Раздел 1. Введение в административно-процессуальное право.

Лекция по теме:

«Административно-процессуальное пра­во - отрасль

российского права»

Право следует понимать не только как сумму законов, установленных государством. И генетически, и функционально, и с точки зрения развития оно представляет собой определенную систему общественных отношений, природа которых объективно имеет правовой характер и которые именно в силу этого требуют правового выражения или законодательного оформления.

Весьма сомнительным представляется аргумент, согласно которому наличие обособленного нормативного акта является необходимым признаком отрасли права. Принятие кодексов, охватывающих соответствующие отрасли российского законодательства, вовсе не означает, что сложились и одноименные отрасли системы российского права. Отраслью российского права признается группа норм не потому, что законодатель принял соответствующий кодекс, а как раз наоборот: реальное существование отрасли, как отражение реального существования определенных общественных отношений, потребовало определенной систематизации нормативного материала.

Таким образом, обоснованно следует выделить в системе российского права такую самостоятельную отрасль, как административно-процессуальное право.

Предмет и метод административно-процессуального права.

Существование предмета регулирования каждой отрасли российского права не вызывает ни малейших сомнений с той, однако, оговоркой, что каждый предмет отраслевого регулирования — это органическая часть более высокой системы, а именно: единого предмета правового регулирования для всей системы российского права.

Следовательно, первым критерием выделения отрасли российского права является предмет регулирования, т. е. наличие соответствующей, отличающейся от иных, группы общественных отношений, сложившихся в социально-правовой среде.

Группа общественных отношений, выступающая как его предмет, должна отвечать ряду требований.

Во-первых, эта группа отношений должна сформироваться в процессе эволюционного развития как достаточно ясно обособленная группа отношений, обладающая своеобразной качественной характеристикой. Качественная характеристика группы отношений, о которой идет речь, должна обнаруживать свойства, не входящие в предметы уже существующих отраслей. Поэтому возникает потребность в выработке правил, специально предназначенных для регулирования именно этой специфической группы общественных связей и явлений социально-правовой среды.

Во-вторых, формирование интересующей нас группы отношений, помимо обретения и упрочения своей качественной характеристики, неизбежно претерпевает процесс соответствующего структурного развития. Процесс структурного формирования - явление достаточно длительное, в ходе осуществления которого происходит объединение новых видов отношений, относящихся к данной видовой группе.

Отсюда мы выходим на второй признак отрасли российского права, который можно сформулировать примерно так: наличие у данной группы правовых норм соответствующей степени системной организации, т. е. определенной внутренней структуры, элементами которой являются институты.

Для того чтобы выступать в качестве отрасли, данная группа процессуальных норм, имеющая свой предмет, а также соответствующую структурную организацию, должна еще обладать реальной способностью взаимодействовать с другими отраслями российского права, как подсистемами одного и того же уровня. Это третий признак отрасли российского права.

Этот признак в полной мере присущ трем группам процессуальных норм, образующим соответственно три процессуальные отрасли — гражданско-процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное право.

Таким образом, признаками отрасли российского права являются не традиционные «предмет и метод», а три системных признака:

а) наличие своего предмета регулирования;

б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом;

в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня.

Совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор — предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания за данной группой норм статуса отрасли российского права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли права.

Эти соображения лежат в основе анализа административно-процессуального права, — реально существующей большой группы правовых норм, регулирующих весьма широкий круг разнообразных общественных отношений. Задача, таким образом, состоит в том, чтобы дать характеристику предмета данной группы правовых норм, показать особенности ее внутренней организации, т. е. их системы, и, наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему российского права.

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, а именно фактическое общественное отношение, ставшее предметом регулирования материальной отрасли, плюс материальное правовое отношение, опосредующее данное общественное отношение и являю­щееся, следовательно, его своеобразной второй стадией.

Стало быть, в сферу действия той или иной процессуальной отрасли «попадает» соответствующее материальное правовое отношение.

Продолжая характеристику предмета административно-процессуального права, следует отметить, что на этот предмет несомненное влияние оказывает и наличие соответствующего вида процесса — гражданского, административного и уголовного. Процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления.

Для того чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет административно-процессуального права, прежде всего, следует обратиться к характеристике предмета материального администра­тивного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет приемлема и для характеристики предмета процессуального административного права.

Предмет материального административного права составляют управленческие отношения, возникающие, изменяющиеся или прекращающиеся в связи с практической деятельностью механизма реализации исполнительной власти.

В итоге можно сказать, что предмет административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых обеспечивается с помощью административного процесса;

б) те общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, трудового, финансового, семейного и других отраслей российского права, которые связаны с решением задач государственного управления, т. е. осуществления исполнительной власти и для своей реализации требуют процессуальных действий органов исполнительной власти;

в) сама процессуальная деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, управомоченных на это законом.

Здесь достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли российского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные (фактические) отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и процессуальная деятельность соответствующих государственных органов, в первую очередь органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Поэтому у процессуальной отрасли двуединая задача — регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т.е. определенную разновидность процесса, — с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач государственного управления, а также деятельность органов исполнительной власти и некоторых других субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами.

В конечном счете, можно сказать, что предметом административно-процессуального права Российской Федерации являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач государственного управления, и административно-процессуальная процедура их реализации.

Источники административно-процессуального права.

Отечественная правовая наука и практика исходят из того, что источником права является внешняя форма его выражения, т. е. нормативный юридический акт, содержащий общие правила поведения субъектов — физических лиц либо коллективных образований — органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, общественных объединений и т. д.

Поэтому источником административно-процессуального права следует считать юридический акт, содержащий административно-процессуальные нормы. Такого рода акты принимают, прежде всего, органы законодательной и исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Говоря об источниках административно-процессуального права, следует иметь в виду существование большого количества и значительного разнообразия таких актов. Поэтому возникает необходимость классификации этих актов по двум критериям. Первым критерием являются правовые свойства источников; вторым — форма нормативного акта, выступающего в качестве источника права.

В соответствии с первым критерием система источников административно-процессуального права включает в себя ряд нормативных юридических актов. К ним относятся:

А) Конституция Российской Федерации — нормативный юридический акт, который имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Ряд норм Конституции Российской Федерации, наряду с материально-правовым, имеют достаточно выраженное административ­но-процессуальное содержание. Так, например, граждане Российской Федерации имеют право: свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (ч. 1 ст. 27), свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ч. 4 ст. 29); на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов (ч. 1 ст. 30); участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей (ч. 1 ст. 32); граждане России имеют равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32), имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33) и т. д.

Важное значение для административно-процессуального права имеют п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено административно-процессуальное законодательство, а также ст. 115, закрепляющая полномочия Правительства Российской Федерации по изданию постановлений и распоряжений, юридических актов, обязательных к исполнению на территории Российской Федерации.

Б) Федеральные конституционные законы. В иерархии нормативных юридических актов как источников права они занимают вторую строку, вслед за Конституцией Российской Федерации. Этот факт достаточно красноречиво свидетельствует о важности данного источника административно-процессуального права.

К числу федеральных конституционных законов, содержащих административно-процессуальные нормы, в частности, относятся: от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении», от 30 января 2002 г. «О военном положении».

В) Федеральные законы. Это основная по численности группа законодательных источников, многие из которых содержат нормы административно-процессуального права. Например, федеральные законы: от 21 июля 1997г. «Об исполнительном производстве», от 21 июля 1997г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», от 8 августа 2001г. «О государственной регистрации юридических лиц», от 8 августа 2001г. «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

Специфическую группу федеральных законов образуют систе­матизированные акты федерального уровня — кодексы, среди которых важную роль источника административно-процессуального права играет Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, его разделы IV и V содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и порядок исполнения административных наказаний.

Г) Указы Президента Российской Федерации — самостоятельная группа источников административно-процессуального права, отражающих полномочия Президента России как главы государства в сфере государственного управления. Указы Президента Российской Федерации, содержащие административно-процессуальные нормы, регулирующие соответствующие производства, входящие в административный процесс: от 23 мая 1996г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти», от 10 августа 2000г. «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации», от 10 апреля 1996г. «Положение о премиях Президента Российской Федерации в области литературы и искусства».

Д) Важное место среди источников административно-процессу­ального права занимают постановления — нормативные акты Правительства Российской Федерации. Осуществляя исполнительную власть Российской Федерации, Правительство России оказывает активное регулятивное воздействие на управленческие процессы с помощью принимаемых им административно-процессуальных норм. Примерами подобного рода актов могут служить постановления Правительства Российской Федерации: от 15 августа 1997г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», от 25 мая 2000г. «О нормативных правовых актах, содержащих государственные нормативные требования охраны труда», от 17 июля 1995г., которым были утверждены «Правила регистрации и снятия с регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации», от 19 июня 2002г. «Об утверждении форм документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц и требований к их оформлению», от 2 декабря 1999г. «Положение о государственной аккредитации высшего учебного заведения», от 14 марта 1997г. «О порядке рассмотрения обращений Министерства иностранных дел Российской Федерации и входящих в его систему дипломатических представительств по вопросам международного сотрудничества» и др.

