Административный процесс / Статьи по АПП / Статья Нормативно-правовые основы административных процедур

НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРОЦЕДУР:

СРАВНИТЕЛЬНО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

К.Х. ИБРАГИМОВ

Ибрагимов Кюри Хамзатович, докторант Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации, доктор сельскохозяйственных наук, кандидат юридических наук, профессор.

В статье на основе сравнительно-правового анализа рассматриваются преимущества и недостатки законов об административных процедурах ряда стран применительно к условиям Российской Федерации. Осуществлен сравнительный анализ понятий "административная процедура", "административный орган", "принципы установления административных процедур". Предложены конкретные меры по разработке проекта ФЗ "Об основах административных процедур".

Ключевые слова: административные процедуры, сравнительно-правовой анализ, административный орган, должностное лицо, принципы, граждане, юридические лица, закон.

Normative-law fundamentals of administrative procedures: comparative-law analysis

K.Kh. Ibragimov

On the basis of comparative-law analysis the author of the article considers advantages and disadvantages of laws on administrative procedures of a number of countries as applied to the conditions of the Russian Federation. The author executes comparative analysis of concepts "administrative procedure"; "principles of determination of administrative procedures"; proposes concrete measures on elaboration of draft federal law "On Fundamentals of Administrative Procedures".

Key words: administrative procedure, comparative-law analysis, government bodies, state employee, principles, citizens, juridical faces, law.

Акт об административных процедурах США - это Билль

об обязанностях сотен тысяч государственных служащих,

чьи дела находятся под контролем государства

и регулируются соответствующим законом <1>.

сенатор Пэт Маккэррен

--------------------------------

<1> http:// en.wikipedia.org/ wiki/ Administrative_law

Сегодня ни у кого не вызывает сомнений тот факт, что пробуксовка административных реформ в Российской Федерации во многом обусловлена отсутствием эффективного процессуального регулирования условий и порядка реализации законов и подзаконных нормативных правовых актов. В последнее время в условиях устойчивого перехода страны на путь строительства правового демократического государства процессуализация деятельности органов исполнительной власти России, как никогда ранее, приобрела особую актуальность, что выражается в необходимости защиты прав и законных интересов граждан и организаций от произвола и несправедливости ошибочных решений, нередко принимаемых чиновниками. Примечательно, что именно Федеральным конституционным законом "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ было впервые в постсоветском российском законодательстве введено положение о необходимости совершенствования административных процедур в отношении обеспечения прав и свобод граждан. Активному включению дефиниции "административная процедура" в российскую юридическую науку предшествовало следующее заявление Президента РФ в Послании Федеральному Собранию в 2003 г.: "Одновременно следует сформировать эффективно работающий механизм разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов" <2>. Именно этот документ считают отправной точкой рождения самостоятельного правового института - административная процедура, так как сформировалась необходимость более широкого его понимания и практического применения <3>.

--------------------------------

<2> http://bre.ru/laws/17742.html

<3> http:// www.alldocs.ru/ zakons/ index.php?from=4588

По справедливому мнению И.В. Пановой, отсутствие процедуры в применении нормы властеотношения ведет фактически либо к ее парализации, либо к произволу чиновников. И то и другое в правовом государстве является недопустимым, - утверждает она <4>. Действительно, государство не может гарантировать надежность и стабильность в обеспечении защиты прав граждан и юридических лиц, если отсутствуют "серьезные мероприятия по правовой процессуализации материального права".

--------------------------------

<4> Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2008. С. 6.

Осознание этого факта подвигло многие страны к разработке законодательных актов об административных процедурах. Изучение накопленного ими опыта в данной области является для современной России весьма актуальным, поскольку на повестку дня серьезно поставлен вопрос о необходимости разработки Федерального закона "Об административных процедурах" (далее - АдмПр). Наибольший интерес представляет проведение сравнительно-правового анализа Законов "Об административных процедурах" Республики Казахстан, Республики Беларусь и Кыргызской Республики, поскольку в них единообразно с условиями России сформировались стартовые условия развития административно-правовой науки и законодательства.

Прежде всего интерес вызывает то, что в рассматриваемых Законах этих стран понимается под термином "административная процедура". Согласно ст. 1 Закона Республики Казахстан 2000 г. "Об административных процедурах", под административными процедурами понимаются:

1) порядок принятия и исполнения решений при осуществлении государственными органами и должностными лицами государственных функций и должностных полномочий и их оформление;

2) процедура организации работы государственного аппарата;

3) процедуры рассмотрения обращений граждан по реализации их прав, а также процедуры административной защиты прав и законных интересов граждан;

4) основные начала процедур принятия решений в области экономики <5>.

