3. Державне регулювання туристичної сфери в країнах світу

Для реалізації національної туристської політики і координації зусиль із досягнення суспільно значущих цілей держава створює органи управління туризмом - національні туристські адміністрації (НТА). У сфері розробки і реалізації туристської політики НТА взаємодіє із законодавчими і старанними органами влади на центральному і місцевому рівнях, з науково-дослідними організаціями, туристськими асоціаціями, союзами і іншими громадськими організаціями і об'єднаннями. Проте основною ланкою формування і реалізації туристської політики є саме НТА, від зусиль якої, міри дії на інші органи державного управління, ініціатив в області законодавства, податкової, фінансової, економічної і соціальної сфер залежить успіх або невдача туристської політики держави.

Через ряд чинників політичного і економічного характеру у світовій практиці існують різні національні системи організації, управління і регулювання туризму. З певною долею умовності можна говорити про три моделі державного управління туризмом.

Перша модель припускає відсутність НТА: усі питання вирішуються на місцях на основі принципів ринкової "самоорганізації". Як основний приклад можна привести США. Ліквідація в 1997 р. державної структури, що відала туризмом, була викликана рядом причин, серед яких скорочення витрат федерального бюджету, міцні позиції США на міжнародному турринку, упевненість в привабливості країни для закордонних туристів, а також наявність сильних приватних компаній у сфері туризму, здатних на потужні самостійні рекламні акції в інтересах усього національного ринку.

Ліквідація державної турадміністрації - дуже серйозний крок, і для нього дійсно потрібні особливі умови: або рішення, що туризм не потрібний країні взагалі, або упевненість, що суб'єкти турринку сильні і "свідомі" і здатні вирішувати свої проблеми без державної участі.

Друга модель державного управління туризмом передбачає наявність сильного і авторитетного міністерства, що концентрує у своїх руках значний контроль над цією сферою. Ця модель поширена у ряді країн, що успішно розвивають прийом іноземних туристів (Ізраїлі, Туреччині, Греції, Єгипті, Тунісі, Мексиці, Індонезії, Швейцарії та ін.). У Ізраїлі працює потужне Міністерство туризму, бюджет якого в 2007 році досяг $150 млн. Ці гроші використовуються на фінансування заходів, пов'язаних з інформаційною, презентаційною, виставковою діяльністю по всьому світу, на проведення конференцій, організацію консалтингового обслуговування, видання буклетів і рекламних матеріалів. Планується, що в 2008 році бюджет Міністерства туризму виросте в 4 рази.

У Індонезії існує спеціальне відомство по туризму, яке наділене досить широкими повноваженнями в області захисту прав туристів. Зокрема, в країні діє дуже впливова туристична поліція, яка здійснює контроль і нагляд за підприємствами туристичної і готельної індустрії, а також розбирає конфліктні ситуації, учасниками яких стають гості з-за кордону.

У Швейцарії питаннями в'їзного туризму займається Центральне відомство по туризму (ЦВТ) -найбільше національне рекламне агентство.

Судячи по результатах, ця модель дуже ефективна, але для її реалізації потрібне відповідні умови. В першу чергу, уряди перелічених країн щорічно виділяють зі своїх бюджетів мільйони і навіть десятки мільйонів доларів на рекламу і маркетинг, займаються державним інвестуванням в туристську інфраструктуру. З урахуванням того, що ці країни ніяк не можна назвати дуже багатими, подібні фінансові вкладення являються результатом по-справжньому серйозної уваги держави до туризму, який служить одним з основних джерел валютних надходжень.

Третя модель державного управління туризмом передбачає, що НТА входить до складу одного з багатогалузевих міністерств, найчастіше з "економічним ухилом" (Іспанія, Франція, Італія, Великобританія, Німеччина, Австрія та ін.). Так, в Іспанії питання туристської політики курирує Міністерство економіки (через Державний секретаріат по торгівлі, туризму і малому бізнесу). Окрім Держсекретаріату Міністерству підкоряються:

- Центральна дирекція по туризму (адміністративні питання і вироблення загальних напрямів державної політики у сфері туризму );

- готельний ланцюг "Paradores" (83 готелі, розміщені в будівлях, що представляють історичну цінність);

- два виставково-конгресних центру (у Мадриді і Малазі) і Іспанський інститут туризму - "Turespaca" .