Е) К источникам административно-процессуального права отно­сятся также нормативные правовые акты федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти. Существование подобного рода актов названных федеральных структур является необходимым условием осуществления их государственно-управленческих функций во всех сферах государственной жизни — экономической, социально-культурной и административно-политической. Не будет преувеличением сказать, что нормативные правовые акты этой группы источников административно-процессуального права, по общему правилу, регулируют все производства, входящие в административный процесс.

К числу этих актов, например, относятся: приказ МВД Российской Федерации от 25 ноября 1998г., которым были утверждены «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности», приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 25 марта 2003 г. «Об утверждении правил рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации», приказ Федеральной службы безопасности от 4 декабря 2000г., которым утверждена «инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы безопасности» и др.

Ж) Источником административно-процессуального права являются нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации — конституции и уставы субъектов Российской Федерации, законы, нормативные юридические акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Критерием классификации может также служить форма источника административного права. Она не зависит от юридических свойств нормативных актов и определяется, главным образом, особенностями структуры этих актов. В соответствии с названным критерием к источникам административного права относятся положения, уставы, инструкции, правила.

Положение — это наиболее распространенная форма нормативных актов, действующих в сфере государственного управления. В литературе предлагается различать два вида положений. Первый вид характеризуется тем, что он закрепляет основы административно-правового статуса соответствующего органа исполнительной власти.

Другой вид положений предназначается для регулирования определенной группы отношений. К числу таких источников, например, относятся: «Положение о государственных наградах Российской Федерации», утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 6 января 1999г., Положение о Президентской связи, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 8 июля 2003г., Положение о паспорте гражданина Российской Федерации, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 8 июля 1997 г.

Устав — вид нормативного акта государственного управления, посредством которого регулируется организация и деятельность соответствующих управленческих структур. Так, например, Указом Президента Российской Федерации от 23 марта 2001 г. утвержден Устав федерального государственного учреждения «Российская национальная библиотека», постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 1997г. утвержден Устав Российской академии художеств, от 29 июля 1998г. — Устав Федерального фонда обязательного медицинского страхования, приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 22 апреля 2003 г. утвержден Устав государственного учреждения «Государственная регистрационная палата при Министерстве юстиции Российской Федерации».

Инструкция — нормативный акт государственного управления, принимаемый, как правило, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Задача инструкции — разъяснить порядок применения того или иного закона, другого нормативного правового акта вышестоящего органа исполнительной власти. Примерами данного вида источника административно-процессуального права являются: Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти, утвержденная приказом Федеральной архивной службы от 27 ноября 2000г., Инструкция по организации обучения граждан Российской Федерации начальным знаниям в области обороны и их подготовке по основам военной службы, Инструкция по организации деятельности органов внутренних дел по оформлению и выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание.

Правила — как нормативные акты государственного управления принимаются с целью более подробного урегулирования вопросов, которые законодательством урегулированы лишь в общих чертах. Несколько примеров. Постановлениями Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2000г. утверждены «Правила оказания услуг почтовой связи», от 5 июля 2001 г. — «Правила оказания платных образовательных услуг в сфере дошкольного и общего образования».

Взаимодействие административно-процессуального права с другими отраслями российского права.

Существование двух объективных признаков отрасли права — наличия своего предмета регулирования и определенной системы организации еще не всегда можно признать достаточным для того, чтобы данную группу норм рассматривать в качестве отрасли российского права. Третьим критерием является способность этой группы норм взаимодействовать не только с нормами одноименной материальной отрасли права, но и с материальными нормами других отраслей.

Отрасль права начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет регулирования и определенную степень организации своей системы, «выходит» за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей российского права. Этот факт свидетельствует о том, что данная группа норм, взаимодействуя с другими отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, что стала способной выступать в качестве элемента системы российского права в целом, т. е. отрасли.

Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными отраслями российского права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию. Но факт налицо — административно-процессуальное право реально обслуживает большинство общепризнанных у нас материальных отраслей российского права.

Обратимся к краткой характеристике реальных связей административно-процессуального права с другими отраслями российского права.

1. Административно-процессуальное право тесно связано с государственным (конституционным) правом. В отечественной правовой науке однозначно признано ведущее положение государственного права в системе российского права, поскольку оно не только регулирует соответствующую группу общественных отношений, но и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей российского права, как материальных, так и процессуальных. Не составляет исключения и административно-процессуальное право, положение которого находит свое закрепление в нормах Конституции Российской Федерации.

Вот некоторые конкретные данные о положениях Конституции Российской Федерации, имеющих отношение к административно-процессуальному праву.

А) Закрепление Конституцией Российской Федерации принципа разделения властей (ст. 10), среди которых важная роль отведена исполнительной власти. Постоянная и многоплановая управленческая деятельность самой многочисленной системы государственных органов — органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации представляет собой, как отмечалось, один из элементов предмета административно-процессуального права.

Б) Широкие права и свободы граждан Российской Федерации, а также их обязанности, закрепленные Конституцией Российской Федерации, во многом реализуются с помощью административно-процессуальных норм, регулирующих, например, порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан, их жалоб органами исполнительной власти, предприятиями, организациями, органами местного самоуправления, должностными лицами.

В) Принципиальное значение имеет прямое указание Конституции Российской Федерации (п. «к» ст. 72) согласно которой к ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено, в частности, административное и административно-процессуальное законодательство. Этим Конституция Российской Федерации впервые определила одно из приоритетных направлений развития российского законодательства, что, естественно, имеет прямое отношение к административно-процессуальному праву.

Г) Глава 6 Конституции Российской Федерации закрепляет основы правового статуса органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации — Правительства России, федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, главные направления деятельности исполнительной власти, юридические формы ее реализации и т. д. Административно-процессуальные нормы, имеют самое непосредственное отношение к регулированию различных аспектов осуществления исполнительной власти на всех уровнях.

Д) Конституция Российской Федерации (п. «т» ст. 71), федеральные законы от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и др. создали необходимую правовую основу для регулирующего воздействия административно-процессуальных норм на соответствующие стороны осуществления государственно-служебной деятельности.

2. Административно-процессуальные нормы определенным образом связаны с материальным гражданским правом, обеспечивая реализацию некоторых разновидностей гражданско-правовых отношений. Основные формы взаимодействия норм названных отраслей российского права отражены в Гражданском кодексе Российской Федерации.

Так, например, в соответствии с п. 3 ст. 2 ГК «к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой... гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством».

Согласно п. 1 ст. 8 ГК гражданские права и обязанности могут возникать из актов государственных органов, в том числе органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей.

Пункт 2 ст. 11 ГК устанавливает, что «защита гражданских прав в административном порядке осуществляется лишь в случаях, предусмотренных законом. Решение, принятое в административном порядке, может быть обжаловано в суд».

В современных условиях заметно расширяется сфера совместного гражданско-правового и административно-процессуального регулирования все возрастающего числа отношений. Речь идет, например, о регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

В соответствии с п. 1 ст. 51 ГК юридические лица подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, определяемом законом о регистрации юридических лиц. Только с момента регистрации, осуществляемой с помощью административно-процессуальных норм, юридическое лицо считается созданным.

Заметный удельный вес в совместном регулировании двух названных отраслей российского права приобретает лицензионное производство, в котором материально-правовую сторону обеспечивает гражданские право, а процессуальную — нормы административно-процессуального права.

3. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации отношений, складывающихся в сфере действия финансового права. Так, например, с помощью административно-процессуальных норм регулируется порядок принятия нормативных правовых актов Министерством финансов Российской Федерации посредством одноименного административного производства. В области финансового права с помощью административно-процессуальных норм осуществляется лицензирование всех видов профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, как это установлено ст. 39Федерального закона от 22 апреля 1996г. «О рынке ценных бумаг».

Административно-процессуальные нормы в соответствии с Фе­деральным законом от 23 июня 1999г. «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг» регулируют порядок рассмотрения антимонопольным органом дел о нарушениях законодательства о защите конкуренции на рынке финансовых услуг. Основаниями для рассмотрения дел подобного рода являются заявления Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, финансовых организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и представления прокурора.

Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок привлечения к административной ответственности виновных руководителей государственных органов и органов местного самоуправления за совершение ими правонарушений, предусмотренных ст. 289-306 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

4. Административно-процессуальные нормы взаимодействуют с российским трудовым правом по нескольким направлениям. Прежде всего, это участие в регулировании государственно-служебных отношений, осуществляемом Кодексом законов о труде Российской Федерации и другими актами. В этом плане есть основания говорить о ряде процедур, представляющих собой определенные административные производства, например, по делам о поощрениях, по рассмотрению предложений и заявлений работников, по делам о рассмотрении их жалоб, производства по дисциплинарным делам, а также по делам об административных правонарушениях, субъектами которых являются, к примеру, должностные лица органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и т. д.

5. Административно-процессуальное нормы участвуют в регулировании отношений, складывающихся в сфере действия семейно­го права. Так, например, п. 1 ст. 8 Семейного кодекса Российской Федерации устанавливает, что «защита семейных прав осуществляется судом по правилам гражданского судопроизводства, а в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, государственными органами или органами опеки и попечительства».

