Угрозы и дилеммы демократии

Филипп К. Шмиттер

Угрозы и дилеммы демократии

Филипп К. Шмиттер (Philippe C. Schmitter) - профессор политологии в Стэнфордском университете. Ранее он преподавал в чикагском университете и в Институте Европейского университета во Флоренции. Данная статья - сокращенная версия большой работы, созданной по заказу и при финансовой поддержке ЮНЕСКО.

Ликование в связи с повсеместным переходом от автократии к демократии с середины семидесятых годов затенили некоторые серьезные опасности и дилеммы, вместо "конца истории" предвещающие миру полное событий, бурное и неопределенное политическое будущее. В 90-х годах и позднее демократия, отнюдь не уверенная в непогрешимости своей теории и практики, наверняка столкнется с беспрецедентными трудностями.

Для упрочившихся либеральных демократий мира самое отсутствие в контексте современности вероятной "системной" альтернативы обязательно породит новые проблемы. Защитники названных форм долгое время утверждали (и их граждане, как правило, с ними соглашались), что, несмотря на любые недостатки, такой образ правления явно предпочтительней любой формы автократии. В настоящее время такие внешние модели сравнения почти полностью исчезли либо потеряли поддержку военных и государственной пропаганды. В глубине нормативной демократической теории и в чаяниях миллионов обычных граждан остались лишь оценочные стереотипы. И что выйдет, если измерить глубоко укоренившуюся практику элит такими традиционно второстепенными идеалами, как равенство, совместное участие, подотчетность, ответственность и самореализация?

Стремление новичков демократий копировать основные нормы и институты старых либеральных демократий отнюдь не гарантирует успеха. Нет доказательств неизбежности, необратимости, исторической необходимости демократии, обязательной функциональной потребности в ней капитализма и соответствия некоему неизбежному этическому императиву в социальной эволюции. Несомненно, что укрепление демократии требует напряженных усилий вряд ли осуществимых во многих странах.

Мое внимание будет в основном сосредоточено на опасностях и дилеммах трудного и неопределенного переходного периода после распада, свержения или самопреобразования автократии, когда граждане стран с прочными либерально-демократическими традициями, давно привыкшие к ограниченному участию в управлении и ограниченной подотчетности исполнительной власти, начинают открыто сомневаться в такой практике, влияя на граждан в новых демократических странах, которые только еще начинают овладевать этой практикой. В свою очередь неспособность консолидации новых режимов обязательно подорвет позиции либеральных демократов на Западе, усилив давление групп, требующих проведения более существенных организационных и политических реформ.

Исследование угроз

Демократия в той или иной форме, вероятно, действительно является единственной легитимной и стабильной формой правления в современном мире, если не принимать во внимание те упрочившиеся автократии, где монархи, диктаторы, технократы, фундаменталисты или "нативисты" до сих пор могут внедрять мысль о том, что выборы из нескольких кандидатов, свобода собраний, гражданские свободы и подотчетность исполнительной власти - всего лишь инструменты западного империализма или проявления культурного отчуждения. Поразительно, сколь малочисленны современные партии или движения, открыто защищающие недемократический образ правления. Даже вышеупомянутые regimes d'exception иногда проводят (мошеннические) выборы, терпят (ограниченную) критику и обычно заявляют, что их (авторитарное) попечительство в конце концов приведет к некоему культурно приемлемому типу "демократии".

Если демократия стала "единственно возможным вариантом" в столь многих государствах, к чему тогда пытаться исследовать ее опасности? Разве не является отсутствие приемлемой альтернативы достаточным основанием для обеспечения успешной консолидации в большинстве, если не во всех, новых демократических государств? На этот вопрос следует отрицательный ответ по двум причинам:

нынешняя идеологическая гегемония демократии вполне может иссякнуть по мере роста разочарования новых демократических государств в реальных результатах и оживания старых авторитарных тем или изобретения новых;

даже если автократии не удастся возродиться, существует вероятность того, что демократии будут потихоньку продвигаться вперед без удовлетворения чаяний своих граждан и без установления приемлемого и предсказуемого свода правил для политического соревнования и сотрудничества (1).

