Глава XII

Конституційні основи місцевого самоврядування в Україні

1. Поняття місцевого самоврядування та його особливості

У більшості демократичних країн світу організацію влади на місцях, тобто управління місцевими справами, здійснюють:

— через відповідні місцеві органи виконавчої влади (дер­жавні адміністрації), які призначаються Президентом та ви­щими центральними органами виконавчої влади;

— через представницькі та виконавчі органи, які обира­ються населенням відповідних адміністративно-територіаль­них одиниць. Зокрема, представницькі органи звичайно мають назву органів місцевого самоврядування або муніци­пального управління.

Для з'ясування поняття місцевого самоврядування в Ук­раїні та його особливостей необхідно порівняти зміст понять "місцеве управління" та "місцеве самоврядування".

У юридичній науці часто-густо ці категорії штучно розво­дяться, виходячи з наявності двох різних систем — місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядуван­ня, які функціонують на місцевому рівні.

За такого підходу під місцевим управлінням розумілися державні органи, які створювалися центром і представляли на місцях державну адміністрацію.

Під місцевим самоврядуванням розумілися місцеві представницькі органи.

Такий підхід має низку недоліків. По-перше, не можна з'ясувати різницю між цими категоріями, оскільки як дер­жавні адміністрації, так і ради місцевого самоврядування є органами держави; по-друге, не враховується та обставина,

-513-

що функції місцевого самоврядування згідно з Конституцією України може виконувати, крім представницьких і вико­навчих органів, також територіальний колектив даної адмі­ністративно-територіальної одиниці; по-третє, у багатьох країнах, зокрема у Великій Британії, взагалі немає представ­ницьких центрів на місцях, внаслідок чого формально можна зробити висновок про те, що у цій країні взагалі немає міс­цевого управління.

Подібні недоліки пояснюються тим, що в сучасний період відбувається трансформація місцевого самоврядування від класичного його змісту до сучасної моделі.

Справа у тому, що місцеве самоврядування склалося в результаті муніципальних реформ XIX ст., тобто в період пе­реходу від феодалізму до буржуазного ладу. Основою діяль­ності буржуазії завжди були міста, а однією з головних її ви­мог було надання їм самостійності в управлінні місцевими справами, забезпечення їм громадівського самоврядування, вільного від нагляду та втручання з боку органів центральної

влади.

Саме тому з середини XIX ст. таке управління на місцях іменувалося місцевим самоврядуванням, що відповідало

реаліям того часу.

Існували такі основні моделі (системи) місцевого само­врядування, які відповідали основним правовим системам того часу, — англосаксонська (англійська) та континенталь­на (французька).

Сутність англосаксонської системи полягає в тому, що за основу взято теорію природних прав людини та громадян­ського суспільства. Згідно з цим місцеві органи виступають на певній території автономно, у межах своїх повноважень; немає безпосередньої підпорядкованості нижчих органів ви­щестоящим; відсутні на місцях уповноважені центральних органів влади, які опікуються місцевими представницькими органами; населення має право обирати окремих посадових осіб (наприклад, голів рад); контроль за діяльністю місцевих органів мають право здійснювати окремі міністерства та су­дові органи.

Така система склалася у Великій Британії починаючи з середніх віків, а також у США, Канаді, Австралії, Швейцарії та ін.

-514-

Проте, у більшості країн світу (континентальна Європа, Латинська Америка, Близький Схід) була впроваджена в життя континентальна (французька) модель самоврядуван­ня. Особливістю її є те, що вона заснована на сполученні безпосереднього державного управління (префекти, держав­ні адміністрації) на місцях та місцевого самоврядування. Представники державної адміністрації в межах адміністра­тивно-територіальних одиниць здійснюють нагляд за діяль­ністю місцевих представницьких органів. Крім того, така система місцевого самоврядування може характеризуватися певною підпорядкованістю нижчих ланок вищестоящим.

У деяких країнах (Австрія, Німеччина, Японія) місцеве самоврядування будується на основі сполучення цих систем.

У другій половині XX ст. з'явилася "радянська" модель місцевого самоврядування, яка принципово відрізнялася від двох вище перелічених моделей, оскільки в її основу було покладено принципи поєднання влад та повновладдя пред­ставницьких органів на певній території; проведення у жит­тя актів центральних органів державної влади; ієрархічна субпідпорядкованість усіх ланок радянської системи. Цю мо­дель було впроваджено в усіх колишніх соціалістичних кра­їнах Східної Європи, Азії, на Кубі та ін.

У сучасний період країни Східної Європи відмовилися від цієї моделі, прийнявши за основу континентальну модель місцевого самоврядування як найбільш близьку їхнім право­вим системам.