Поскольку признается брак, заключенный только в органах записи актов гражданского состояния, то права и обязанности супругов возникают только со дня государственной регистрации брака в этих органах. Как известно, семейное законодательство предусматривает основания для расторжения брака в органах загса, осуществляющих регистрацию названной процедуры.

С помощью административно-процессуальных норм разрешаются и иные вопросы, регулируемые нормами семейного права, например, регистрация ребенка в органах записи актов гражданского состояния, изменение имени или присвоенной ему фамилии с разрешения органов опеки и попечительства.

Административно-процессуальные нормы регулируют также порядок осуществления исполнительного производства по принудительному взысканию алиментов, розыска должника, уклоняющегося от уплаты алиментов, с помощью органов внутренних дел, что предусмотрено Федеральным законом от 21 июля 1997г. «Об исполнительном производстве».

Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с рядом материальных отраслей российского права.

Сказанное позволяет сделать следующий вывод:

а) объективно существующая в российском праве группа норм, именуемая административно-процессуальными нормами, имеет свой предмет правового регулирования — определенную группу отношений, отличающихся заметным качественным своеобразием;

б) данная группа административно-процессуальных норм вполне может быть представлена в виде системы, включающей Общую и Особенную части, в свою очередь состоящие из соответствующих процессуальных институтов. Эта система административно-процес­суальных норм формируется под влиянием потребностей регулируемой ими системы общественных отношений, служит ее отражением и имеет реальную социальную ценность;

в) имея свой предмет регулирования и соответствующую ему систему собственной организации, данная группа правовых норм приобретает фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной материальной отраслью, но и практически с большинством материальных отраслей российского права с целью надлежащего обеспечения реализации соответствующих отношений, складывающихся в сфере действия этих материальных отраслей.

Итак, административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.

Система административно-процессуального права.

Отмеченные качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права предполагают и соответствующее системное расположение административно-процессуальных норм в структуре одноименной отрасли, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию. Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными, присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы».

Основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений.

Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, магистрального характера, которые могут быть распространены на самые различные группы отношений. Сюда относятся, например, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также некоторых других правомочных субъектов, нормы, регулирующие принципы процессуальной деятельности, т. е. составляющих ее производств в целом, основы правового положения ее участников и др.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути, составляют Общую часть административно-процессуального права.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют Особенную часть административно-процессуального права.

Таким образом, система российского административно-процессуального права может быть представлена в следующем виде.

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

1. Административно-процессуальные нормы, регулирующие статус участников административного процесса:

1. Нормы, регулирующие статус индивидуальных участников административного процесса.

2. Нормы, регулирующие статус коллективных субъектов административного процесса.

3. Нормы, регулирующие статус государственных служащих.

4. Нормы, регулирующие статус исполнительных органов местного самоуправления.

5. Нормы, регулирующие статус предприятий и учреждений различных форм собственности, их внутренних подразделений.

6. Нормы, регулирующие статус общественных объединений. 2. Административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок производства по индивидуально-конкретным делан в сфере государственного управления.

1.Нормы, регулирующие положение лиц, участвующих в производстве по индивидуально-конкретному делу.

2. Нормы, регулирующие принципы административного процесса.

3. Нормы, регулирующие общий порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

4. Нормы, регулирующие порядок вынесения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

5. Нормы, регулирующие порядок исполнения решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

6. Нормы, регулирующие порядок обжалования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

7. Нормы, регулирующие порядок опротестования решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

8. Нормы, регулирующие порядок пересмотра и отмены решения (постановления) по индивидуально-конкретному делу.

3. Административно-процессуальные нормы, регулирующие контрольно-надзорную деятельность в целях обеспечения закон­ности при рассмотрении индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти.

ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ

1. Нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов государственного управления.

2. Нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного правления.

3. Нормы, регулирующие производство по административно-правовым жалобам и спорам.

4. Нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях.

5. Нормы, регулирующие регистрационное производство.

6. Нормы, регулирующие лицензионное производство.

7. Нормы, регулирующие исполнительное производство.

8. Нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

9. Нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам.

Таким образом, административно-процессуальное право есть отрасль российского права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления органами исполнительной власти Российской Федерации, а также иными компетентными субъектами.

Административно-процессуальное право является самостоятельной отраслью российского права, поскольку обладает следующими признаками:

а) наличие своего предмета регулирования;

б) наличие соответствующей степени внутренней организации, позволяющей данной группе норм выступать элементом системы права в целом;

в) способность взаимодействовать с иными отраслями как системами одного и того же уровня.

Источниками административно-процессуального права выступают юридические акты, содержащие административно-процессуальные нормы. Следует отметить большое количество и сущностное многообразие источников административно-процессуального права.

Административно-процессуальное право взаимодействует с иными отраслями российского права. При этом, характер связей административно-процессуального права с иными отраслями российского права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию.

Лекция по теме:

«Административно-процессуальные нормы и

административно-процессуальные отношения»

Проблема, связанная с изучением административно-процессуальных норм в отечественной административно-правовой науке разработана еще явно недостаточно.

Исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа. Правовые нормы выступают первичным элементом для возникновения правового отношения.

Административно-процессуальные нормы: понятие, виды.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей российского права административно-процессуальные нормы имеют некоторые особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются федеральным законодателем, т. е. Государственной Думой, как это предусмотрено п. «о» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Что же касается административно-процессуальных норм, то их создание является предметом совместной деятельности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации на основании п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, существуют заметные различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять строго ограниченный круг субъектов, обозначенный в соответствующих процессуальных законах. В несравненно более широкой сфере государственного управления, в которой реализуются функции разветвленной системы органов исполнительной власти, круг субъектов правоприменения административно-процессуальных норм, естественно, более широк и многообразен.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Элемент принуждения, как таковой, характерен лишь для сравнительно небольшой части административно-процессуальных норм. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере, поскольку они регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, в которой реа­лизуются полномочия органов исполнительной власти. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая их особенность состоит в том, что это — процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом норм материального административного права, т.е. отношений правовых.

Таким образом, административно-процессуальная норма — это установленное правомочным государственным органом Российской Федерации и субъекта Российской Федерации общее правило, регулирующее правовые отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере реализации властных полномочий исполнительных органов государственной власти.

Учитывая некоторую условность любой классификации, представляется возможным выделить следующие группы административно-процессуальных норм, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует выделять:

а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающейся в экономической сфере и составляющих ее многочисленных отраслях — промышленности, строительстве, транспорте и т. д.

Такого рода нормы содержатся, например, в федеральных законах от 25 сентября 1998 г. «О лицензировании отдельных видов деятельности», от 21 июля 1997г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и других актах;

б) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в социально-культурной сфере и отраслях ее составляющих, к которым относятся образование, наука, культура, здравоохранение и др.

Административно-процессуальные нормы этой группы содержатся, например, в постановлениях Правительства Российской Федерации, утвердивших ряд положений: от 25 марта 1996г. «Положение о лицензировании медицинской деятельности», от 12 февраля 1998г. «Положение о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации», от 18 октября 2000г. «Положение о лицензировании образовательной деятельности»;

в) нормы, регулирующие отношения, складывающиеся в административно-политической сфере и отраслях, ее образующих, таких, как оборона, безопасность, внутренние дела, юстиция и др.

Нормы этой группы содержатся, например, в федеральных законах: от 28 марта 1998г. «О воинской обязанности и военной службе», от 25 июля 2002г. «Об альтернативной гражданской службе», указах Президента Российской Федерации: от 1 июля 1999г. «Положение о призыве на военную службу граждан Российской Федерации, от 16 октября 1999г. «Положение о порядке прохождения военной службы»;

• в области внутренних дел - федеральных законах: от 25 мая 2002г. «О гражданстве Российской Федерации», от 31 июля 2002г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»;

• в области безопасности - Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001г. «О чрезвычайном положении»;

• в области юстиции - приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997г., которым утверждены «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации».

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на: общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробной дифференциации административно-процессуальных норм в пределах названных сфер государственного управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, действие которых распространяется на многие отрасли государственного управления. Такие нормы содержатся, например, в постановлении Правительства Российской Федерации от 15 августа 1997г., которым были утверждены «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли. Примером акта, содержащего такого рода нормы, может служить приказ МВД Российской Федерации от 23 ноября 1998г., утвердивший «Правила разработки и введения в действие нормативных документов по пожарной безопасности».

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные органами государственной власти различного уровня в соответствии с существующей своеобразной иерархией органов государственной власти.

Так, административно-процессуальные нормы, содержащиеся, например, в федеральных законах, обладают большей юридической силой по сравнению с административно-процессуальными нормами, содержащимися, скажем, в нормативных актах федеральных министерств.

Например: Федеральный закон от 27 апреля 1993г. «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» является определяющим для иных актов, принимаемых органами исполнительной власти и регулирующих порядок рассмотрения обращений граждан структурами какого-либо органа. Примером такого акта может служить приказ ФСБ от 4 декабря 2000г., утвердивший «Инструкцию о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах Федеральной службы безопасности».

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, они подразделяются на:

а) нормы, устанавливающие правила поведения для граждан Российской Федерации.

