд, вступления в силу актов правосудия регламентируются законом.

В-шестых, административные процессы регулируются не только законами, но и нормами подзаконных актов административных органов.

Можно предложить такое определение: административные процессы - это властная деятельность публичной администрации, осуществляемая в рамках административно-процессуальной формы и состоящая в решении определенных дел путем принятия и исполнения административных актов.

Административно-правотворческий процесс - деятельность государственной администрации по принятию нормативных административных актов в порядке, установленном административно-процессуальными нормами.

Административно-правонаделительный (оперативно-распорядительный) процесс - деятельность субъектов государственной исполнительной власти по принятию и исполнению оперативно-распорядительных, правонаделительных и иных правоприменительных актов, направленная на организацию исполнения законов и иных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном административно-процессуальными нормами.

Административно-юрисдикционный процесс - деятельность субъектов государственной исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного (к физическим и юридическим лицам) и дисциплинарного (к членам административных коллективов) принуждения, осуществляемая в административно-процессуальной форме, исполнению имущественных санкций.

Все названные процессы можно объединить единым названием: "административно-процессуальная деятельность". Понятия "административная деятельность" и "административно-процессуальная деятельность" соотносятся как целое и часть. Не вся административная деятельность является административно-процессуальной. Во-первых, по объективной причине: не вся деятельность государственной администрации может быть регламентирована процессуальной формой. Во-вторых, по субъективной причине: недостаток внимания, понимания роли административно-процессуальной формы (административно-процессуальных норм).

Как и судопроизводства, административные процессы различаются главным образом тем, какие дела решаются субъектами власти. Специфика дел влияет на специфику административно-процессуальной формы в целом либо на ее отдельные элементы (совершаемые действия, участники процесса, доказательства, документы и др.).

Если в рамках любого процесса решаются дела, которые обладают большой спецификой, то появляется необходимость в особых процессуальных правилах. По этим критериям (специфика дел, специфика норм) в рамках процесса выделяют их специфические части - производства. Так, в гражданском процессе существует особое производство - производство по делам, возникающим из публичных правоотношений. А УПК особо регулирует производство по уголовным делам в отношении несовершеннолетних (глава 50 УПК).

Государственной администрации даже в рамках отдельного административного процесса приходится решать многие категории не одинаковых дел. Урегулировать процедуры их рассмотрения общими процессуальными правилами можно лишь отчасти. Поэтому существуют специфические виды деятельности, процессуальные правила решения отдельных категорий дел, совокупность которых и есть процессуальное производство. Например, немало общего в правилах рассмотрения административных жалоб и правилах назначения административных наказаний, но оба вида деятельности нуждаются и в специальных правилах.

Административное производство как часть определенного административного процесса - это особый вид административной деятельности по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

В административно-правотворческом процессе можно выделить производства по:

- принятию актов Правительством РФ;

- принятию актов центральными федеральными органами исполнительной власти;

- принятию указов и других актов главами исполнительной власти субъектов РФ и др.

В административно-правонаделительном (оперативно-распорядительном) процессе существуют такие производства по:

- комплектованию личного состава (призыв на военную службу, прием в вузы, прием на государственные должности);

- приватизации и обобществлению имущества;

- применению мер поощрения к индивидуальным и коллективным субъектам, предоставлению им льгот, субсидий;

- распределению ресурсов (квартир, денежных средств, земельных участков, продовольствия и т.д.);

- выдаче разрешений (лицензий, допусков, прав на управление, квот и т.д.). Иными словами, о существовании разрешительной системы;

- регистрации (транспортных средств, иностранных граждан и граждан РФ, сделок с недвижимостью и т.д.);

- аттестации качества продукции и услуг и др.;

- осуществлению административного надзора и др.

В административно-юрисдикционном процессе обособились производства по:

- административным жалобам граждан и коллективных субъектов;

- делам об административных правонарушениях;

- дисциплинарное;

- применению мер административного пресечения;

- исполнению имущественных санкций.

Исполнительное производство

Санкции как меры юридической ответственности применяются, как правило, за правонарушения. Их виды и размеры зависят от характера виновных неправомерных действий. Санкции назначаются по итогам рассмотрения дел о преступлениях и проступках в форме приговоров, решений, постановлений судов, исполнительных органов государственной власти, а также иных уполномоченных субъектов публичной власти.

Конституцией РФ и законами РФ исполнение законов, указов Президента РФ возложено на органы исполнительной власти. Государственные органы исполнительной власти обязаны также исполнять акты правосудия и свои правовые акты. Особое место в системе исполнения правовых актов занимает исполнение судебных и административных правоприменительных актов, содержащих имущественные санкции за правонарушения.

Исполнение актов о санкциях регулируется специальными федеральными законами: Уголовно-исполнительным кодексом, о судебных приставах, об исполнительном производстве. Кроме того, нормы, регулирующие принудительное исполнение санкций, имеются в КоАП, Бюджетном, Налоговом, Таможенном кодексах и других правовых актах (ФЗ, постановлениях Правительства РФ, ведомственных).

