ІНФОРМАЦІЙНЕ ПРАВО СЕМІНАР № 3

· створенню і впровадженню дійових механізмів реалізації інформаційних прав і свобод громадянина, суспільства і держави, закріплених у Конституції та законах України;

· подальшому вдосконаленню законодавства України в інформаційній сфері;

· розвитку на основі сучасних інформаційних технологій національної інформаційної інфраструктури, вдосконаленню системи інформаційно-аналітичного забезпечення Президента України та органів державної влади, підвищенню конкурентоспроможності національних виробників інформаційного продукту, видів інформаційного виробництва;

· визначенню порядку функціонування та механізмів державного контролю за супутниковими, кабельними і комп'ютерними системами передачі інформації;

· формуванню єдиної державної системи зв'язків з громадськістю;

· подальшій лібералізації українського ринку телекомунікацій за умов гарантування реалізації національних інтересів та недопущення монополізації інформаційних ринків;

· розвитку науково-технічного та кадрового забезпечення інформаційної галузі;

· забезпеченню інформаційного суверенітету України та вдосконаленню системи захисту національних інформаційних ресурсів.

У цьому контексті слід було:

– забезпечити право на вільне отримання і обмін інформацією, яке передбачає наполегливу роботу з напрацювання відповідних законодавчих механізмів уникнення засобами масової інформації тиску з боку як владних структур, так і фінансових кланів (яким належать ці засоби масової інформації);

– забезпечити якісні зміни (технологічні, змістовні, управлінські) стану національного ринку засобів масової інформації за допомогою створення відповідної організаційно-правової бази цих змін;

– з метою забезпечення інформаційної безпеки України і захисту національного інформаційного простору переглянути основні принципи регулятивної політики на засадах інформаційної відкритості і підтримки вітчизняних виробників масової інформації, головним предметом якої має стати "український зміст" інформаційної продукції, що комплексно охоплює технологічний, змістовний та організаційно-економічний аспекти виробництва;

– оптимізувати структури власності суб'єктів інформаційної діяльності, якнайшвидший розвиток суспільного сектору, особливо в галузі електронних мас-медіа.

Правове забезпечення державної інформаційної політики

Одним з головних пріоритетів України є прагнення побудувати орієнтоване на інтереси людей, відкрите для всіх і спрямоване на розвиток інформаційне суспільство, в якому кожен міг би створювати і накопичувати інформацію та знання, мати до них вільний доступ, користуватися і обмінюватися ними, щоб надати можливість кожній людині повною мірою реалізувати свій потенціал, сприяючи суспільному і особистому розвиткові та підвищуючи якість життя [1].

Аналіз останніх досліджень і публікацій вітчизняних фахівців у галузі права, зокрема, В.О. Горобцова, О.А. Баранова, І.С. Чижа, Б.О. Червака свідчить, що вони зробили значний внесок у вирішення питання правового забезпечення державної інформаційної політики. Водночас, більш глибокого дослідження потребують питання змістовного наповнення новин, телепрограм та передач.

З огляду на зазначене, метою статті є дослідження питання доцільності правового регулювання змістовного наповнення новин, забезпечення (без цензури) поширення "позитивної, доброї" інформації засобами масової інформації.

Від державної інформаційної політики залежить як сприйняття громадянами політичної та економічної ситуації в країні, так і формування її міжнародного іміджу.

Підрозділом 1.1. "Громадянське суспільство" розділу І "Людина та її розвиток" Програми діяльності Кабінету Міністрів України "Український прорив: для людей, а не політиків", затвердженої постановою Кабінету Міністрів України  від 16 січня 2008 року № 14, наголошується, що важливими чинниками формування громадянського суспільства є забезпечення свободи слова та незалежності засобів масової інформації.

Статтею 6 Закону України "Про інформацію" установлено, що державна інформаційна політика – це сукупність основних напрямів і способів діяльності держави по одержанню, використанню, поширенню та зберіганню інформації.