Такого рода административно-процессуальные нормы содержатся, например, в Указе Президента Российской Федерации от 7 ноября 2000г. «О формах наградного листа для представления к награждению государственными наградами Российской Федерации», а также в инструкции Президента Российской Федерации от 3 апреля 1997г. «О порядке вручения орденов, медалей, знаков отличия, нагрудных знаков к почетным званиям Российской Федерации»;

б) нормы, регулирующие порядок деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, внутренних подразделений этих органов.

В качестве примера следует назвать постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 1995г. «О членах коллегии федерального органа исполнительной власти», приказ Федеральной архивной службы от 27 ноября 2000г., которым была утверждена «Типовая инструкция по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти»;

в) нормы, регулирующие порядок деятельности предприятий и учреждений независимо от форм собственности.

Такого рода нормы содержатся в актах, регулирующих порядок лицензирования определенных видов деятельности. Например, Федеральный закон от 25 сентября 1998г., «О лицензировании отдельных видов деятельности», а также ряд постановлений Правительства Российской Федерации — от 19 марта 2001г., «Положение о лицензировании деятельности по разработке, производству и испытаниям авиационной техники, в том числе техники двойного назначения», от 4 января 2001г. «Положение о лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и в смежных с ней областях»;

г) нормы, регулирующие деятельность политических и неполитических общественных объединений.

Административно-процессуальные нормы данного вида содержатся, например, в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 6 октября 1997г. которым утверждены «Правила рассмотрения заявлений о государственной регистрации общественных объединений в Министерстве юстиции Российской Федерации».

По видам административного производства следует различать:

1. нормы, регулирующие производство по принятию нормативных актов органами исполнительной власти;

2. нормы, регулирующие производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3. нормы, регулирующие производство по административно- правовым жалобам и спорам;

4. нормы, регулирующие производство по делам о поощрениях;

5. нормы, регулирующие регистрационное производство;

6. нормы, регулирующие лицензионное производство;

7. нормы, регулирующие исполнительное производство;

8. нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях;

9) нормы, регулирующие производство по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы традиционно делятся на три вида:

а) нормы обязывающие, содержащие меру должного поведения, выраженного в активной форме. Эти нормы реализуются путем исполнения.

Примером могут служить нормы, содержащиеся в постановлении Правительства Российской Федерации от 17 декабря 1995г., которым утверждены «Правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительстве в пределах Российской Федерации», в приказе МВД от 5 марта 1999г. «Об организации государственно-технического осмотра транспортных средств ГИБДД МВД Российской Федерации»;

б) нормы управомочивающие, т. е. содержащие меру возможного поведения субъекта права. Нормы этой группы реализуются путем использования.

Они содержатся, например, в Федеральном законе от 13 января 1996г. «Об образовании», постановлении Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2001г., утвердившем «Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)»;

в) нормы запрещающие, которые содержат меру должного поведения, выраженного в пассивной форме. Эти нормы реализуются путем соблюдения.

Соответствующая группа норм данного вида содержится, например, в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях, а также в других актах.

По действию в пространстве административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие на территории Российской Федерации независимо от их отраслевой принадлежности.

Такого рода нормы содержатся в федеральных законах, указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, актах федеральных министерств и других федеральных органов исполнительной власти, действуют на всей территории Российской Федерации, за исключением случаев, специально предусмотренных данным актом. Такие случаи предусмотрены, в частности Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001г. «О чрезвычайном положении», когда чрезвычайное положение объявлено на части территории Российской Федерации.

б) нормы, действующие на территории субъекта Российской Федерации.

Основой для существования административно-процессуальных норм данной группы является п. «к» ст. 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому административно-процессуальное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени, т. е. до тех пор, пока они не будут отменены соответствующим органом государственной власти;

б) нормы, действующие определенный срок.

Примером могут служить нормы, содержащиеся в Федеральном конституционном законе от 30 мая 2001г. «О чрезвычайном положении», согласно ст. 9 которого «срок действия чрезвычайного положения, вводимого на территории Российской Федерации не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях — 60 суток».

В отличие от материального административного права, кодификация которого в виде единого кодификационного акта практически невозможна, административно-процессуальное право вполне поддается единой кодификации.

Административно-процессуальное право - отрасль российского права, менее подвижная, нежели материальное административное право, что объясняется стабильностью процедур управленческой деятельности.

В отечественной правовой науке проблемы кодификации административного права, как материального, так и процессуального, стали привлекать к себе внимание с конца 50-х годов.

В самом деле, законодательство иностранных государств давно впитало в себя институт административных процедур. В США с 1996 г. действуют Правила административной процедуры (Свод законов США. Титул 5, главы 1-5), в рамках которых регулируются статус, полномочия, документы, решения, действия административных агентств по рассмотрению обращений. Эти элементы отражаются в специальных законах и регламентах, которые применяются и судами.

В Швейцарии на уровне федерации и кантонов есть законы об административных процедурах преимущественно с судебными элементами. Близок к ним по структуре и Административно-процессуальный кодекс Эстонии (1999г.). Следует назвать и Закон Республики Казахстан «Об административных процедурах», стоящий особняком в этом ряду и рассчитанный преимущественно на процедуры организации управления.

Кодификация основ административно-процессуального законодательства обусловлена необходимостью установления общих принципов и порядка осуществления административного процесса, основных процессуальных правил рассмотрения административных дел в сфере государственного управления, закрепления прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений.

Административно-процессуальные правоотношения: содержание и виды. Объекты административно-процессуальных правоотношений.

Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального по особенностям возникновения. Для того чтобы возникло материальное отношение, необходимы нормы права, правосубъектность, юридический факт. Для того чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм — административно-процессуальные нормы, и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения.

Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Весьма своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение.

Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, и притом, как уже отмечалось, не только административно-правовое: ими могут быть материальные отношения, регулируемые иными материальными отраслями российского права.

Вторичный характер административно-процессуального правоотношения проявляется в том, что оно предполагает предварительное существование определенного, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение.

Здесь обнаруживается любопытное обстоятельство. Если предметом любой материальной отрасли российского права является соответствующее общественное отношение, складывающееся в социально-правовой среде, то предметом регулирования процессуальной отрасли является уже возникшее правовое отношение.

В свете сказанного не представляется возможным согласиться с мнением, согласно которому нормы права не регулируют правоотношений. Они регламентируют фактические отношения и тем самым порождают правовые. Это справедливо только для материальных правовых норм. Что же касается процессуальных норм, то они регулируют уже сложившиеся правовые отношения, обеспечивая их фактическую реализацию в соответствующем порядке.

Существование материального правоотношения в качестве юридического факта (предпосылки) для административно-процессуального правоотношения отнюдь не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, события), поскольку первые, т.е. материальные правоотношения, имеют значение для возникновения данного административно-процессуального правоотношения, а вторые — для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно уже под действием иных юридических фактов.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов.

В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно- процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации соответствующей материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления определенного материального отношения.

Как уже отмечалось, было бы неверным ограничивать пределы административно-процессуальных правоотношений потребностями осуществления только материальных административно-правовых норм. Эти пределы шире и затрагивают «интересы» ряда других отраслей российского права. Подобно тому, как административно-процессуальные нормы обеспечивает реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, семейного и некоторых других отраслей российского права, так и административно-процессуальные правоотношения связаны с реализацией материальных отношений названных отраслей.

Являясь формой реализации материальных отношений ряда отраслей российского права, административно-процессуальные правоотношения приобретают определенные оттенки в зависимости от содержания соответствующего материального правоотношения. В этом случае можно говорить о разновидностях административных правоотношений.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по своей структуре. Для процессуальных правоотношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных.

Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений и по кругу субъектов.

Участниками этого вида правоотношений являются все субъекты сложившегося ранее материального правоотношения, и, кроме того, некоторые субъекты, которые в материальном отношении не участвуют.

Таким образом, административно-процессуальные правоотношения -это регулируемые правом отношения, складывающиеся по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а в предусмотренных законом случаях иными государственными органами.

Как уже отмечалось, административно-процессуальные правоотношения представляют собой конкретные юридические связи между конкретными и вместе с тем разнообразными участниками административного процесса. К ним относятся граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства как индивидуальные участники, а также органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, их внутренние подразделения, предприятия и учреждения различных форм собственности, их внутренние подразделения, политические и неполитические общественные объединения, государственные и муниципальные служащие, иные, предусмотренные законом субъекты, например судьи, в том числе мировые.

В отечественной правовой литературе наиболее распространенным является взгляд, согласно которому содержанием правоотношения следует считать правомочия и юридические обязанности субъектов этих отношений.

Административно-процессуальные правоотношения необходимо классифицировать по следующим основаниям: 1) по видам административного производства; 2) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 3) по соотношению прав и обязанностей их участников.

1. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административных производств отражает сложную структуру административного процесса. По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются:

а) на отношения, возникающие в производстве по принятию нормативных правовых актов органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

б) отношения, возникающие в производстве по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

в) отношения, возникающие в производстве по административно- правовым жалобам и спорам;

г) отношения, возникающие в производстве по делам о поощрениях;

д) отношения, возникающие в производстве по делам об административных правонарушениях;

е) отношения, возникающие в производстве по дисциплинарным делам в сфере государственного управления;

ж) отношения, возникающие в регистрационном производстве;

з) отношения, возникающие в лицензионном производстве; и) отношения, возникающие в исполнительном производстве.