Исполнение уголовных, административных, налоговых и иных санкций - это процесс реализации санкций, процессуальная деятельность, необходимая для фактического исполнения приговоров, решений, постановлений судов, а также административных актов.

По этому вопросу имеется значительное число научных работ <5>. Многие ученые считают, что исполнительное производство является самостоятельной отраслью права, а другие отрицают это.

--------------------------------

<5> См.: Юков М.К. Теоретические проблемы системы гражданского процессуального права: Дис. ... докт. юрид. наук. Свердловск, 1982. С. 16 - 19; Решетникова И.В., Ярков В.В. Гражданское право и гражданский процесс в современной России. Екатеринбург, 1999; Кузнецов В.Ф. Система исполнительного производства (вопросы теории и практики): Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2004 и др.

А.Т. Боннер полагает, что "решения Европейского суда позволяют усомниться в плодотворности концепции, согласно которой возможно самостоятельное существование правовых норм, регулирующих порядок исполнения судебных решений. Вопреки мнению ряда ученых, так называемое исполнительное право, безотносительно к составу его источников, не может быть признано автономной отраслью российского права. Соответствующие правовые нормы при всей их специфичности теснейшим образом связаны с гражданским судопроизводством и регулируют одну из его стадий. Поэтому нельзя считать плодотворным и упорно повторяемое в литературе предложение о необходимости принятия Исполнительного кодекса РФ" <6>. М.К. Юков не считает исполнительное право самостоятельной отраслью права. Указанную совокупность правовых норм он рассматривает в качестве "вторичного образования гражданского процессуального права"<7>.

--------------------------------

<6> Боннер А.Т. Исполнительное производство: отрасль российского права или стадия процесса? // Законодательство. 2004. N 8. С. 75.

<7> См.: Юков М.К. Указ. соч. С. 16.

Нетрудно заметить, что и М.К. Юков, и А.Т. Боннер связывают исполнительное право только с деятельностью судов ("гражданским судопроизводством"). С этим нельзя согласиться. Во-первых, в ФЗ "Об исполнительном производстве" четко сказано, что он регулирует принудительное исполнение актов правосудия и актов органов публичной исполнительной власти имущественного характера.

Во-вторых, имущественные санкции исполняет специальный субъект - Федеральная служба судебных приставов. Это государственное административное ведомство, а принудительное исполнение назначаемых судами и административными органами имущественных санкций - это исполнительная деятельность. Точно так же как ФСИН, ФССП занимается принудительным исполнением имущественных санкций.

Основное отличие этих ведомств в том, какие санкции они осуществляют. А то, что приставов-исполнителей называют судебными приставами, можно считать использованием старых терминов в новых законах. В СССР судебные исполнители были в штатах судов. Их деятельностью непосредственно руководили судьи. А теперь они являются сотрудниками государственной правоохранительной службы. Их деятельность нужна и для исполнения актов правосудия, но ее нельзя относить к правосудию. Идея создания Исполнительного кодекса РФ представляется плодотворной, а работа ученых по созданию такого правового акта - полезной. Но есть основания полагать, что исполнительное производство - это часть административно-юрисдикционного процесса.

В механизме правового регулирования важную роль играют меры принуждения. Их составная часть - меры принудительного исполнения юрисдикционных правоприменительных актов о применении правовых санкций к конкретным субъектам права за противоправные деяния.

Карательные и противовосстановительные санкции назначают суды (общей юрисдикции и арбитражные) и уполномоченные субъекты административной власти. А принудительное исполнение правовых санкций осуществляют только уполномоченные исполнительные (административные) органы государственной власти.

Административно-процессуальное право

и административно-процессуальные нормы

Статья 72 Конституции РФ среди предметов совместного ведения РФ и ее субъектов называет административно-процессуальное законодательство. Таким образом, административно-процессуальное право получило конституционную "прописку".

Но что такое административно-процессуальное право? Некоторые авторы утверждают, что это самостоятельная отрасль системы национального права <8>. Есть также мнение, что это подотрасль административного права.

--------------------------------

<8> См.: Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972. С. 52 - 77.

И с первым, и со вторым мнением согласиться трудно. В настоящее время административно-процессуальное право - всего лишь большая группа норм, регулирующих процедуры властной деятельности и находящихся в системе административного права. К сожалению, это пока не упорядоченная, не систематизированная группа норм. Поэтому представляется, что говорить о ней как об отрасли и даже подотрасли, как системе сложившихся институтов в рамках административно-правовой отрасли права преждевременно. Сейчас такой подход можно оценить как прогноз, пожелание, но не как реальное состояние административно-процессуального права.

Разнообразие административных процедур - правотворческих, поощрительных, разрешительных, юрисдикционных и других чрезвычайно велико. Процессуальные нормы более органично связаны с материальными нормами соответствующих правовых институтов, чем с процессуальными нормами других институтов права. Очевидно, что расширение процессуализации, системы общих административно-процессуальных норм будет способствовать сближению, унификации, систематизации процессуальных норм. Но выделение в самостоятельную отрасль даже только административно-процессуального законодательства принесет практике больше вреда, чем пользы, так как разрушит сложившиеся целостные правовые институты обращений граждан, административной ответственности и др. на две части: материальную и процессуальную.