Головними напрямами і способами державної інформаційної політики є: забезпечення доступу громадян до інформації; створення національних систем і мереж інформації; зміцнення матеріально-технічних, фінансових, організаційних, правових і наукових основ інформаційної діяльності; забезпечення ефективного використання інформації; сприяння постійному оновленню, збагаченню та зберіганню національних інформаційних ресурсів; створення загальної системи охорони інформації; сприяння міжнародному співробітництву в галузі інформації і гарантування інформаційного суверенітету України; сприяння задоволенню інформаційних потреб закордонних українців.

Державну інформаційну політику розробляють і здійснюють органи державної влади загальної компетенції, а також відповідні органи спеціальної компетенції.

Державний комітет телебачення та радіомовлення, який діє відповідно до Положення про нього, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11 липня 2007 року № 897, є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики в інформаційній сфері.

Наказом Держкомтелерадіо від 25 лютого 2009 року № 63 затверджено "Основи політики Держкомтелерадіо на 2009 рік" (зазначений наказ розміщено на офіційному веб-сайті Держкомтелерадіо: www.сomin.gov.ua), відповідно до яких пріоритетами діяльності відомства визначено:

– впровадження системи Суспільного телебачення і радіомовлення України;

– участь у підготовці до проведення фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу;

– створення сприятливих умов для подальшого розвитку вітчизняного книговидання і книгорозповсюдження;

– забезпечення належного рівня поінформованості громадськості з питань європейської та євроатлантичної інтеграції.

Будь-яке нормальне суспільство повинне мати досить високий рівень довіри до уряду, до державної влади. Не таємниця, що такої довіри сьогодні недостатньо. Тому влада зобов’язана відкритися, піти на зустріч суспільству. Необхідно ввести "нові технології прозорості" для того, щоб суспільство мало змогу контролювати владу. Акцент на зрозумілості – це початок усвідомлення державою своєї відповідальності перед суспільством.

Пріоритетом Кабінету Міністрів України є реалізація зрозумілої суспільству політики. Там, де громадяни погано розуміють дії уряду, керівництва країни, вони нерідко оцінюють ці дії – через відсутність іншої інформації – на хиткій основі своїх політичних уподобань або, ще гірше, – на основі двох-трьох лозунгів політиків, котрі прагнуть до влади заради влади [2, c. 220].

З огляду на наведене, важливу роль відіграє правове забезпечення державної інформаційної політики. Спосіб правового регулювання суспільних відносин завжди відповідає рівню їх усвідомлення суспільством.

Б. Червак та І. Радзієвський у публікації на тему "Глухий кут інформаційної політики" стверджують, що сьогодні такі "пріоритети" як створення суспільного телерадіомовлення, роздержавлення друкованих державних і комунальних засобів масової інформації, інформування населення з питань євроатлантичної інтеграції втратили актуальність [3].

Сьогодні, особливо під час підготовки до майбутніх президентських виборів, спостерігається тенденція використання засобів масової інформації для маніпулювання суспільною свідомістю. Тобто, здійснюється постійний потужний вплив на громадськість шляхом поширення "корисно-необхідної" лише для певних груп населення інформації.

Кожна гілка влади, окремі державні органи проводять власну інформаційну політику, нерідко спрямовану на компрометацію інших інститутів влади [3]. А це вже питання гарантування національної інформаційної безпеки.

Виходом із цієї ситуації може стати забезпечення можливості доступу громадськості до широкого кола засобів масової інформації (вітчизняних та зарубіжних). Можливість громадськості отримувати інформацію з різних джерел одночасно може позитивно вплинути на формування їх об’єктивного ставлення до ситуації в країні та об’єктивної оцінки дій органів державної влади.

Забезпечення доступу населення до мережі Інтернет та цифрового телебачення є найбільш перспективним ринком послуг.

Також у цій статті, вважаю за необхідне, порушити питання про змістовне наповнення новин та телепрограм.

Багато громадян мають активну позицію, яка полягає у необхідності зміни контекстного наповнення сучасних новин. Новини є найпотужнішим засобом доведення інформації до широкого кола осіб.

Складається ситуація, коли включивши телевізор, особа отримує лише негативні відомості про події та явища, що відбуваються у суспільстві, державі та навколишньому природному середовищі. Стає зрозумілим, що рейтинговими є новини з так званим "негативом".