В первом случае наступает "внезапная смерть", обычно в результате государственного переворота. Во втором случае имеет место "отсроченная смерть", когда демократия исподволь уступает место другой форме правления (2).

До сих пор первый сценарий осуществлялся удивительно редко. Наиболее поразителен факт немногих провалов в более чем сорока переходах к демократии со времени падения режима Салазара-Каэтано (Salazar-Caetano) в Португалии 25 апреля 1974 года. В прежнее время (в 1848-1852, 1914-1920, 1945-1956 соответственно) после каждого из периодов широкой демократизации многие, если не все, государства либо возвращались к статус-кво, либо приходили к еще худшим режимам. Однако демократические государства, возникшие в последнее время, до сих пор избегали этой самой серьезной опасности. Более того, даже немногие очевидные исключения (Бирма, Бурунди, Гаити, Того, Габон, Конго, Алжир, Суринам) показывают, что наиболее уязвимый момент наступает перед тем, как в стране пытаются провести учредительные выборы. Если же автократы согласились на такие выборы и позволили возникнуть правительству, подотчетному парламенту, шансы на избежание прямого регресса значительно возрастают.

Таиланд и Нигерия, видимо, представляют особые случаи постоянного колебания в типе режима. Таиланд недавно проявил признаки обратного стремления к большей демократии, в то время как Нигерия еще на возвратном витке цикла. Гаити - самый яркий пример. Первоначальный эксперимент в этой стране с проведением свободных выборов при нескольких кандидатах с неопределенным результатом привел к восстановлению военного режима. После короткого перерыва победила тенденция к демократии, но она опять была свергнута вооруженными силами. Конечный итог долго находился в подвешенном состоянии. В середине 1993 года казалось, обстановка разрешится при посредничестве международного сообщества, когда президент Жан-Бертран Аристид (Jean-Bertrand Aristide) вернулся к должности, но затем вмешались гаитянские военные. Как показывает свежий пример Гватемалы, массивное вмешательство извне вкупе с внутренним раздроблением может быстро отразить авторитарную угрозу и даже сделать государство более демократическим, чем прежде.

Это не означает, что после опыта проведения учредительных выборов эти государства непременно вступят на путь консолидации. Легкий выбор между регрессом к автократии и прогрессом к демократии отсутствует, поскольку имеются по крайней мере еще две другие возможности: 1) гибридный режим, объединяющий элементы автократии и демократии, и 2) стойкая, однако неконсолидированная демократия.

Особенно в тех случаях, когда переходный период инициируется и навязывается сверху, прежние правители пытаются защитить свои интересы путем "прививки" авторитарных приемов вновь возникающему режиму. В тех случаях, когда они проводят либерализацию без демократизации (т.е. когда они уступают некоторые индивидуальные права без согласия на подотчетность гражданам), возникающий гибридный режим получил название диктабланда (dictablanda). В тех же случаях, когда они, видимо, проводят демократизацию без либерализации (т.е. когда выборы проводятся, но при условиях гарантированной победы правящей партии, исключения определенных общественно-политических групп из участия в них, или при лишении выбранных граждан возможности подлинного управления), был предложен неологизм демокрадура (democradura).

Ни тот, ни другой результат не может быть назван демократическим, хотя оба могут в конечном итоге привести к появлению типа правления в условиях соревновательности и подотчетности. Случается, что диктабланды существуют недолгое время, так как либерализация может привести к возникновению гражданского общества, которое получает гораздо больше прав, чем автократы когда-либо намеревались предоставить. На выборах при демокрадурах обыкновенно выдвигают неожиданных победителей, которые в свою очередь могут использовать авторитет гражданского правительства для сокращения прерогатив авторитарных анклавов вроде военных. Но не будем преувеличивать. Такие гибридные образования могут служить также фасадами для укрепления автократии. Как только снижается внешнее давление или внутренние враги теряют решимость, правители могут быстро вернуться к статус-кво либо насадить еще более худший режим.