Повноваження Міністерства економіки невеликі. Такі важливі функції, як ліцензування, сертифікація послуг, розробка стратегії розвитку туристської індустрії, є прерогативою місцевої влади.

З метою координації їх діяльності в країні створений Радий з розвитку туризму, до складу якого входять представники державних органів влади усіх рівнів і представники приватного бізнесу. Рішення Ради носять рекомендаційний характер .

Туристська діяльність на загальнонаціональному рівні визначається Законом № 48/1963 "Про компетенцію в області туризму" і Декретом "Про діяльність приватних туристських підприємств" від 14 січня 1965 р. Окрім загальнонаціонального, кожна з 17 автономій має власне законодавство по туризму, основні положення якого відповідають вищезгаданому Закону. Іспанське законодавство по туризму регулює стосунки між туристом і продавцем турпродукта, умови, на яких фізичним і юридичним особам дозволяється займатися туристською діяльністю, порядок надання туристських послуг, заходи контролю з боку держави і санкції до порушників.

У квітні 1996 р. Парламент Іспанії затвердив Закон "Про комбіновані подорожі", яким були чітко визначені права і обов'язки як споживача, так і туристського агентства. Під комбінованою подорожжю розуміється поїздка, яка включає турпродукт, що містить, щонайменше, два з трьох нижченаведених елементу : транспорт, розміщення на нічліг і будь-які інші туристські послуги. У Законі даний чіткий розподіл відповідальності усередині туристської сфери і роз'яснення різних аспектів турпродукта і комбінованих подорожей. Вказано на необхідність наявності наступних даних в інформаційних каталогах: кінцева мета і тривалість подорожі, засоби транспорту, вид нічлігу, вартість подорожі, додаткові пропозиції, умови і положення на випадок відмови від подорожі. Якщо викладені в каталозі деталі передбачуваної подорожі не відповідають реальності, то турист, що зробив поїздку, має право пред'явити позов. Ввівши цей закон, Іспанія привела національне законодавство відповідно до Директиви ЄС 1990 р. про туристські послуги (туристському продукті).

У Франціїтуризм на рівні виконавчої влади відноситься до компетенції Міністерства транспорту і громадських робіт, в структуру якого входять Державний секретаріат з питань туризму і Управління туризму. Ці органи курирують питання управління і регулювання галузі, інвестування і міжнародних відносин у сфері туризму.

Крім того, існує ще цілий ряд органів, що беруть участь в управлінні туризмом " з правом дорадчого голосу", :

- Рада з туризму при Міністерстві транспорту і громадських робіт;

- Французьке агентство туристського інжинірингу і Національна наглядова рада по туризму (маркетингові дослідження і статистика в туризмі);

- Національне агентство по відпускних поїздках (соціальний туризм);

- Національний комітет з процвітання Франції (питання екології і озеленення міст).

На регіональному рівні діють представники центральної виконавчої влади, вирішальні питання розвитку туристської сфери і що підкоряються безпосередньо префектам. Діяльність цих представників спрямована на координацію місцевих і національних ініціатив, оскільки повноваження місцевої влади в області туризму досить великі.

У Франції Законом про туризм № 92-645 визначені умови, що дозволяють займатися продажем турів, встановлено коло фізичних і юридичних осіб, що підпадають під дію цього закону, названі послуги, що відносяться до туристських, сформульовані умови, при яких можливе здійснення туристської діяльності для турагентств, громадських організацій і асоціацій, місцевих туристських органів, а також окремих категорій осіб. Фактично йдеться про можливість отримання дозволу (у вигляді ліцензії, сертифікату і іншої офіційної згоди) на заняття туристською діяльністю в тому виді, в якому це визначено Законом.

У спеціальному розділі Закону фіксуються стосунки між виробником і споживачем туристського продукту, перераховані основні права і обов'язки продавця і покупця, які повинні міститися в контракті (договорі). Законом також регламентовані заходи відповідальності продавця турпродукта за якість послуг, що входять в нього, а також випадки, що виключають таку відповідальність, санкції до порушників і механізм контролю з боку державних органів за діяльністю фізичних і юридичних осіб, що підпадають під регламентацію цього Закону.