--------------------------------

<5> http:// www.pavlodar.com/ zakon/ ?dok=00768&all=all

Согласно ст. 1 Закона Кыргызской Республики 2003 г. "Об административных процедурах", административные процедуры - установленные регламентные нормы, определяющие основания, условия, последовательность и порядок рассмотрения и разрешения административных дел, которые включают в себя:

- порядок принятия и исполнения административными органами решений по осуществлению административных функций и полномочий;

- порядок организации работы административных органов;

- порядок административного рассмотрения обращений граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц по реализации или защите их прав и интересов <6>.

--------------------------------

<6> http:// www.center.gov.by/ debur/ docs/ law/zakonkr.htm

При кажущемся на первый взгляд сходстве определений рассматриваемого ключевого термина в них имеются серьезные различия. Во-первых, в Законе Казахстана круг участников административных правоотношений ограничен гражданами, в то время как Закон Кыргызской Республики предусматривает наряду с ними и юридические лица. Во-вторых, если Закон Казахстана оперирует словом "процедура", то Закон Кыргызской Республики - словом "порядок". В-третьих, п. 1 ст. 1 Закона Республики Казахстан, помимо иных организационно-правовых действий, предусматривает малозаметное, но весьма емкое слово "оформление", на что, к сожалению, не обратили внимание киргизские законодатели, но, по-видимому, очень серьезное значение ему придали их белорусские коллеги. В-четвертых, норма п. 4 ст. 1 Закона Казахстана дублирует норму п. 1 этой же статьи.

В итоге получается так, что по первому различию, на наш взгляд, несомненное преимущество имеет Закон Кыргызстана, поскольку обязательно необходимым считаем включение в состав субъектов административных процедур также и юридических лиц. По второму различию, напротив, в выигрышном положении представляется Закон Казахстана, поскольку слово "процедура" имеет юридически обязывающее содержание (как отмечено в словаре - "официальный порядок действий..." <7>), в то время как слово "порядок" просто означает немотивирующее никого и ни к чему "правильное, налаженное состояние чего-либо" <8>.

--------------------------------

<7> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: ООО "ИТИ Технологии", 2008. С. 627.

<8> Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Указ. соч. С. 566.

Позицию Кыргызской Республики относительно субъектов административных процедур разделяют и законодатели Республики Беларусь, которые в одном термине "заинтересованные лица" предусмотрели и граждан, и юридические лица <9>. В обоих Законах носителями субъективных административно-процессуальных прав являются любые лица, способные иметь права, "независимо от того, пользуются ли они ими в действительности или нет" <10>. Конечно, законодатели Республики Казахстан могут апеллировать к мнению, что юридические лица в их Законе хотя и не обозначены отдельной нормой, но само собой разумеются, поскольку организации состоят из граждан, наделенных в демократическом обществе от рождения правом защищать свои законные интересы. Однако, если прибегнуть к авторитетному мнению Г.Ф. Шершеневича, это не так, поскольку "правоспособность не составляет естественного свойства человека, а есть создание объективного права. Поэтому она поддается историческим колебаниям" <11>. Хотя в другом месте он несколько противоречит сам себе, утверждая, что "правопорядок указывает субъекту права, что он смеет делать, в каких направлениях смеет индивидуальная воля осуществлять свою естественную свободу". Если руководствоваться последним мнением Г.Ф. Шершеневича, то можно признать справедливым подход законодателей Казахстана в определении адресата права. Этот подход вполне укладывается в формулу: "Всякий отдельный человек, и только отдельный человек, правоспособен", сторонниками которой в свое время выступали Савиньи, Иеринг и др. и против которой ревностно выступал сам Г.Ф. Шершеневич, указывая, что "юридические лица вовсе не фикции... не огородные чучела, созданные наподобие человека... а имеют такое же реальное существование, как и физические лица... Если "правоспособность человека как субъекта права определяется потребностью его физического или духовного существования; то правоспособность юридического лица определяется той жизненной целью, для которой оно существует" <12>.

--------------------------------

<9> http://www.busel.org/ texts/cat5nf/id5qweeng.htm

<10> Трубецкой Е.Н. Энциклопедия права. СПб.: Лань: Сев.-Зап. акад. гос. службы, 1998. С. 134.

<11> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Вып. 3. М.: Тип. т-ва И.Д. Сытина, 1911. С. 577.

<12> Шершеневич Г.Ф. Указ. соч. С. 594.

