§2. Система административно-процессуального права

Отмеченные качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, — обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческих характер основной группы отношений, образующих предмет материального административного права, принадлежность значительной части отношений к иным материальным отраслям российского права - естественно предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

В одной из моих работ 70-х годов есть такие строки: «Между тем в советской административно-правовой теории и практике административно-процессуальные нормы еще не получили признания как объективно необходимый социальный инструмент, как определенная система, т.е. как отрасль советского права. В значительной степени такое положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права. Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию. Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы»²⁸⁷.

К слову сказать, законодательная практика и сейчас значительно опережает теорию, что совершенно противоестественно. Достаточно вспомнить, что на протяжении нескольких десятилетий теоретические разработки административного процесса и административно-процессуального права практически были едва ли не полностью свернуты. И только за последние несколько лет эта работа несколько активизировалась, о чем свидетельствует весьма отрадный факт выхода в свет нескольких монографий, прошедших защит кандидатских и докторских диссертаций²⁸⁸.

Таким образом, полагаю, что основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т.е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и другие.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела играют в системе административно-процессуального права такую же роль, что и подобного назначения нормы, относящиеся к другим отраслям: они составляют Общую часть административно-процессуального права. В этом не трудно убедиться, если взять для сравнения группы норм, которые составляют, скажем, Общую часть материального административного права.

По свидетельству Г.И.Петрова, к ним относятся нормы:

а) закрепляющие принципы советского государственного управления, а также управления общественного;

б) определяющие правовое положение граждан в сфере управления;

в) регулирующие порядок организации и функционирования органов управления;

г) регулирующие порядок организации предприятий и учреждений;

д) регулирующие службу в органах управления;

е) определяющие правовое положение общественных организаций в сфере управления;

ж) регулирующие порядок издания актов управления;

з) регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления;

и) регулирующие контроль исполнения в управлении;

к) обеспечивающие соблюдение принципа законности в управлении²⁸⁹.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Таким образом, система российского административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде:

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

I. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса.

1) Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников административного процесса:

1.1. граждан Российской Федерации;

1.2. иностранных граждан и лиц без гражданства;

2) Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного процесса:

2.1. федеральных органов исполнительной власти:

- Правительства Российской Федерации и подразделений его аппарата;

- федеральных министерств и подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

— иных федеральных органов исполнительной власти, подразделений их центральных аппаратов, местных территориальных органов;

— полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

2.2. нормы, регулирующие статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации:

- высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации;

- высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации);

— иных органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

3) Нормы, регулирующие статус государственных служащих:

— федеральных государственных служащих;

— государственных служащих субъектов Российской Федерации;

— муниципальных служащих.

4) Нормы, регулирующие статус исполнительных органов местного самоуправления.

5) Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6) Нормы, регулирующие статус общественных объединений:

— политических общественных объединений;

— неполитических общественных объединений.

П. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делам в сфере государственного управления.

1) Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по индивидуально-конкретному делу.

2) Нормы, регулирующие принципы административного процесса.

3) Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

4) Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

5) Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

6) Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

7) Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

8) Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

Ш. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения законности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

1) Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.

2) Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления.

3) Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам.

4) Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.

5) Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

6) Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам.

7) Нормы, регулирующие лицензионное производство.

8) Нормы, регулирующие регистрационное производство.

9) Нормы, регулирующие исполнительное производство.