2. Деление административно-процессуальных отношений по отраслевой принадлежности материальных отношений административно- процессуальные правоотношения делятся:

а) на отношения, имеющие своей целью реализацию административно-правовых материальных отношений;

б) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права;

в) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами трудового права;

г) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового права;

д) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного права;

е) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права и т.д.

3. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений последние делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные.

Горизонтальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне.

Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, например, «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 13 августа 1997г., предусматривают возможность подготовки и принятия актов совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти (п. 6 Правил).

Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников.

Для административно-процессуального правоотношения, равно как и для материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в каком направлении — снизу вверх или сверху вниз — они развиваются.

В первом случае (снизу вверх) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, вышестоящий участник обязан реализовать правопритязание подчиненного субъекта.

В качестве примера могут быть приведены положения Федерального закона от 31 июля 1995г. «Об основах государственной службы Российской Федерации», согласно которым государственный служащий может требовать проведения служебного расследования для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство; он вправе обратиться в соответствующие государственные органы для разрешения споров по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестации, их результатов, содержания выданных характеристик, прохождение государственной службы, соблюдения гарантий правовой и социальной защиты служащего и т. д.

При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.

При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы власти и подчинения не только не могут быть распространены вообще без всяких оговорок на все без исключения административно-правовые отношения, но они несвойственны и многим вертикальным, не говоря уже о горизонтальных, правоотношениям, которые на первый взгляд характеризуются наличием именно этих элементов. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекта данного отношения.

Третий вид административно-процессуальных правоотношений — диагональные — имеет черты сходства с вертикальными. Различие состоит в том, что диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются между выше- и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов исполнительной власти.

Объекты административно-процессуальных правоотношений.

В отечественной правовой науке проблема объекта является одной из самых сложных и дискуссионных, вследствие чего достаточно четко сформировались две концепции, существенно отличающиеся одна от другой, прежде всего, самим подходом.

Первый вариант: объект правоотношения — это то, на что направлены субъективные права и обязанности — концепция монистическая, признающая существование единого и единственного объекта правоотношения — поведение обязанной стороны.

Второй вариант: объект правоотношения — это то, по поводу чего возникло правовое отношение — концепция плюралистическая, исходящая из существования различных объектов правоотношения.

Вряд ли можно признать правильным стремление представить весьма многообразные связи между субъектами и объектами только в одном каком-либо аспекте. Более правилен вывод о необходимости с наибольшей полнотой и разносторонностью учитывать возможности субъектов по отношению к объектам, разнообразие их связей. В одном случае это может быть прямое воздействие, в другом объект может выступать как результат, в третьем как цель и т. д.

Подведем некоторые итоги сказанному.

1. Объект правоотношения — это предмет или явление, существующее вне субъекта, занимающее внешнее по отношению к субъекту положение.

2. Объект правоотношения — это не любой внешний предмет или явление, а только такой, который определенным образом связан с правовой нормой, т. е. находится в сфере действия российского права. Предмет или явление, не связанные с правовой нормой, не могут быть объектом правоотношения, а являются объектом нерегулируемых правом общественных отношений, складывающихся за пределами социально-правовой среды.

3. Правовые нормы устанавливают правомочия и юридические обязанности субъектов правоотношения не вообще, а по отношению к определенному объекту, по поводу которого и возникает данное правоотношение.

Поскольку административно-процессуальные правоотношения составляют органическую часть правоотношений вообще, на них, естественно, распространяются все принципиальные свойства правовых отношений, в том числе и положения общей теории права, касающиеся понятия объекта. Конечно, в данном случае речь может идти о распространении лишь общих закономерностей, поскольку конкретные особенности того или иного явления, применительно к интересующим отношениям, могут быть специфическими именно для данного вида правоотношений.

Таким образом, к числу объектов административно-процессуальных правоотношений относятся:

1)вещи, материальные ценности;

2)поведение участников административно-процессуальных правоотношений, которое связано с правовым регулированием;

3результаты действия или бездействия субъектов правоотношений;

4)предметы духовного творчества;

5)личные нематериальные блага.

Круг объектов административно-процессуальных правоотношений в целом совпадает с объектами тех материальных правоотношений, реализацию которых обеспечивают административно-процессуальные правоотношения. Материальное отношение и соответствующее ему процессуальное административно-правовое отношение составляют своего рода систему, своеобразную пару отношений. Фактором, связывающим воедино материальное правоотношение с процессуальным, является объект материального правоотношения.

Материальное правоотношение всегда первично по сравнению с процессуальным. Подобно тому, как процессуальное правоотношение немыслимо отдельно от материального, так и объект процессуального отношения не может отличаться от объекта своего первичного материального правоотношения.

Лекция по теме:

«Административный процесс»

Управленческий процесс в широком смысле является важнейшим элементом механизма управления. Благодаря ему обеспечивается динамичное функционирование системы управления.

Управленческая, исполнительная деятельность осуществляется в определенной последовательности. Эта последовательное совершение управленческих действий и операций и составляет процесс управления. Иначе говоря, управленческий процесс есть динамическая последовательность сменяющихся стадий развития действий и отношений, связанных с ним.

Порядок совершения управленческих действий регламентируется нормами права и в связи с этим он приобретает юридический характер.

На практике исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, которые можно характеризовать как государственно-управленческую деятельность, что является основанием для рассмотрения этой деятельности с процессуальных позиций.

Сам по себе процесс есть совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения заранее определенных результатов; порядок осуществления какой-либо деятельности. Именно в таком понимании можно говорить, например, о законодательном, бюджетном, налогоприменительном и других процессах.

Рассматривая такого рода процесс с юридических позиций легко установить, что его назначение заключается в реализации норм материального права.

Поскольку реализация предписаний правовых норм осуществляется преимущественно действиями определенных лиц, постольку процесс понимается как определенного рода деятельность, направленная на достижение тех юридических результатов, которые предполагались диспозицией данной нормы материального права.

В процессуальной форме происходит и юридически-властная реализация задач и функций исполнительной власти. При этом процесс правоприменения не сводится только к обеспечению соблюдения соответствующих правил поведения. Важное место здесь занимает и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Поэтому вполне возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

Понятие и основные черты административного процесса.

Сфера административно-процессуального регулирования общественных отношений в науке административного права получила название «административный процесс».

Понятие и содержание административного процесса всегда находилось в поле зрения науки административного права. И это вполне объяснимо, поскольку речь шла об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, которые ее осуществляют, о процедурах.

Вместе с тем следует отметить, что в правовой науке в понятие «административный процесс» вкладывается различное содержание. Ряд ученых признает процессуальный порядок как средство реализации материальных норм административного права, другие ограничивают рамки административного процесса порядком осуществления административной юрисдикции по индивидуальным делам, третьи допускают сосуществование обоих видов.

В настоящее время теоретический потенциал взглядов ученых на проблему понимания административного процесса позволяет определить два основных подхода: «широкий» и «узкий».

Сторонники узкого толкования административного процесса: Н.Г. Салищева, Ю.М. Козлов, О.В. Иванов, М.И. Пискотин, А.В. Самойленко, Н.Ю. Хаманева и другие акцентируют внимание на рассмотрении жалоб и порядке применения мер административного принуждения в процессе разрешения административно-правовых споров, на создании административного процесса по образцу и подобию с уголовным и гражданским. В данном случае административный процесс понимается как деятельность уполномоченных органов и должностных лиц по разрешению индивидуально-конкретных споров и применению мер административного принуждения. Эта позиция получила в литературе наименование «юрисдикционной» трактовки административного процесса.

Широкое толкование представлено в работах Е.В. Додина, В.Д. Сорокина, Ю.А. Тихомирова, В.М. Манохина, А.Е. Лунева, А.П. Коренева, Г.И. Петрова и др., и имеет своей целью доказать, что административный процесс не может замыкаться в юрисдикционных рамках, а представляет собой явление более широкого плана, поскольку он регулирует не только юрисдикционную деятельность, то есть деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм.

Понимая административный процесс в широком аспекте, как разновидности управленческого процесса, заметим, что он является самостоятельным видом юридического процесса и, в то же время, обладает признаками, характерными для административной (исполнительной) деятельности.

Поскольку исполнительная власть реализуется в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются основания для рассмотрения ее с процессуальных позиций, то есть, мы признаем, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

Помимо общих задач, стоящих перед государственным управлением, перед административным процессом стоят более узкие, специфические задачи, среди которых можно выделить такие, как охрана и обеспечение отношений, складывающихся в сфере государственного управления; охрана и обеспечение гарантированных прав и интересов государственных и общественных организаций и граждан; оказание влияния на совершенствование стиля и формирование навыков управленческой деятельности должностных лиц.¹

Специфической чертой административного процесса является то, что административный процесс - это последовательно совершаемые действия по осуществлению управленческой деятельности. Он является формой реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права, специфической юридической формой управленческой деятельности.