Согласно ст. 1 Закона Республики Беларусь 2008 г. "Об основах административных процедур" административная процедура - действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением) (далее - выдача справки или другого документа), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности. Возвращаясь к дискурсу относительно слова "оформление", отметим, что в белорусском законе под ним понимают завершение действий уполномоченного органа, выражающееся в выдаче справки или другого документа либо регистрации или учета заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлении денежных средств, иного имущества и (или) услуг и т.д.".

Рассматриваемые законы в желании показать рамки административного правопорядка, в пределах которых осуществляется процессуальная деятельность, дают определение понятию "государственный или административный орган". Согласно ст. 1 Закона Казахстана под государственными органами понимаются государственные учреждения, уполномоченные Конституцией, законами, иными нормативными правовыми актами на осуществление от имени государства функций по:

1) изданию актов, определяющих общеобязательные правила поведения;

2) управлению и регулированию социально значимых общественных отношений;

3) контролю за соблюдением установленных государством общеобязательных правил поведения.

Как видим, в данном Законе дается усеченная формулировка государственного органа применительно к целям и задачам этого нормативного правового акта. Весьма рационально поступили, на наш взгляд, законодатели Кыргызской Республики, дав следующее краткое и емкое определение административному органу: это "орган государственной исполнительной власти, исполнительный орган местного самоуправления, а также уполномоченный или специально созданный орган, наделенный правом постоянно или временно рассматривать и разрешать административные дела в сферах, регулируемых настоящим Законом". Аналогичным образом поступили и законодатели Республики Беларусь: здесь государственный орган - уполномоченный орган, иная организация, к компетенции которых относится осуществление административной процедуры.

Поскольку основой разработки и реализации норм административно-процессуального права являются принципы, которые исходя из сформировавшихся на конкретный период развития общества социально-экономических и политических интересов задают вектор правотворческой деятельности, проведем сравнительно-правовой их анализ в рассматриваемых законах, заметив также, что "в теории права принципы права рассматриваются как важное средство устранения пробелов, противоречий и других недостатков в праве" <13>.

--------------------------------

<13> Общая теория государства и права: Акад. курс: В 3 т. Т. 2 / Отв. ред. М.Н. Марченко. М.: Проспект, 2002. С. 78.

Предусмотренные Законом Республики Казахстан административные процедуры согласно ст. 3 основываются на принципах:

1) законности;

2) подчинения нижестоящих государственных органов и должностных лиц вышестоящим;

3) равенства всех перед законом и судом;

4) приоритета прав и свобод граждан, недопустимости проявлений бюрократизма и волокиты при рассмотрении обращений граждан и организаций;

5) обязательности для всех граждан, организаций и должностных лиц предусмотренных административными процедурами действий и актов;

6) взаимной ответственности и баланса интересов личности, общества и государства;

7) учета общественного мнения и гласности при строгом соблюдении законодательства о государственных секретах и иной охраняемой законом тайне;

8) поддержания авторитета государственной власти и недопущения действий, способных дискредитировать Республику Казахстан и противоречащих интересам государственной службы, в т.ч. противостояния проявлениям коррупции, строгого соблюдения установленных законодательством для государственных служащих запретов и ограничений;

9) единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней;

10) четкого разграничения и согласованного функционирования всех государственных органов и должностных лиц государства;

11) экономичности и эффективности;

12) доступности и качества государственных услуг.

На наш взгляд, исходные начала белорусского закона сложились под очевидным влиянием казахского с той лишь разницей, что законодатели РБ в довесок к тому еще раскрыли и сущность каждого принципа, что амбивалентно. Отличительной особенностью двух Законов по перечню принципов является то, что их число в Законе РБ на 5 меньше, чем в Законе РК. Белорусским законодателям показались нерелевантными следующие принципы:

- учета общественного мнения и гласности при строгом соблюдении законодательства о государственных секретах и иной охраняемой законом тайне;

- поддержания авторитета государственной власти и недопущения действий, способных дискредитировать Республику;

- единства требований административных процедур для государственных органов всех уровней;

- доступности и качества государственных услуг и др.

Вместе с тем в Законе РБ имеется весьма важное преимущество - впервые на постсоветском пространстве законодательно признан ведущим принципом процессуальных действий заявительный принцип одного окна <14>.

--------------------------------

<14> Справедливости ради необходимо отметить, что в том же 2008 г. в "Национальном плане противодействия коррупции", утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. N Пр-1568, принцип одного окна включен в перечень мер по предупреждению коррупции.