Вважаємо, що засоби масової інформації справді мають утримуватися від того, щоб давати тільки негативні прогнози, оскільки моральний стан суспільства має безпосередній вплив на подолання фінансово-економічної кризи та розбудови потужної держави з міцною національною свідомістю. Їх діяльність повинна спрямовуватися на донесенні достовірної об’єктивної інформації або аналітики.

Зрозуміло, що офіційна інформація органів державної влади та органів місцевого самоврядування повинна бути об’єктивною та достовірною. Тобто новини мають відображати об’єктивну реальність. Якщо йдеться про об’єктивну реальність, тобто про реальність, що існує незалежно від людини яка її висвітлює, то співвідношення позитивної та негативної інформації, яка висвітлює цю реальність, повинно бути 50/50. Саме таке співвідношення мають будь-які альтернативні явища в природі. Тоді стає очевидним, що невідтворення засобом масової інформації цієї пропорції автоматично призводить до необ’єктивного висвітлення подій та явищ, тобто стає пов’язаним з суб’єктивним підходом до висвітлення подій та явищ конкретних осіб та ставленням певної особи до певної інформації, так званим "людським фактором".

Спробуємо знайти відповідь на запитання – що ж таке "негативна" та "позитивна" інформація? Та чи пов’язано питання "захисту інтересів держави" з необ’єктивністю висвітлення подій та явищ?

Чим же відрізняється "негативна" інформація від "позитивної"? Тільки одним – емоціями та почуттями, які викликає ця інформація у її користувачів. Емоції (фр. emotion – хвилювання, збудження) – суб’єктивний стан людини, пов’язаний з оцінкою значимості для нього впливаючих на нього інформаційних подразників і виражаються, перш за все, у формі безпосередніх переживань.

На нашу думку, висвітлення "негативної" інформації – це висвітлення 50 % об’єктивної реальності, де акцент суб’єктивно робиться на безнадійності, відразі, відчаї, гидливості, гніві, заздрості, занепокоєнні, злорадстві, злості, зневазі, люті, невпевненості, недоліках, незадоволенні, ненависті, неприязні, образі, обуренні, презирстві, приниженні, розгубленості, роздратуванні, розчаруванні, страху, тривозі тощо.

Висвітлення "позитивної" інформації – це висвітлення інших 50 % об’єктивної реальності, де акцент суб’єктивно робиться на безпеці, благополуччі, вдячності, величі, довірі, досягненнях, гідності, гордості, гуморі, задоволенні, красі, коханні, надії, ніжності, патріотизмі, повазі, радості, спокої, турботі тощо.

Сьогодні, в період світової фінансової кризи, саме завдяки емоційному стану населення деякі країни будуть спроможні вийти з кризи набагато раніше інших, а деякі країни будуть виходи з кризи на протязі довгого часу. Саме "позитивні" новини збуджують у населення країни емоції та почуття, які дозволяють країні поступово розвиватися, а її громадянам відчувати себе впевненими та захищеними. Навпаки, "негативні" новини, телепрограми та передачі збуджують у населення країни емоції та почуття, які руйнують країну, завдяки тому, що її громадяни, які незадоволені своїм життям і відчувають страх за своє майбутнє не в змозі адекватно, тобто об’єктивно оцінювати реальність та бути на цій підставі патріотом своєї країни.

Інформаційні технології – це "невидимі" технології, рівень розуміння яких суспільством ще не досягнуто, а збиток, який вони можуть завдати державі можна порівняти з справжніми бойовими діями, а саме:

- втратою "живої сили" у вигляді виїзду фахівців за кордон;

- втратою фінансових ресурсів від різноманітних махінацій;

- втратою передових технологій [4].