И диктабланды, и демокрадуры стали довольно распространенным явлением, особенно в Центральной Америке и Африке, ибо авторитарные правители стараются ввести демократические механизмы в своих государствах для умилостивления международных сил, требующих демократизации. Гватемала была подобной демокрадурой, в которой выборы проводились регулярно с 1984 - 1985 гг., но где гражданская власть была ограничена в своих действиях военными. Сальвадор, где выборы с 1982 года сопровождались систематическим нарушением политических и гражданских прав, представляет еще один такой случай, хотя он и может переступить порог в сторону демократии, если мирные соглашения при посредничестве ООН будут в состоянии гарантировать совсем иную атмосферу для выборов 1994 года. Кения, Того, Габон, Заир, Кот д'Ивуар и многие другие африканские государства больше похожи на диктабланды, ибо там допускаются высокий уровень состязательности и даже многопартийная деятельность, но выборы (если их вообще проводят) подвержены манипуляциям в пользу правящей клики. Видимо, ни в одном из этих регионов гибридные режимы не способны обеспечить стабильное решение проблем переходного периода. В Центральной Америке есть надежда, что возможная смерть этих режимов вызовет к жизни эксперименты с подлинной демократией. В Африке такие режимы - это своего рода импровизации правителей, старающихся выиграть время в ожидании смены международного климата для возврата к автократии (3).

В Южной Америке, Восточной Европе и Азии признаком переходного периода является отсутствие консолидации. Вероятно, многим государствам в этом регионе не удастся установить форму стабильного самоуправления, подходящую их социальным структурам или приемлемую для граждан. Демократия, понимаемая в самом общем смысле, устанавливается после смерти автократии, но никогда не превращается самостоятельно в специфический, надежный и общепринятый набор правил. Эти страны почти "обречены" оставаться демократическими. Видимо, просто нет никакой серьезной альтернативы демократии. Выборы проводятся; есть свобода собраний; права уважаются; произвол властей снижен, другими словами, в какой-то мере соблюдаются минимальные процедурные требования, но регулярные, приемлемые и предсказуемые демократические формы никогда полностью не выкристаллизовываются. Демократия не заменяется, она сохранена, но функционирует в режиме ad hoc и ad hominem по мере возникновения новых проблем. При таких обстоятельствах, отсутствует какой-либо общий консенсус, определяющий отношения среди партий, организованных интересов и этнических или религиозных групп.

Часто приводят в пример Аргентину как страну постоянно неконсолидированной демократии, прерываемой периодическим возвратом к диктатуре. Фактически каждые новые выборы проводятся по новым правилам. Каждая партия опасается претензий на гегемонию со стороны своих противников. Предпочтения избирателей колеблются самым причудливым образом от одной партии к другой. Конституционные правила не являются гарантией против вмешательства со стороны центрального правительства. Исполнительная власть сконцентрирована и осуществляется персоналистически. Сегменты военных властей остаются вовлеченными в постоянный заговор против выбранных официальных лиц. Бразилия, Перу и Филиппины также, видимо, подходят под такое описание (4). Пока еще рано предсказывать, но "аргентинизация", возможно, окажется самой вероятной перспективой для некоторых новых демократий Восточной Европы и новых государств, возникших на месте республик бывшего Советского Союза.

Таксономия дилемм

Для внесения большей точности в данную дискуссию о подводных рифах, таящихся на пути демократизации, было предложено понятие "дилеммы" (5). Всем новым демократическим государствам, если они собираются консолидировать жизнеспособный набор институтов, предстоит трудный выбор. В отличие от спешки переходного периода, выбор решений, связанных с консолидацией, обычно требует долгих переговоров между деятелями, не только хорошо осведомленными друг о друге, но и полностью сознающими, что от результата в настоящем зависит их будущее взаимодействие. Иллюзии о равной выгоде для каждого или почти для каждого отсутствуют, но есть неизбежное понимание того, что предпочтения несовместимы с уважением к правилам и институтам и что любые избранные альтернативы повредят одним и помогут другим. Конкретное государство выбирает "свой" тип демократии путем решения этих дилемм и путем осуществления неприятного выбора процедур. При неудаче значительно возрастает риск регресса, гибридизации или отсутствия консолидации.