Общим недостатком анализируемых Законов обеих Республик можно считать отсутствие ряда важнейших исходных установок административно-процессуальной деятельности, таких, как:

- принцип взаимной ответственности государства и личности;

- принцип объективности (материальной истины);

- принцип гуманизма, выражающийся в проявлении корректности в обращении с гражданами и организациями, в уважительном отношении к нравственным обычаям и традициям народов страны, в недопущении унижения человеческого достоинства;

- принцип презумпции добропорядочности заявителя;

- принцип научной обоснованности принимаемых административными органами решений, т.е. их решения не могут быть основаны на предположениях;

- принцип обязательного учета требований обеспечения охраны прав субъектов административной процедуры;

- осуществление процедуры на национальном языке;

- принцип доступности административных процедур;

- принцип ответственности органов государственной власти и органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление административной процедуры на соответствующих территориях;

- принцип недопущения должностным лицом конфликтной ситуации, способной нанести ущерб репутации административного органа;

- недопустимости внебюджетного финансирования административного органа;

- принцип транспарентности административных процедур;

- правило систематической модернизации принципов административных процедур по мере развития административно-процессуального права;

- принцип международного сотрудничества в области административно-процессуального регулирования прав гражданина и человека.

В Кыргызской Республике при разработке принципов процедурного закона законодатели, по-видимому, использовали тот же самый прием, какой мы обнаруживаем в Федеральном законе об административных процедурах Швейцарии 1968 г., хотя по содержанию норм имеется серьезное различие. В Швейцарском законе принципам административных процедур отводится отдельная II глава, которая в 36 статьях приводит не принципы-ориентиры правотворческой деятельности, как мы их и воспринимаем, а принципы-направления деятельности административных органов.

Вместе с тем объектом внимания российских правоведов в контексте вышеупомянутой разработки АдмПр могут быть следующие принципы рассматриваемого Закона Кыргызской Республики:

- принятый акт, а также любое действие (бездействие), совершенное административным органом со злоупотреблением властью, считаются недействительными;

- должностные лица и члены коллегиального органа, уполномоченные рассматривать и разрешать административные дела, несут ответственность в соответствии с законодательством за ненадлежащее исполнение своих функциональных обязанностей и превышение служебных полномочий;

- запрещаются ограничение или вмешательство в осуществление прав, свобод и интересов любой стороны административного разбирательства и привилегированное отношение или дискриминация любой стороны в нарушение закона;

- административные органы должны осуществлять свои полномочия беспристрастно;

- должностные лица и члены коллегиального органа, уполномоченные рассматривать и разрешать административные дела, не могут участвовать в административном рассмотрении при наличии личной заинтересованности или других обстоятельств, могущих повлиять на процесс принятия решения;

- если заявление или любой другой документ, представленный заинтересованным лицом, написаны не на государственном или официальном языке, сторона должна представить нотариально заверенный перевод таких документов в срок, устанавливаемый административным органом;

- не допускается передача полностью или частично государственных полномочий по рассмотрению и разрешению административных дел коммерческим и некоммерческим организациям. В случаях, предусмотренных законами, такие полномочия могут передаваться компетентным государственным учреждениям;

- административные органы не должны издавать акты, если ущерб, наносимый таким актом законным правам и интересам лица, значительно превосходит пользу, приносимую актом.

В последнем из перечисленных принципов, по-видимому, слово "значительно" следует упустить, поскольку ущерб от принятого административным органом решения ни в коей мере не должен превосходить пользу.

Весьма полезным в разработке АдмПр РФ может оказаться заимствование ряда норм из Закона Швейцарии "Об административных процедурах". Нам представляется примечательным повышенное внимание данного Закона к вопросу компетентности должностных лиц. Последнее, как известно, служит важнейшим условием эффективности осуществляемой административной процедуры. Справедливости ради следует отметить, что проблема компетентности не обошла стороной и ряд российских процессуальных кодексов и федеральных законов. Например, согласно п. 2 ст. 168 УПК РФ следователь, привлекая к участию в следственном действии специалиста, предварительно обязан удостовериться в его компетентности. Одним из основных принципов гражданской службы ст. 4 ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" признан принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих, который также распространяется и на муниципальных служащих в соответствующем законодательном акте. Итак, приведем серию статей упомянутого выше Швейцарского закона.

Статья 7.

1. Административный орган обязан самостоятельно проверить, компетентен ли он решить стоящий вопрос.

Статья 8.

1. Если административный орган признает себя некомпетентным решить вопрос, он без промедления передает дело на рассмотрение компетентного органа.

Статья 9.