Административный процесс направлен на обеспечение правильной реализации материальных административно-правовых и иных норм права, которые неотделимы от административно-процессуальных норм в том смысле, что процесс есть форма реализации, претворения в жизнь предписаний, содержащихся в, нормах материального права.

Нормы административного материального права своим регулированием охватывают чрезвычайно широкий и разнообразный круг вопросов государственного управления и касаются большого числа субъектов права.

Поэтому административный процесс имеет огромное значение для соблюдения законности в управлении, поскольку ее можно обеспечить лишь тогда, когда реализация норм административного материального права осуществляется с соблюдением юридических предписаний, определяющих порядок совершения правореализационных действий.

Действующие административно-процессуальные нормы содержатся в законах и иных нормативных актах. Эти нормы устанавливают порядок принятия и издания правоприменительных и других правореализационных актов, права и обязанности участников административного процесса и т.п.

Управленческие процессуальные действия регулируются административно-процессуальными нормами. Следовательно, административный процесс - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность по разрешению индивидуальных, конкретных дел сфере, государственного управления уполномоченными на то субъектами административно-процессуальных отношений.

Признаки административного процесса:

• вид юридического процесса, они соотносятся как часть и целое;

• состоит в реализации властных полномочий субъектами публичной власти;

• это сознательная целенаправленная деятельность;

• обеспечивает условия для реализации материальных норм административного права;

• целью процесса является достижение определенных юридических результатов и разрешение управленческих дел;

• результаты административного процесса (как промежуточные, так и окончательные) закрепляются в официальных актах (документах);

• регламентируется административно-процессуальными нормами, которые в совокупности образуют самостоятельный институт административного права;

• обладает определенным строением (структурой).

Содержанием административного процесса являются управленческие процессуальные отношения, возникающие между субъектами процесса, совершаемые в определенной последовательности действия и операции субъектов административного права осуществляющих свои правомочия и обязанности в сфере управления.

Следует не согласиться с мнением ученых, ставящих административный процесс в один ряд с такими юридическими процессами, как уголовный, гражданский, поскольку административный процесс охватывает более широкий круг общественных отношений, имеет более сложную структуру производств, регламентируемую многочисленными административно-процессуальными нормами.

Особенность административного процесса составляет и то, что сфера его применения не исчерпывается реализацией норм административного материального права и защитой административно-правовых отношений.

Правоприменительная деятельность органов государственного управления, органов исполнительной власти, должностных лиц и других субъектов управления нередко встречается с жизненными фактами, разрешение которых может быть осуществлено не только посредством применения норм административного права, но норм финансового, земельного и других отраслей права. Нормы указанных отраслей применяются в соответствии с правилами, установленными административно-процессуальными нормами.

Таким образом, подводя итог первому вопросу, хотелось отметить, что при обеспечении рационального государственного управления необходимо создание нормативных актов, которые должны регламентировать как позитивную деятельность органов исполнительной власти, так и деятельность, основанную на использовании государственного принуждения.

Исследуя природу административного процесса, следует обратить внимание на то, что административный процесс никоим образом не может быть поставлен в один ряд с уголовным и гражданским хотя бы потому, что он изначально характеризуется наличием несудебных органов административной юрисдикции.

Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что вопрос, касающийся понятия и содержания административного процесса уже длительное время находится в поле зрения науки административного права, поскольку речь идет об объеме и содержании правоохранительной деятельности особого рода, об органах и должностных лицах, ее осуществляющих, о процедурах. Исследование его проблем является на сегодняшний день очень актуальным.

Принципы административного процесса.

Являясь составной частью управленческой деятельности, административный процесс базируется на общих принципах государственного управления.

Вместе с тем эти общие принципы управления находят свое специфическое выражение в административном процессе. К основным принципам административного процесса, которые объективно отражают его свойства и раскрывают его сущность, относятся:

• законность;

• объективность (материальная истина);

• равенство человека и гражданина перед законом и органом, разрешающим дело;

• гласность административного процесса;

• ведение дела на национальном языке;

• экономичность и эффективность процесса;

• ответственность за нарушение правил процесса и за принятый акт (решение). Кроме того, к числу специфических принципов административного процесса следует отнести:

• принцип сочетания интересов государственного управления с интересами отдельных граждан, государственных и общественных организаций;

• принцип обеспечения охраны прав лиц, участвующих в процессе;

• принцип активности правоприменяющих органов (лиц).

Принцип законности административного процесса основан на требованиях Конституции. Его сущность состоит в том, что применение норм материального права или иная форма реализации во всех случаях должны быть законными. Нормы реализуются в строгом соответствии с порядком, предписанным административно-процессуальными нормами, т.е. в административном процессе законность выступает в качестве требования строго соблюдать определенный порядок претворения в жизнь правил материальных норм административного и других отраслей права. Законность, предполагает также охрану прав и законных интересов участников административного процесса. В случае нарушения прав и законных интересов того или иного участника административного процесса последний может обжаловать незаконные действия. В соответствии с принципом законности особое внимание административно-процессуальным законодательством обращается на охрану прав и законных интересов граждан. В этих целях для охраны и защиты, личных прав, свобод и законных интересов граждан установлена по управленческим делам судебная защита, т.е. незаконные действия, могут быть обжалованы гражданином в суде. Кроме судебного существует административный порядок обжалования неправомерных действий (решений) государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, должностных лиц и других субъектов управления.

Принцип объективности (материальной истины) означает всестороннее и объективное исследование всех обстоятельств дела. Для установления истины важно не ограничиваться заявлениями участников административного процесса, а проверять документы, подтверждающие факты, показания свидетелей и достоверность их показаний. Этот принцип обязывает субъекта управления при рассмотрении дела использовать все имеющиеся в его распоряжении доказательства, относящиеся к делу, учесть и правильно их оценить. В случае необходимости следует истребовать: нужные документы, провести проверки, экспертизы и принять другие меры для объективного разрешения дела.

Законодательство обязывает правоприменителя, субъекта управления внимательно разобраться в существе дела, полностью исключить односторонний, а также предвзятый подход к оценке фактов.

Принцип материальной истины особенно важен потому, что применение права субъектами управления сопряжено не только с установлением и анализом фактов и обстоятельств, но и с воздействием на эти факты и обстоятельства в процессе применения правовых норм. Так, сотрудник милиции, налагая на правонарушителя штраф на месте, не только применяет соответствующую административно-правовую норму, но и непосредственно воздействует на виновного. Т.е. он в одном лице является «следователем», «судьей» и «органом», исполняющим наказание.

Сущность принципа равенства человека и гражданина перед законом состоит в закреплении определенного административно-процессуального статуса, согласно которому каждый человек и гражданин независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств равен перед законом и органом, который разрешает то или иное управленческое дело. Кроме того, этот принцип предполагает необходимость оказания соответствующей правовой помощи участнику административного процесса, если он в ней нуждается, и вместе с тем обязанность органа, разрешающего дело, следить за тем, чтобы участники административного процесса надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности.

Принцип гласности административного процесса заключается в публичности процесса и его доступности гражданам. Процесс ведется, как правило, открыто, за исключением случаев, когда это противоречит интересам охраны государственной тайны, также сохранению сведений об интимных сторонах жизни присутствующих в деле лиц. Участникам процесса предоставляв возможность беспрепятственно пользоваться процессуальными правами, знакомиться с материалами дела, документами и др. К участию в административном процессе могут привлекаться представители общественности, прессы. Заинтересованные в де органы, организации и граждане могут знакомиться с материалами дела и принятыми по делу решениями. Многие решения оглашаются публично.

Принцип ведения дела на национальном языке означает, что процесс ведется на русском языке или на языке республики в составе федерации, автономной области, автономного округа ил на языке большинства населения данной местности. Лица, не владеющие языком, на котором ведется процесс, могут давать пояснения, заявлять ходатайства и т.п. на родном языке через переводчика.

Принцип экономичности и эффективности направлен на обеспечение такой организации процесса, которая не требовала бы больших материальных затрат и вместе с тем обеспечивала бы быстроту процесса без излишнего обременения участников процесса. Экономичности и эффективности процесса во многом способствуют установленные законодательством точные сроки, в течение которых должно быть рассмотрено и разрешено то или иное управленческое дело, исполнено принятое по делу (вопросу) решение.

Принцип ответственности за нарушение правил процесса и за принятый акт. Согласно этому принципу должностные лица, виновные в нарушении правил процесса или в принятии незаконного акта (решения), несут дисциплинарную или уголовную ответственность.

Наряду с основными принципами действуют и другие принципы, вытекающие из основных или имеющие более узкую сферу (применения, которая ограничивается рамками конкретных административно-процессуальных институтов).

Субъекты административного процесса.

В административном процессе в качестве субъектов (участников) процесса выступают:

• граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства;

• государственные органы, предприятия и учреждения;

• общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения;

• государственные служащие;

• служащие общественных объединений и иных негосударственных формирований.

Граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства

образуют наиболее многочисленную группу субъектов административного процесса. Они выступают в административном процессе в качестве:

• лица, возбудившего управленческое (административное) дело перед органом, имеющим право на его разрешение, в связи с реализацией своих прав или выполнением обязанностей;

• стороны административного спора, заявившей в органе правомочном разрешать административное, управленческое дело, требование о защите нарушенного или оспариваемого права, или стороны, к которой предъявлено требование в органе о нарушении или оспаривании ею прав заявителя;

• третьего лица, т.е. лица как заявившего самостоятельное требование на предмет спора, так и не заявившего такого требования, но присоединившегося к требованиям одной из сторон;

• уполномоченного представителя, если иное не предусмотрено законодательством;

• лица, привлекаемого к административной ответственности;

• потерпевшего, т.е. лица, которому административным правонарушением причинен моральный, физический или материальный ущерб;

• лица, защищающего права и интересы других лиц;

• свидетеля, переводчика, эксперта.

В каждом из перечисленных случаев правовой статус гражданина как участника административного процесса имеет свою специфику, которая обусловлена той ролью, которую выполняет гражданин в процессе. Однако законодательство закрепляет общие процессуальные права и обязанности, признавая за гражданами административно-процессуальную правоспособность и административно-процессуальную дееспособность.

Государственные органы, предприятия и учреждения. Им принадлежит особая роль в сфере управленческих отношений. Органы законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти, суды, прокуратура в той или иной мере наделены правами по разрешению конкретных управленческих дел. Государственные органы, прежде всего органы исполнительной власти, могут выступать в административном процессе в качестве:

• органа, рассматривающего и разрешающего управленческое дело;

• органа, возбудившего дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение;

• стороны административно-правового спора;

• третьего лица;

• органа защищающего права и законные интересы других лиц (органов, учреждений, организаций).

Государственные предприятия, учреждения, объединения и другое юридические лица по тем же основаниям, что и государственные органы, могут быть участниками административного процесса. Общественные объединения и иные негосударственные организации, предприятия и учреждения могут выступать в административном процессе в качестве:

• негосударственного формирования (организации и т.п.), возбудившего управленческое (административное) дело в связи с осуществлением своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение;

• стороны административного спора;

• третьего лица;

• организации, защищающей права и интересы других лиц;

• организации, разрешающей административное дело в случаях и в пределах, установленных законодательством.

Государственные служащие. Как субъекты административного процесса служащие могут выступать в качестве:

• должностного лица, разрешающего управленческое дело;

• должностного лица, возбудившего управленческое дело в связи с осуществлением возложенных на него функций, перед органом, имеющим право на его разрешение;

• стороны административно-правового спора;

• представителя государственного органа, государственного предприятия, учреждения;

• третьего лица;

• лица, привлекаемого к дисциплинарной или административной ответственности.

Служащие общественных объединений и иных негосударственных формировании. Наделенные административными правами и обязанностями негосударственные служащие могут выступать в административном процессе в качестве:

• служащего, возбудившего управленческое дело в связи с осуществлением служебных функций перед органом, имеющим право на его разрешение;

• стороны административно-правового спора;

• представителя общественного объединения или иного негосударственного формирования;

• третьего лица;

• служащего, разрешающего управленческое (административное) дело в предусмотренных законодательством случаях;

• лица, привлекаемого к административной ответственности в случаях, указанных в законе.

В предусмотренных законодательством случаях в качестве участника административного процесса могут выступать представители общественных объединений, организаций, например профсоюзных, общества защиты прав потребителей, товарищеских судов и др.

Административная процессуальная правоспособность, т.е. способность иметь административные процессуальные права и обязанности, признается за всеми вышеперечисленными субъектами участниками процесса.

Способность осуществлять свои права и выполнять обязанности в административном процессе и поручать ведение дела представителю есть административная процессуальная дееспособность. Последняя у граждан возникает с наступлением 16-летнего возраста, если иное не предусмотрено законодательством. Частичная, неполная дееспособность у граждан может наступить раньше указанного возраста.

Административная процессуальная дееспособность у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и иных негосударственных формирований наступает с момента их образования в установленном порядке.

Административная процессуальная дееспособность у государственных и

Негосударственных служащих, наделенных административными процессуальными обязанностями и правами, наступает с момента назначения или избрания на должность.

Административная процессуальная дееспособность у представителей общественных объединений, организаций наступает с момента их уполномочия компетентными органами (руководителями) общественных объединений, организаций, выступать в административном процессе.

Правовое положение субъектов (участников) административного процесса в производстве по конкретному делу определяется тем, в каком качестве они выступают.

Органы внутренних дел как субъекты административного процесса выступают в нем в том же качестве, что и другие государственные органы.

Характерным для органов внутренних дел как субъектов административного процесса является то, что они часто выступают в качестве органа, разрешающего дело и стороны административного процесса. Многие вопросы в сфере охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности рассматриваются и разрешаются органами внутренних дел, которые обладают также широкими юрисдикционными полномочиями, выносят постановления о наложении на виновных лиц административных наказаний и применяют другие меры административного принуждения.

В тех случаях, когда орган внутренних дел не уполномочен разрешить дело, он выступает в качестве органа, возбудившего административное дело, в связи с реализацией своих функций перед органом, имеющим право на его разрешение.

Таким образом, при обжаловании действий органа внутренних дел он выступает как сторона административного процесса и несет определенные процессуальные обязанности, скажем, представить необходимые доказательства по делу, дать объяснение органу, рассматривающему дело по существу, и т.п.

Понятие и виды административных производств. Стадии административного производства.

Административный процесс имеет сложную структуру, которая обусловлена широким объемом административного процесса, охватывающего многочисленные сферы государственного управления и различные категории индивидуально-конкретных дел.

В научной литературе по административному праву высказываются различные суждения по поводу соотношения понятий административного процесса и административного производства. Несмотря на то, что среди ученых-административистов существуют различия в понимании административного процесса и административного производства, как правило, ими делается один и тот же вывод: процесс и производство соотносятся как общее и особенное; производство — часть процесса, а процесс — система производств.

Административный процесс подразделяется на отдельные виды административных производств, которые выступают как его разновидности, как части целого. Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающий свойства и особенности. Этот критерий обусловливает особенности того или иного вида производства, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел.

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел.

Профессор В. Д. Сорокин говорит о следующих видах производств:²

1. производство по принятию нормативных актов государственного управления;

2. производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций в сфере государственного управления;

3. производство по административно-правовым жалобам и спорам;

4. производство по делам о поощрениях;

5. производство по делам об административных правонарушениях;

6. производство по дисциплинарным делам;

7. регистрационное производство;

8. лицензионное производство;

9. исполнительное производство.

То или иное производство осуществляют соответствующие органы исполнительной власти и их должностные лица. И лишь рассмотрением и разрешением некоторых групп дел в установленных законодательством случаях ведают помимо исполнительных органов иные органы государства, их должностные лица. То же касается и общественных организаций и их должностных лиц.

Отношения, возникающие в ходе осуществления того или иного вида производства, регулируется чаще всего административно-процессуальными нормами. Именно эти факторы объединяют отдельные производства в единый административный процесс.

Таким образом, подводя итог сказанному, хотелось бы отметить, что административные производства это самостоятельный институт административного права, имеющий свои конструктивные признаки, правовую основу и круг субъектов.

Во всех случаях одной из сторон административно-процессуального отношения выступает орган (должностное лицо) публичной власти.

Это обусловливает определенные особенности административного производства:

• возложение бремени доказывания на субъект публичной власти;

• активная роль суда в обеспечении доказательств;

• краткие сроки рассмотрения дел;

• возможность оперативного приостановления решения, принятого по делу;

• право гражданина на обжалование в суд решений и действий субъекта публичной власти;

- иные особенности.

Стадии административного производства.

Известно, что любое административное производство реализуется посредством осуществления отлаженного механизма последовательных процессуальных действий, совокупность которых образует стадии.

Традиционно, стадия - это часть процесса и равно входящего в него производства.

Принимая во внимание существующие точки зрения применительно к стадиям административного процесса, все же хотелось бы подчеркнуть, что административный (управленческий) процесс не сводится лишь к стандартному набору периодически сменяющихся стадий.

Административный процесс - это процесс достижения нормативно установленных целей управления с помощью правовых, организационных и иных средств управленческого воздействия, это постоянно осуществляемая управленческая деятельность со своими взаимосвязанными элементами.

Характерные черты стадии, а равно ее структура, во многом, предопределяются видом производства.

Стадии административного производства:

• возбуждение производства по административному делу;

• рассмотрение административного дела;

• принятие по административному делу решения;

• исполнение решения по административному делу

• пересмотр решения по административному делу;

Рассмотрим кратко основные особенности стадий административного процесса.

1) Возбуждение производства по административному делу. Для всех разновидностей производств в административном процессе это начальная стадия всей последующей процедуры. Поскольку каждый вид производства — процедура юридическая, имеющая своим назначением достижение в конечном счете предусмотренного правового результата, то начало этой процедуры нуждается в документальном оформлении. Иначе говоря, для возбуждения того или иного производства в административном процессе требуется составление предусмотренных официальных документов.

Так, для того, чтобы было начато производство по рассмотрению заявления гражданина, необходимо, чтобы такое заявление было официально подано в письменной форме в соответствующий opган исполнительной власти, предприятие, учреждение, организацию и т. д. При этом действующее законодательство не исключает заявлений и в устной форме. Но в этом случае устное заявление должно быть официально зарегистрировано.