Нужно быть готовым к тому, что эйфория народных масс сменяется шоком понимания того, что падение тиранов не означает чудесного появления бесконечной гармонии и добрых чувств; что народное восстание или подъем гражданского общества бессильны произвести на свет "добрую волю" к действию; что "честные демократы" могут бесконечно пререкаться по явно мелким деталям; что само по себе пришествие демократии не приносит заодно свободу и равенство, рост благоденствия и справедливость, безопасность и равные возможности, автономию и подотчетность властей, la pluie et le beau temps (и дождик, и хорошую погоду). Поэтому неудивительно, что наступает разочарование и что все больше людей начинают спрашивать, а стоило ли проявлять столько беспокойства и претерпевать муку неопределенности для достижения демократии?

Очевидно, что каждому новому демократическому государству предстоит болезненный выбор, связанный с его собственной историей, геостратегическим положением, естественными и человеческими ресурсами, в котором, конечно же, будет и что-то общее. Если бы мы могли определить эти общие дилеммы, мы смогли бы лучше сделать прогноз - хотя для того, чтобы предсказать каждый конкретный исход, нам пришлось бы учесть понимание всех релевантных деталей.

Давайте начнем с выделения двух общих категорий дилемм: 1) внутренне присущих современной демократии независимо от места и времени ее появления и 2) внешних, подвергающих сомнению совместимость новых демократических правил и практики с существующими социальными, культурными и экономическими условиями.

Внутренние дилеммы

Осознание того, что демократия при всей стабильности не всегда работает хорошо, может также оказать шокирующее воздействие. В данном очерке мы остановимся на внутренних трудностях лишь вкратце отчасти потому, что этот вопрос достаточно подробно освещен в науке, а отчасти потому, что новые демократические государства озабочены главным образом внешними дилеммами. Однако, вполне вероятно, что те внутренние дилеммы, которые я намерен перечислить, могут взаимодействовать с трудностями установления правил и выработки практических мер, совместимых с преобладающими социальными, культурными и экономическими институтами.

Олигархия. Роберто Мичелс (Roberto Michels) был первым, кто заметил, что в самых демократических институтах профессиональные лидеры и администрация обычно обладают определенными преимуществами в силу самого пребывания в должности, изолирующими их от угрозы низложения конкурентами. Выведенный им "железный закон" гласит, что все партии, ассоциации и движения (не говоря уже о законодательных органах) становятся все более олигархическими и, таким образом, все менее подотчетными своим членам или широкой публике (6).

Самоустранение. Мэнкур Олсон (Mancur Olson), возможно, и не был первым, но он систематически доказывал, что у индивидов отсутствуют рациональные стимулы, подталкивающие их добровольно способствовать упрочению тех общественных благ, которые поддерживают демократию и производятся ею. При отсутствии избирательных компенсаций частным лицам граждане в демократическом обществе "приучаются" к пониманию бессмысленности голосовать, примыкать к ассоциациям или движениям или даже участвовать в общественной деятельности, ибо различные действия отдельных лиц обычно мало либо совсем не влияют на результат. Все чаще граждане делегируют большую часть такой деятельности профессиональным "политическим антрепренерам", действующим более или менее независимо от своих последователей или клиентов (7).

"Цикличность в политике". Всем современным демократиям приходится на практике сталкиваться с неравномерностью распределения издержек и прибылей среди групп и индивидов. Всякий раз, когда это происходит путем голосования по принципу большинства, а не по принципу единодушия, возникает возможность "циклирования" - неустойчивого большинства, образуемого временными коалициями в результате колеблющейся серии политических мер, имеющих конечный эффект отчуждения каждого (8).