1. Если одна из сторон оспаривает компетентность административного органа, а административный орган считает себя компетентным, он устанавливает свою компетентность в конкретном деле путем издания соответствующего распоряжения.

2. Если одна из сторон утверждает, что административный орган компетентен разрешить дело, а сам орган считает себя некомпетентным, он принимает распоряжение об отказе рассматривать дело.

Статья 10.

1. Подлежат отводу должностные лица, занятые в принятии распоряжения или его подготовке, если они:

- имеют личную заинтересованность в решении дела;

- находятся с одной из сторон в родственных отношениях;

- являются представителями сторон или представляли сторону в аналогичном деле;

- могут быть пристрастными в силу иных причин.

В данном перечне процессуальных норм нам представляется небесспорным для условий российской действительности содержание п. 1 ст. 9, устанавливающего, что, если административный орган считает себя компетентным в споре с гражданином или организацией, он устанавливает свою компетентность в конкретном деле путем издания соответствующего распоряжения. По-видимому, компетентность административного органа в каждом конкретном случае должна проверяться внешним независимым от проверяемой стороны специально уполномоченным на то органом исполнительной власти.

Вызывает несомненный интерес и такая процедура, приведенная в ст. 11 Швейцарского закона, как возможность действовать через представителя, если не требуется личное присутствие, или воспользоваться юридической помощью, если интересы срочности административного разбирательства не исключают этого. При этом административный орган вправе потребовать у представителя предъявления письменной доверенности.

Общим недостатком всех рассмотренных Законов об административных процедурах является отсутствие перечня отношений, на которые распространяется действие соответствующего законодательства. Этот пробел устранен в проекте ФЗ "Об административных процедурах" <15> перечислением конкретных видов отношений, а именно:

--------------------------------

<15> http:// www.alldocs.ru/ zakons/ index.php?from=1979

1) регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;

2) лицензирование отдельных видов деятельности;

3) регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

4) предоставление земельных участков, участков недр, участков лесов, водных объектов, а также изъятие этих участков и объектов у собственника или иного законного владельца;

5) предоставление организациям, индивидуальным предпринимателям и физическим лицам кредитов, ссуд, субвенций, субсидий, компенсаций, финансовой и материальной помощи, инвестиций, квот, гарантий, льгот и преимуществ за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, а также средств государственных внебюджетных фондов;

6) размещение государственных (муниципальных) заказов;

7) управление государственным и муниципальным имуществом или имущественными правами;

8) выдача разрешений на выполнение строительно-монтажных работ (строительных разрешений), на эксплуатацию строительных или других объектов или оборудования, а также принятие мер иных управленческих решений по вопросам инвестиционной деятельности;

9) обязательная сертификация продукции, работ и услуг;

10) регистрация граждан по месту жительства и месту пребывания;

11) регистрация транспортных средств;

12) предоставление гражданам жилых помещений в домах государственного и муниципального жилищных фондов и пользование этими помещениями;

13) приватизация жилых помещений;

14) назначение и выплата пенсий, пособий;

15) признание за физическим лицом статуса, дающего основание для получения льгот и преимуществ;

16) выдача документов, имеющих юридическое значение;

17) предоставление, удостоверение, регистрация или приостановление (прекращение) иных правомочий организаций, индивидуальных предпринимателей или физических лиц.

Неоспоримым преимуществом российского проекта закона перед зарубежными аналогами является различение видов административных процедур, которое проводится по видам решаемых задач в рамках компетенции субъектов права. Выделяется следующий примерный перечень административных процедур:

1) организационные (распорядок работы, распределение обязанностей, регламент взаимоотношений);

2) принятие решений (правовых актов, устных решений и др.);

3) использование информации (документооборот, информационное обслуживание);

4) решение функциональных задач (экономических, финансовых и др.);

5) делегирование полномочий;

6) совершение юридических действий (лицензирование и т.п.);

7) проведение координации;

8) осуществление контроля;

9) деятельность в рамках целевых программ;

10) рассмотрение обращений граждан;

11) рассмотрение предложений общественных объединений;

12) разрешение разногласий и споров;

13) действия в экстремальных ситуациях (техногенная катастрофа, чрезвычайное положение и т.п.);

14) порядок реорганизации и упразднения организаций;

15) международные и смешанные процедуры.

Помимо этого в проекте Закона установлен порядок рассмотрения административного дела (раздел II), что также выгодно отличает его от зарубежных аналогов. В нем определены следующие стадии административных процедур:

- подача заявления о рассмотрении административного дела;

- подготовка административного дела к рассмотрению в административном заседании;