У ІталіїДепартамент по туризму входить до складу Міністерства виробничої діяльності. Основні функції Департаменту зводяться до координації діяльності регіональних турадминистраций, розробки нормативно-правових галузевих документів національного характеру, досліджень і обробки статистичних даних, а також міжнародної діяльності (міжурядові угоди, взаємини з міжнародними організаціями і ЄС).

Повноваження місцевих турадміністрацій також значно розширені. Вони відають усіма питаннями ліцензування туристської діяльності на своїй території, здійснюють класифікацію готелів, мають право просувати і рекламувати свої регіони усередині країни і за кордоном (рекламні заходи, участь у виставках і тому подібне).

У 1983 р. був ухвалений основний закон по вдосконаленню і розвитку сфери туризму і готельної індустрії. Законом визначені органи управління туризмом на регіональному рівні і порядок їх функціонування, дані визначення туристського підприємства і умови його реєстрації, а також визначення і класифікація готельного господарства, викладені умови, на яких транспортним і туристським бюро, громадським асоціаціям дозволяється займатися туристською діяльністю, регулюється діяльність професіоналів в туристській сфері, визначені заходи підтримки туристської галузі з боку держави і інше.

У Великобританіїсферу туризму очолює Міністерство культури, видовищ і спорту, якому підкоряється орган, що безпосередньо курирує туризм, - "British Tourist Authority" (ВТ).

ВТ займається залученням іноземних туристів у Великобританію і розвитком внутрішнього туризму, а також консультує уряд і інші державні установи з питань туризму. Для цього адміністрація проводить рекламні кампанії за кордоном через мережу своїх офісів і представників, через пресу, радіо і телебачення, організовує міжнародні конференції, надає маркетингові і консалтингові послуги з питань міжнародного туризму, видає різноманітні інформаційно-довідкові матеріали.

Будучи по організаційно-правовій формі приватнопідприємницьким інститутом, ВТ разом з традиційною діяльністю на зарубіжних ринках (поширення інформації туристичного змісту, участь у виставках) надає платні консалтингові і маркетингові послуги, організовує виставки і семінари, здійснює різні проекти за участю іноземного капіталу, видає і реалізує путівники, відеофільми і іншу рекламно-інформаційну продукцію.

На чолі ВТ стоїть рада директорів з п'яти чоловік і президент. У штаті організації близько 300 чоловік, з яких приблизно третина працює в Лондоні, а інші за кордоном в 26 країнах світу.

Більш ніж на 2/3 (68 %) ВТ фінансується з держбюджету

У Німеччиніпитаннями міжнародного туризму займається Національний туристичний комітет Міністерства економіки, що відповідає за просування туризму в Німеччині і збільшення турпотока в країну. Представництва комітету функціонують в 27 країнах світу.

У Австрії туристичну галузь курирує Міністерство економіки. Рекламою туристичних можливостей країни відає Австрійський національний туристичний офіс, представництва якого працюють в 26 країнах світу.

Досить складно визначити функції органу державного управління у сфері туризму. Аналіз зарубіжного досвіду в цій області показує, що при з'ясуванні круга повноважень і питань, що відносяться виключно до компетенції цього органу, необхідно прагнути розв'язати три основні проблеми: міжвідомчої взаємодії, партнерства з туристським бізнесом і громадськими об'єднаннями, а також необхідного рівня децентралізації.