Прикладом спроби законодавчого врегулювання питання встановлення квоти на поширення позитивних та негативних новин можна навести досвід Румунії. Так, 26 червня 2008 року Сенатом Румунії одностайно було схвалено закон, який пропонував надання рівної кількості позитивних і негативних вістей у випусках новин. Автори проекту закону вважають, що у такий спосіб можна боротися з депресією громадян, оскільки вони занепокоєні негативним впливом "поганих" новин на суспільний клімат і самопочуття громадян. Значення запропонованого закону полягає в тому, щоб поліпшити загальний клімат у суспільстві й дати громадянам шанс зрівноважити сприйняття щоденного життя – мислено та емоційно. Визначати, яка новина є позитивною, а яка – негативною, повинна була Національна аудіовізуальна рада. Проте, Конституційний суд Румунії постановив, що цей закон суперечить конституції [5].

Оскільки події та явища не можна запрограмувати, вважаємо, що запровадження подібних квот не є дієвим механізмом забезпечення державної інформаційної політики. Навпаки, такі новели законодавства обов’язково викликатимуть обурення громадськості та міжнародної спільноти.

Слід зазначити, що 1 жовтня 1995 року групою експертів міжнародного права, національної безпеки і прав людини, скликаною ARTICLE 19 (яка є міжнародною організацією, що функціонує у сфері захисту права на свободу слова та свободу вираження поглядів), були ухвалені Йоганесбурзькі принципи. Відповідно до цих принципів будь-яке обмеження свободи висловлювань або інформації, яке уряд прагне обґрунтувати захистом інтересів національної безпеки, повинно мати істинною метою і наочним результатом захист законних інтересів національної безпеки.

Обмеження, яке має бути виправдане захистом інтересів національної безпеки, є незаконним, хіба що його істотною метою і наочним результатом є захист існування країни або її територіальної цілісності проти застосування або загрози застосування сили, як від зовнішніх чинників, як-то військової агресії, так і від чинників внутрішніх, наприклад, підбурення до повалення уряду силою. Зокрема, обмеження, яке має бути виправдане захистом інтересів національної безпеки, є незаконним, якщо його істотною метою і наочним результатом є захист інтересів, які не стосуються національної безпеки, серед них, наприклад, захист "престижу уряду" або захист від викриття правопорушень, або ж приховування інформації про діяльність державних установ, або нав’язування певної ідеології, або придушення мирних акцій протесту [6, c. 136 –137].

Навряд чи велика кількість телепрограм та передач, присвячених розслідуванням кримінальних справ, насправді сприятиме попередженню їх вчиненню іншими особами.

Слід зазначити, що частиною другою статті 6 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" встановлено заборону використання телерадіоорганізацій, зокрема, для необґрунтованого показу насильства; пропаганди винятковості, зверхності або неповноцінності осіб за ознаками їх релігійних переконань, ідеології, належності до тієї чи іншої нації або раси, фізичного або майнового стану, соціального походження; трансляції програм або їх відеосюжетів, які можуть завдати шкоди фізичному, психічному чи моральному розвитку дітей та підлітків, якщо вони мають змогу їх дивитися; розповсюдження і реклами порнографічних матеріалів та предметів; пропаганди наркотичних засобів, психотропних речовин з будь-якою метою їх застосування; поширення інформації, яка порушує законні права та інтереси фізичних і юридичних осіб, посягає на честь і гідність особи; здійснення інших вчинків, за якими наступає кримінальна відповідальність.

Статтею 62 цього ж Закону встановлено вимоги до телепрограм та передач щодо захисту суспільної моралі та забезпечення прав неповнолітніх і юнацтва.

Відповідно до статті 71 цього Закону відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення несуть телерадіоорганізації, провайдери програмної послуги, їх керівники та працівники, інші суб’єкти господарської діяльності, посадові особи органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Винні в порушеннях несуть цивільно-правову, адміністративну і кримінальну відповідальність згідно із законодавством України.

Міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою України з питань телебачення і радіомовлення.

Рішення Національної ради щодо застосування штрафних санкцій можуть бути оскаржені у судовому порядку.

Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюється на підставі документальних свідчень, актів перевірки телерадіоорганізацій, звернень визначених цим Законом органів державної влади.