Для возбуждения, скажем, производства по делам о поощрениях необходимо официальное ходатайство управомоченных субъектов, направленное соответствующему органу или должностному лицу. Так, законодательством установлено, что ходатайства о награждении государственными наградами Российской Федерации возбуждаются в коллективах предприятий, учреждений, организаций частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности, а также органами местного самоуправления.

За небольшим исключением, предусмотренным ст. 28.4, ч.1 ст. 28.6 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, возбуждение производства по делу об административном правонарушении оформляется официальным документом - протоколом, составляемым по правилам ст. 28.2 КоАП РФ.

На этой стадии совершаются и иные процессуальные действия которые в совокупности имеют своей задачей надлежащую юридическую и организационную подготовку дальнейшего развития данной процедуры. Так, например, определяется круг процессуальных участников, причастных к предстоящему рассмотрению административного дела, в частности, привлечение специалистов, экспертов, переводчика ит. д.

2) Рассмотрение административного дела — вторая, можно сказать центральная стадия административной процедуры. Именно для этой стадии характерно наиболее широкое участие лиц, причастных к данному производству. Именно в пределах данной стадии исследуются и оцениваются все обстоятельства дела, необходимые для последующего обоснованного юридического решения, принимаемого полномочным органом или должностным лицом.

На этой стадии действуют процессуальные правила, регулирующие порядок рассмотрения дела коллегиальными и единоначальными органами исполнительной власти, а также судьями, прежде всего мировыми. Так, если административное дело рассматривается коллегиальным органом исполнительной власти, то обязательно ведется протокол заседания этого органа. Естественно, необходимым условием правомерности коллегиального рассмотрения (и последующего решения) должно быть наличие кворума. Так, например, Правительство Российской Федерации проекты своих постановлений, т. е. нор­мативных актов, рассматривает на заседании, которое является правомочным, если на нем присутствует не менее половины членов Правительства. При этом поступившие на заседание проекты постановлений Правительства Российской Федерации рассматриваются с обязательным участием федерального министра, руководителя федеральной службы, российского агентства, к ведению которого относится рассматриваемый вопрос.

3) Принятие решения по административному делу — процессуальная стадия, характерная тем, что она непосредственно связана с принятием юридического решения, подготовленного процессуальными действиями участников административного производства на его предыдущих стадиях.

При этом следует иметь в виду, что термин «решение» является юридически обобщенным выражением конкретного правового акта, который обязательно принимается по данному делу. В зависимости от вида административного производства таким «решением» может быть постановление Правительства Российской Федерации или выс­шего исполнительного органа субъекта Российской Федерации (высшего должностного лица субъекта Российской Федерации; нормативный акт федерального министерства³; многообразные по наименованию, но единые по юридическим свойствам акты, принимаемые на упомянутой стадии различных правонаделительных и правоохранительных административных производств, например, акты, связанные с рассмотрением заявлений граждан на решения принимаемые в итоге лицензионного производства, производства по делам об административных правонарушениях и т. д.

Юридические решения, принимаемые на данной стадии административного процесса, естественно, должны отвечать известным требованиям — соответствовать Конституции Российской Федерации, действующему законодательству, компетенции органа или должностного лица, правомочным принимать соответствующее решение и т. д.

Применительно к тем или иным административным производствам существуют процессуальные правила, регулирующие принятие юридического решения как такового. Эти правила устанавливают порядок принятия решения коллегиальным органом исполнительной власти, а также органом единоначальным, в том числе правомочным должностным лицом. Ряд процессуальных правил содержат требования, касающиеся реквизитов принимаемого юридического решения — соблюдение установленной формы акта, его целесообразная структура, безукоризненный стиль изложения, ясность, четкость и лаконичность текста; отсутствие слов и терминов допускающих двусмысленное толкование или понимание юридического акта; наличие необходимых подписей, регистрационного номера, даты принятия и др.

4) Исполнение решения по административному делу. Это четвертая обязательная стадия, которая в принципе завершает процедуру того или иного административного производства, входящего в административный процесс.

Как известно, принимаемые решения разнообразны по своим юридическим свойствам. В конечном счете, они образуют две основ­ные группы. Первую группу составляют юридические решения, которые, несмотря на их различное наименование, объединяет общее свойство — это решения нормативные, содержащие общие правила поведения, т. е. правовые нормы. При этом следует учитывать, что нормативные акты государственного управления, принимаемые органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в порядке определенного административного производства, содержат три первичных разновидности правовых норм: управомочивающие, обязывающие и запрещающие.

Первый вид норм исполняется по желанию надлежащего субъекта, второй и третий виды требуют обязательного варианта поведе­ния соответствующих субъектов — активного или пассивного.

Началом реализации нормативного акта государственного управления является вступление его в силу, момент которого определяется органом, принявшим нормативный правовой акт.

Вторую группу юридических решений, рождающихся в результате осуществления правонаделительных и правоприменительных производств в административном процессе составляют акты различ­ного наименования (постановления, решения, приказы, распоряже­ния), но объединенные общим свойством — это индивидуальные правовые акты, адресованные конкретным субъектам. Поэтому в исполнении этого рода актов определяющая роль принадлежит субъектам, которым эти акты адресованы.

В зависимости от характера административного дела и, следовательно, адекватного административного производства, индивидуальные юридические решения могут:

а) юридически оформлять для данного лица его правомочие, предусмотренное соответствующим законом, например, положительное решение по заявлению гражданина, обращению коллектив­ного субъекта;

б) юридически обеспечивать реализацию конкретным органом или должностным лицом определенной обязанности, например, принять решение о лицензировании определенного вида деятельности; совершить действия по восстановлению нарушенного права гражданина и т. д.;

в) признав лицо виновным в совершении административного правонарушения или дисциплинарного проступка, установить для него меру административного наказания или дисциплинарного взыскания.

Действующее законодательство при помощи административно-процессуальных норм определяет и регулирует основные стороны процедуры исполнения юридических решений, принимаемых посредством правонаделительных и правоохранительных производств, входящих в административный процесс.

5) Пересмотр решения по административному делу. Отличительная особенность данной стадии административного процесса по сравнению с предыдущими заключается в том, что эта стадия является факультативной и в таком качестве предусмотрена законодательством.

Эта стадия административного процесса становится реальной в тех случаях, когда у субъектов, которым непосредственно адресовано решение по административному делу, возникает необходимость обжалования этого решения по основаниям материального или процессуального характера. Вместе с тем действующее законодательство знает и исключения из общего правила. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 25.2 КоАП РФ обжаловать постановление по делу об административном правонарушении вправе также и потерпевший.

Как известно, Конституция Российской Федерации и действующее законодательство обеспечивают право гражданина Российской Федерации на обжалование административных решений, которые по мнению гражданина, нарушают его права, создают препятствии для реализации гражданином его права, возлагают на гражданина не предусмотренные законом обязанности либо неосновательно привлекают гражданина к административной или дисциплинарной ответственности.

Признав жалобу гражданина подлежащей удовлетворению, орган исполнительной власти, суд или должностное лицо либо отменяет данное административное решение, либо вносит в него соответствующие коррективы.

Административное решение, принятое в результате осуществле­ния административного производства, может быть пересмотрено по протесту прокурора, что предусмотрено ст. 23 Федеральное закона от 14 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации».

Следует также иметь в виду, что Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации в гл. 24 закрепил «производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части». Этим самым ГПК РФ предусмотрел возможность пересмотра нормативных актов государственного управления по заявлению гражданина, организации, а также прокурора в пределах его компетенции.

Аналогичным образом Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации предусматривает производство по делам об оспаривании нормативных правовых актов (гл. 23 АПК).

Таким образом, следует сделать вывод, что указанные стадии являются общими стадиями административного процесса. Они присущи всем видам административных производств. Вместе с тем в каждом производстве общие стадии получают специфическое преломление и детализацию.

Конституция России провозгласила наше государство правовым, в котором высшей ценностью является человек, а его права и свободы должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваться правосудием. Законодательство об административных проступках имеет своей целью укрепление законности, предупреждение правонарушений и воспитание граждан в духе точного и неуклонного соблюдения Конституции, законов, уважения к правам, чести и достоинству человека, в духе высокой нравственности, ответственности перед обществом, добросовестного выполнения своих обязанностей.

Очевидно, что только скорейшее введение на всей территории РФ единого порядка административного производства способно обеспечить законность деятельности субъектов административной юрисдикции. Это возможно только в результате скорейшей кодификации административного законодательства и создании административных судов. Еще одним условием совершенного административного производства является глубокое знание его правового регулирования, что является условием успешной профессиональной деятельности правоохранительных органов.

Фундаментальной основой успешного противодействия общества и государства административным правонарушениям, несомненно, является должный уровень правового регулирования этого процесса.

Производство по применению норм административного процесса -сложное процессуально-правовое явление, многоплановое, по сути, в него включаются ряд производств, обусловленных характером правоприменения и предопределенное спецификой предмета правового регулирования.

Следовательно, процесс там, где процессуальными нормами регламентирована последовательность стадий производства по делам и совершаемых участниками процесса действий, а также формы их фиксации и осуществления контроля за их реализацией.