Функциональная автономия. Все демократии для выживания должны зависеть от специальных недемократических институтов: от вооруженных сил и центрального банка, к примеру. Для того, чтобы эти институты выполняли свои функции эффективно, они должны быть изолированы от давления со стороны народа и от партизанской конкуренции. Роль таких институтов возрастает в более бурной конкурирующей социальной среде, причем власть экспертов, управляющих этими институтами, возрастает за счет лидеров парламента и исполнительной власти, подотчетных гражданам.

Взаимозависимость. Все современные демократии, даже самые крупные и мощные, вплетены в сложную сеть взаимозависимости с другими демократиями, а также с некоторыми автократиями. В принципе выбранные национальные лидеры являются суверенными (т.е. не подотчетными никакой другой власти, более высокой, чем конституции их стран). На практике, однако, они весьма ограничены в способности контролировать решения транснациональных компаний, распространение идей, передвижение лиц через границы и влияние политики своих соседей. Поскольку их власть ограничена рамками государства, они все менее способны обеспечить благосостояние и безопасность своих собственных граждан.

Внешние дилеммы

Со временем с крупными внешними дилеммами придется столкнуться и молодым демократиям. Но прежде чем институты последних станут олигархическими, прежде чем сникший энтузиазм граждан научит их отходу от политики, прежде чем сформируется "цикличность в политике", может быть, даже до того, как вооруженные силы и центральные банки смогут установить свою функциональную автономию, политикам в новых демократических государствах придется установить правила и выработать практические меры для разрешения куда более насущных внешних дилемм.

Сущность проблемы по отношению к этим внешним дилеммам хорошо передается испанским глаголом "adecuar", означающим "выдвинуть решения, которые являются по меньшей мере адекватными", если не оптимальными. Главное состоит в том, чтобы сделать обязывающий и коллективный выбор (или отказ от выбора, как будет показано далее) между альтернативными институционными мероприятиями, совместимыми с существующими социально-экономическими структурами, и культурными реалиями. В далеком будущем, может быть, упрочившиеся демократии изменят эти "ограничивающие условия" (9) . На деле же те государства, которые осуществили демократические преобразования и одновременно быстрые перемены в правах собственников, распределении богатств, в равновесии между властью частных лиц и общественных учреждений и т.д., обычно терпели неудачу и при этом значительно затрудняли консолидацию демократии. Португальцы научились этому на горьком опыте в 1974 - 1975 гг. Их соседи испанцы усвоили этот урок и решали свои крупные внешние проблемы поочередно. Чилийцы, острее, чем любая другая страна, столкнувшись с преднамеренно навязанными "ограничивающими условиями", продвигались очень осторожно и постепенно к их ликвидации. К сожалению, в Восточной Европе и республиках бывшего Советского Союза неизбежен выбор градуализма. Эти страны стоят перед целым комплексом дилемм практически во всех областях политической, социальной, культурной и экономической жизни (10).

Отклик на эти внешние дилеммы может повлечь за собой различные степени "размышления и выбора". "Классическая" модель (лучше всего иллюстрируемая Филадельфийской Конвенцией 1787 года) представляет учредительное собрание. В Испании этот учредительный опыт использован наиболее эффективно (11). Наоборот, в некоторых странах ключевые фигуры договорились об отказе от выбора путем простого оживления прежде применявшихся институционных форм, либо потому что наступивший затем авторитарный период был коротким и обошелся относительно без последствий (как в Греции в конце 70-х гг.), либо потому что некий старый учредительный документ был признан все еще адекватным (как в Аргентине и Литве совсем недавно). На Филиппинах выбор промежуточных процедур был совершен комитетом экспертов. В Чили продолжает действовать документ, навязанный бывшим диктатором Аугусто Пиночетом. Бразилии и некоторым восточноевропейским странам потребовалось долгое время, прежде чем они попытались формально "адеквировать" свои институты. Россия выступает как крайний случай неспособности демократии выбрать какую-либо систему самоограничения институтов.