Статтею 3 Закону України "Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні" також установлено заборону використання друкованих засобів масової інформації в Україні для поширення відомостей, розголошення яких забороняється статтею 46 Закону України "Про інформацію"; закликів до захоплення влади, насильницької зміни конституційного ладу або територіальної цілісності України; пропаганди війни, насильства та жорстокості; розпалювання расової, національної, релігійної ворожнечі; розповсюдження порнографії, а також з метою вчинення терористичних актів та інших кримінально караних діянь.

Частиною першою статті 41 цього Закону встановлено, що редакції, засновники, видавці, розповсюджувачі, державні органи, організації та об’єднання громадян несуть відповідальність за порушення законодавства про друковані засоби масової інформації.

Згідно з частиною першою статті 15 Закону України "Про захист суспільної моралі" державний нагляд за додержанням вимог цього Закону та чинного законодавства у сфері захисту суспільної моралі в межах своєї компетенції здійснюють Міністерство культури і туризму України, Міністерство охорони здоров’я України, Міністерство юстиції України, Міністерство освіти України, Міністерство внутрішніх справ України, Генеральна прокуратура України, Державна митна служба України, Державний комітет телебачення та радіомовлення України, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, Національна експертна комісія України з питань захисту суспільної моралі.

На підставі аналізу вказаних положень законодавства можна дійти висновку, що сьогодні на законодавчому рівні вже встановлено заборону поширювати "негативну інформацію" (тобто, інформацію, що містить пропаганду насильства, порнографії, інших кримінально караних діянь), а також передбачено відповідальність за її поширення.

З огляду на наведене, питання забезпечення поширення "позитивної" інформації засобами масової інформації можна вирішити наступними шляхами:

- забезпечення висвітлення напрямів державної інформаційної політики у державних засобах масової інформації;

- формування, розміщення і виконання державного замовлення на "позитивні" новини, телепрограми та передачі;

- забезпечення можливості доступу громадськості до широкого кола засобів масової інформації (вітчизняних та зарубіжних);

- притягнення до відповідальності за зміст телепрограм та передач, у яких необґрунтовано показується насильство, містяться відеосюжети, які можуть завдати шкоди фізичному, психічному чи моральному розвитку дітей та підлітків, включно з анулюванням ліцензій.

На нашу думку, зазначене вище підлягає обов’язковому врахуванню під час законотворчої діяльності, що в подальшому сприятиме вдосконаленню інформаційного законодавства та відповідному забезпеченню державної інформаційної політики.

1 Поняття, сутність міжгалузевого управління та його відміна від галузевого

Під міжгалузевим управлінням розуміють виконавчу і розпорядчу діяльність, яку здійснюють органи державного управління, наділені надвідомчими повноваженнями щодо організаційно не підпорядкованих їм об'єктів, під час якої забезпечуються злагодженість і єдність дій при вирішенні загальнодержавних і міжгалузевих завдань.

На відміну від галузевого (лінійного) управління, яке становить собою сукупність вертикальних правовідносин, при міжгалузевому (функціональному) управлінні мають місце горизонтальні відносини, тобто відносини суб'єктів, організаційно не підпорядкованих один одному. Міжгалузева виконавча і розпорядча діяльність покладена в основному на державні комітети, служби, адміністрації та інспекції України, у деяких випадках — на міністерства. Ці органи здійснюють міжгалузеву координацію з питань, які належать до їх компетенції, а також функціональне регулювання в певній сфері діяльності. Державний комітет (службу, адміністрацію) очолює Голова комітету (служби, адміністрації).

Наприклад, Державна митна служба України згідно з Положенням про неї, затвердженим Указом Президента України від .8 лютого 1997 p., є центральним органом виконавчої влади, який здійснює безпосереднє керівництво митною службою України. В процесі реалізації митного законодавства у неї можуть виникати відносини з іншими центральними органами виконавчої влади, підприємствами, організаціями лише у зв'язку з переміщенням грузів, товарів та предметів через митний кордон, оформленням документів, справлянням мита і т. под. Організаційноїпідпорядкованості, тобто вертикальних відносин між Державною митною службою, з одного боку, і цими органами управління, підприємствами і організаціями — з іншого, немає. Організаційні відносини у Державній митній службі існують тільки з Президентом України і Кабінетом Міністрів України, яким вона підпорядкована, і, природно, з регіональними митними управліннями: митницями, митними постами і підпорядкованими підприємствами, установами, навчальними закладами, якими Голова Державної митної служби керує одноособово¹.