До основних функцій органу державного управління у сфері туризму відносяться:

• формування і забезпечення реалізації державної туристської політики і цільових програм розвитку туризму;

• міжгалузева координація функціонування системи туризму;

• розробка нормативних правових актів і фінансово-економічних параметрів розвитку туризму;

• ліцензування, сертифікація і стандартизація в туристичній індустрії;

• маркетинг національного туристського продукту;

• створення і забезпечення ефективного функціонування представництв органу державного управління туризмом за кордоном;

• організація міжнародної співпраці в області туризму;

• сприяння участі туристів, туроператорів і турагентів і їх об'єднань в міжнародних туристських програмах;

• розробка практичних заходів по залученню вітчизняних і іноземних інвестицій в туристську індустрію;

• розробка державою механізму інвестицій, що вкладаються, в розвиток пріоритетних напрямів інфраструктури туризму;

• організація взаємодії і ділового партнерства з туристським бізнесом, об'єднаннями туроператорів, турагентів і туристів;

• розробка практичних заходів по підтримці вітчизняних виробників туристського продукту;

• сприяння впровадженню прогресивних технологій туристського обслуговування;

• надання консультаційної допомоги суб'єктам господарювання, що здійснює туристську діяльність;

• розробка заходів по захисту, підтримці цілісності і забезпеченню охорони туристських ресурсів;

• сприяння відродженню і розвитку традиційних центрів туризму, освоєнню нових туристських районів з великим природним і історико-культурним потенціалом;

• формування системи інформаційного забезпечення туристської індустрії;

• створення і забезпечення функціонування єдиної системи підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації туристських кадрів;

• регламентація професійної діяльності в туризмі;

• вирішення питань, пов'язаних з науковим забезпеченням розвитку туризму.

Перераховані функції - це основні області, в яких самостійний орган державного управління у сфері туризму повинен проявляти свою компетенцію і нести відповідальність за стан і розвиток туризму.

Світовий досвід свідчить про необхідність і цілісообразність розподілу органів НТА на дві гілки. Одна з них, яку з певною долею умовності можна назвати "бюрократичною", займається глобальними питаннями державного управління : нормативно-правовою базою, збором і обробкою статистичної інформації, координацією діяльності туристських підприємств і регіонів, міжнародною співпрацею на міждержавному рівні.

Друга гілка - "маркетингова". Це, як правило, відомство, яку підкоряється або входить до складу НТА, але само по собі органом управління не є. У його компетенцію входять усі питання, пов'язані з маркетингом національного туристського продукту, спрямованого на формування привабливого іміджу країни і просування його на зовнішніх ринках. Причому саме ці інститути отримують основну долю державного фінансування : йдеться про десятки мільйонів доларів в рік і сотні фахівців, що значно більше, чим у "бюрократичної" гілки. Зустрічаються спроби зробити такі "маркетингові" відомства такими, що частково самоокуповуються, в основному за рахунок комерціалізації рекламно-інформаційних послуг. Але у будь-якому випадку - йдеться лише про залучення засобів, які доповнюють державні асигнування.

Національні туристські адміністрації тісно взаємодіють з місцевими органами влади і приватним бізнесом. До цього веде загальна світова тенденція зменшення ролі центральній виконавчій владі в економічних процесах і скорочення державних витрат. В результаті виникають змішані державно-приватні інститути в області регулювання туризму. Їх мета - залучення до виконання державних завдань засобів з приватного сектора, пошук взаємовигідних форм співпраці між органами управління різних рівнів.

Створенню привабливого для туризму іміджу держави і просуванню національного продукту, що вбирає в себе усе різноманіття і неповторність його туристських можливостей, надається важливе значення як в країнах, що вже завоювали своє місце на міжнародному ринку, так і в країнах, що з’явилися на ньому відносно нещодавно. При цьому існують відмінності в підходах до організації цієї діяльності. Так, в США, функціонує Бюро туристського маркетингу, на яке покладені наступні функції, :

• надання інформації і заохочення державних і приватних туристських організацій і підприємств по виходу на зарубіжні ринки;

• надання допомоги цим організаціям і підприємствам в їх рекламній діяльності за кордоном;

• координація проектів і програм в області маркетингу;

• стимулювання споживчого попиту на здійснення туристських поїздок в США;

• надання інформації про туристські маршрути в США потенційним туристам і представникам зарубіжних туристських організацій;

• сприяння зарубіжним туроператорам і турагентам в справі рекламування США як країни, сприятливої для відвідування;

• сприяння участі міжнародних представників у конгресах, конференціях, симпозіумах, нарадах, семінарах, що проводяться в США .