Немногие страны, осуществляющие демократические преобразования, подходят к решению стоящих перед ними внешних дилемм чисто рефлективным и логическим путем. Большинство опирается на исторический опыт, даже если им приходится изменять свой выбор в свете последующих экономических, демографических, культурных перемен, а также в связи со сменой поколений. Чувства и привычки также играют роль. Это не всегда обеспечивает адекватное и оптимальное институционное соответствие.

За последние двадцать лет демократизация вовлекла большое число государств либо вообще без прежнего демократического опыта (Парагвай, Монголия, Албания, Болгария, Эфиопия, Ангола, все среднеазиатские республики, Тайвань и Россия), либо таких, чей прошлый опыт был чрезвычайно краток и безуспешен (Венгрия, Польша, Румыния, Эстония, Латвия, Литва, Мали, Конго, Бенин, Того, Таиланд и Южная Корея). В принципе такая ситуация, казалось бы, более благоприятна при выборе адекватных институтов, но практически легко догадатьтся, что большинство этих стран в конце концов прибегнут (хотя и скрытно) к помощи зарубежных советников и к опоре на зарубежный опыт. Как мы увидим далее, политология, вероятно, мало чем может помочь в выборе адекватных институтов для решения специфических дилемм.

Следует также иметь в виду, что лица, обязанные сделать предварительный выбор, влияющий на долгосрочную демократическую консолидацию, должны заботиться и о "мелочах", таких, как сохранение за собой должности, к примеру. Это особенно важно сейчас, когда большинство людей, осуществляющих демократические преобразования, являются профессиональными политиками. Часто у них нет какой-либо иной профессии или источника существования, кроме занятий политикой, и поэтому маловероятно, что общие интересы они поставят впереди своих собственных непосредственно карьерных.

За исключением привычки и отдельных прецедентов, единственное важнейшее влияние на такой выбор оказывает тип прохождения переходного периода (12). Различия в уровне мобилизации масс (в отличие от доминирования элиты) и в размахе насилия (в отличие от переговорного процесса) рождают вариативность в применении сдерживающих средств и возможностей. Наиболее благоприятной средой для последующей консолидации является "согласованный переходный период", когда элита прежней автократии и оппозиция попадают в патовую ситуацию, вынуждающую уважать интересы друг друга. Наименее благоприятным методом является революция, когда мобилизованные массы применяют силу для свержения ancien regime (старого режима). Промежуточными методами являются следующие: навязанный переходный период, когда элементы автократии диктуют условия и скорость перемены строя; реформистский переходный период, когда мобилизация масс играет жизненно важную роль, но власть предержащие свергаются со своих постов ненасильственным путем.

При кратком описании важнейших внешних дилемм давайте не забывать, что только знание привычек, воспитанных опытом демократии данной страны, и только расположение действующих лиц в рамках соответствующих методов переходного периода позволяют дать правильную оценку наиболее адекватного применения институтов власти.

Границы и идентификация

Если вообще есть единая общая политическая предпосылка для осуществления демократических преобразований, то таковой является предшествующее существование легитимной политической общности. Прежде чем действующие лица займутся привычным делом конкуренции и сотрудничества, они должны иметь некое надежное представление о других игроках в границах игрового поля. Преобладающим принципом при установлении этих границ и при проведении такой идентификации является принцип "национальности". К сожалению, не всегда ясно, что составляет нацию до, во время и даже после демократизации. При этом важны такие аспекты, как предки, язык, символы и историческая память. Однако всегда остаются элементы оппортунистического выбора и коллективного энтузиазма. С уверенностью можно утверждать только одно: чувство национальной идентичности и границ есть результат тайных и сложных исторических процессов, поддающихся тем не менее манипулированию. Сама демократизация может поощрить действующих лиц попытаться провести такое манипулирование с целью создания лояльных избирательных округов, что, однако, не является кардинальным решением. Для лозунгов самоопределения народов, плебисцитов и референдумов вообще не существует вопроса о праве голосования и о законности навязывания воли победившего большинства побежденному меньшинству.

Капиталистическое производство, накопление и распределение