Межі дії (сфера управління) органів міжгалузевого управління значно ширші, ніж органів галузевого управління, оскільки їх діяльність єфункціональною і поширюється на всі чи декілька галузей управління. При цьому в сучасних умовах коло питань, з яких необхідна координація (погодження) діяльності галузевих органів, постійно розширюється. Це пояснюється, по-перше, тим, що поряд з державним сектором економіки розвивається недержавний, який обумовив появу великої кількості нових об'єктів управління, а по-друге — тим, що інтереси розвитку ринкових відносин вимагають утворення структур, уповноважених здійснювати міждержавні економічні, політичні, культурні зв'язки. Міністерство економіки України з питань, віднесених до його компетенції, взаємодіє з комітетами Верховної Ради України, центральними та іншими органами виконавчої влади, громадськими об'єднаннями, посольствами, консульствами, торговими представництвами відповідних держав в Україні, засобами масової інформації.

Надвідомчість повноважень органів міжгалузевого управління проявляється в тому, що акти, видані в межах їх компетенції, є обов'язковими для всіх органів державного управління та органів місцевого самоврядування, не підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій. Органи міжгалузевого управління несуть відповідальність за стан і розвиток дорученої їм сфери (кола питань) управління. Сфера міжгалузевого управління відображається в найменуванні цих органів: Антимонопольний комітет України, Державна податкова адміністрація і т. под.

Методам управління, які використовуються органами міжгалузевої позавідомчої компетенції, притаманні погоджене прийняття рішень, координація дій відповідних органів в управлінні при виконанні загальнодержавних чи міжгалузевих завдань.

Важливе значення має усунення неузгодженості в діях органів виконавчої влади на всіх рівнях протидії, а бажано — і попередження таких негативних явищ, як інфляція, надмірне майнове розшарування населення, скорочення виробництва, нерівномірність розвитку окремих регіонів. Особливо гострою є проблема розбудови економічних зв'язків з країнами СНД в умовах переходу до ринкових відносин².

Міжгалузеву координацію діяльності в межах країни, крім уряду, державних комітетів, служб, адміністрацій України, здійснюють і міністерства з питань, віднесених до їх компетенції. Такі функції, як вже зазначалося, здійснюють Міністерство економіки України, Міністерство фінансів України та деякі інші.

Політичні і економічні перетворення, що відбуваються в Україні, вимагають істотних змін у структурі уряду і центральних органів виконавчої влади. Це здійснюватиметься відповідно до Програми «Україна — 2010» — першої за роки незалежності стратегічної програми розвитку нашої держави на найближче десятиліття. Згідно з цією Програмою кількість міністерств буде скорочена. З'явиться багато нових органів міжгалузевого управління: державні комітети житлової і будівельної політики, зв'язку і інформатики, фізичної культури і туризму, адміністрації (енергетична, цінних паперів, нерухомого майна) та інші центральні органи виконавчої влади для здійснення спеціальних (виконавчих, контролюючих, дозвільних та ін.) функцій у відповідних сферах.

2 Особливості міжгалузевого управління та сфери регулювання

Кожному виду міжгалузевого управління властиві свої особливості. Вони стосуються не тільки системи органів державного управління, а й об'єктів управління, характеру прав і обов'язків учасників правовідносин, що виникають у процесі міжгалузевого управління, а також юридичної відповідальності.

У системі державного міжгалузевого регулювання ринкових відносин можна виділити два рівні: макрорівень і мікрорівень.

На макрорівні визначається загальнодержавна економічна політика, встановлюються податки і гарантії, визначаються їх граничні величини, сфера діяльності. Тут вирішуються завдання формування ефективних секторів виробництва інвестиційного клімату, фінансування експорту та імпорту з метою захисту вітчизняного товаровиробника. Іншими словами, об'єкт державного міжгалузевого регулювання на цьому рівні — ринок у цілому.