Зовнішній маркетинг для Німеччини, як країни, сприятливої для туризму, здійснюється Німецьким центром туризму. Ця організація створена федеральним урядом. Вона має 14 представництв за кордоном і кооперує з 4000 партнерів усередині країни і за її межами. Цілями маркетингу організації є:

• створення і збереження іміджу Німеччини як країни, сприятливої для туризму;

• збільшення числа подорожей в Німеччину;

• збільшення валютних надходжень від припливу іноземних туристів;

• збільшення ринкової долі Німеччини в міжнародному туризмі і на окремих ринках.

При створенні іміджу йдеться про позиціонування Німеччини як цільової місцевості для туризму, відкритої світу, культурної країни, що має в розпорядженні чудову інфраструктуру і здорову природу.

Маркетинговою діяльністю по залученню туристів у Францію займається національний туристський центр "Мезон де ля Франс", що виникла в 1987 р. в результаті угоди про партнерство між місцевими адміністраціями, туристичними фірмами, готелями, адміністраціями об'єктів екскурсійного показу. У штаті асоціації більше 200 співробітників, 33 його представництва працюють в 26 країнах світу. Керівний орган асоціації - рада директорів, що складається з 27 чоловік (1/3 - чиновники з держапарату, а 2/3 - представники приватного бізнесу). Діяльність асоціації на 60 % фінансується з держбюджету, а також багатьма французькими і іноземними туристськими і нетуристськими компаніями, що працюють по просуванню Франції за кордоном і що піклуються про позитивний імідж країни. До їх числа, зокрема, відносяться авіакомпанії "Ер Франс" і "Ер Інтер", мерія Парижу, "Шампань де Венож", профспілка виноробницької промисловості, "Ланком", компанії "Рено", "Сітроен" та ін. Усього у фінансуванні діяльності центру бере участь більше 800 партнерів самих різних рівнів. Слід зазначити, що їх роль в роботі "Мезон де ля Франс" постійно збільшується. Один з останніх прикладів, що підтверджують цю тенденцію, - відкриття національного представництва по туризму на Тайвані, повністю фінансованого приватними компаніями. Всього ж центр має свої представництва в 26 країнах. Особливістю є те, що "Мезон де ля Франс" вважає за краще не розширювати мережу представництв, а різноманітити їх маркетингову діяльність. При такому підході відсутній ризик, витрати мінімальні, а прибуток максимальний.

Маркетингом національного туристського продукту Іспанії займається Інститут туризму - "Turespaca", створений в 1996 р. Він має широку мережу інформаційних офісів в Іспанії і 29 представництв в 21 країні. Інститут повністю фінансується з держбюджету (близько 70 млн. дол. в рік), в його офісах працює близько 600 чоловік.

Центральна роль в просуванні Італії на зарубіжних ринках належить Національному управлінню Італії по туризму (ENIT), утвореному ще в 1919 р. Основні функції ENIT - маркетингові дослідження, координація міжнародної діяльності місцевих туристських адміністрацій. ENIT підкоряється центральній виконавчій владі (формально його контролює Департамент по туризму при Міністерстві виробничої діяльності) і повністю фінансується з бюджету (близько 30 млн. дол. в рік). Штат управління складає близько 200 чоловік, у тому числі співробітники 20 представництв в 16 країнах.

Цікавий і повчальний досвід накопичений в Угорщині, де діяльністю по просуванню країни на ринку міжнародного і внутрішнього туризму займається національна маркетингова корпорація "Угорщина-туризм", що знаходиться в структурі Міністерства економіки. Для вирішення поставлених завдань корпорація має реальний і досить значний бюджет - близько 5 млрд. форинтів в рік (18 млн. дол. США), що формується з двох джерел, : державного фінансування і податкових вступів від туристських організацій. Пропорція бюджету така, що на 2 форинти, отримуваних від держави, доводиться 1 форинт податкових вступів.

У структурі корпорації є 7 дирекцій і відділів. Майже половина (23 з 50) її співробітників займаються маркетинговою діяльністю, на яку витрачається 75-80 % бюджету.

Про ефективність діяльності корпорації "Угорщина-туризм" свідчить той факт, що по розвитку туризму Угорщина значно випереджає багато країн Східної і Західної Європи.