На підставі проаналізованих моделей місцевого самовря­дування виникло багато концепцій місцевого самовряду­вання, серед яких у сучасний період застосовуються три концепції місцевого самоврядування — громадівська, дер­жавницька та теорія муніципального дуалізму.

Згідно з громадівською теорією місцевого самовряду­вання остання розглядається як самостійна форма публічної влади (муніципальна або місцева влада), суб'єктом якої є територіальний колектив—елемент громадянського суспільства.

Державницька теорія виходить з того, що місцеве само­врядування є однією з форм (поряд з територіальною авто­номією) децентралізації державної влади на рівні територі­альних колективів, а правоздатність останніх на самостійне вирішення питань місцевого значення трактується її при­хильниками як така, що походить виключно від держави.

-515-

Звідси джерелом місцевого самоврядування визнається не територіальний колектив, а держава.

Нарешті, теорія муніципального дуалізму (громадів-сько-державницька теорія) визнає ознаки місцевого самовря­дування незалежними від держави лише при розв'язанні су­то господарських та громадських справ, а в політичній сфері вони розглядаються як органи держави, що виконують дер­жавні функції.

Підсумовуючи викладене, можна зробити висновок, що існуючі теорії місцевого самоврядування вирішують по суті одну й ту саму проблему — централізації, або деконцентра-ції, та децентралізації державної влади на місцях.

Отже, навряд чи на практиці можна провести чітку межу між функціями державного управління і місцевого самовря­дування, оскільки ці органи звичайно здійснюють не лише місцеві функції, а й вирішують певне коло завдань, які вип­ливають з централізованого державного управління.

Сучасна політична наука розглядає місцеве управління з урахуванням таких категорій, як "деконцентрація" і "децен­тралізація". Деконцентрація — це передача повноважень службовцям, які призначаються центральною владою, а та­кож дроблення влад певного рівня. Децентралізація — по­лягає в передачі центром окремих власних повноважень міс­цевим органам.

Поряд з деконцентрацією та децентралізацією існує і так звана Революція, яка має регіональний характер і асоціюєть­ся з делегуванням центральним урядом повноважень не всім, а деяким місцевим органам при певному збереженні су­веренітету центру. При цьому розрізняють законодавчу дево-люцію (передача права видавати закони органом певного регіону) і адміністративну деволюцію (передача права здій­снювати закони і політику, які встановлюються центром, конкретизуючи їх стосовно до специфіки даного регіону).

В сучасний період розширення сфери послуг, які нада­ються демократичними державами своїм громадянам, спри­чиняє подвійний вплив на функціонування місцевого управ­ління. З одного боку, посилюється роль і відповідальність місцевих органів у реалізації урядових програм, а звідси й політики уряду на місцях, зокрема, в наданні різних послуг населенню, що в свою чергу визначає заінтересованість дер­жави в ефективному функціонуванні місцевого управління,

- 516 -

підвищенні впливу місцевих органів на політичні процеси в цілому; з другого, — посилилася інтеграція місцевих органів у державний механізм, що призводить до втрати місцевим самоврядуванням максимальної самостійності.

На підставі викладеного можна визначити поки що за­гальні поняття місцевого державного управління та місцево­го самоврядування.

Місцеве державне управління — це владний вплив дер­жави на різноманітні суспільні процеси в межах адміністра­тивно-територіальних одиниць, який здійснюється державни­ми органами виконавчої влади та посадовими особами, що призначаються центральною владою і підзвітні їй.

Місцеве самоврядування — це право населення адмі­ністративно-територіальних одиниць безпосередньо або че­рез обрані ними органи місцевого самоврядування вирішува­ти в межах Конституції і законів значну частину державних і громадських справ.

Яка ж з вище перелічених теорій місцевого самовряду­вання стала основою для створення законодавства про міс­цеве самоврядування в Україні?

Україна, як і інші країни СНД, пройшла складний шлях переходу від "радянської" моделі місцевого самоврядування до створення власної законодавчої бази з цього питання.

Це положення підтверджують навіть назви тих профіль­них законів з цього питання, які були прийняті в Україні з 1990 до 1994р.

До них належать:

1. Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів Української РСР і місцеве самоврядування" від 7 грудня 1990р.

2. Закон України "Про місцеві Ради народних депутатів, місцеве і регіональне самоврядування" від 26 березня 1992 р.

3. Закон України "Про формування місцевих органів вла­ди і самоврядування" від 3 лютого 1994 р.

4. Закон України "Про внесення змін і доповнень до За­кону України "Про формування місцевих органів влади і са­моврядування" від 28 червня 1994 р.

По-перше, навіть перелік цих законів свідчить про те, що законодавець не відмовився від "радянської" моделі самовря­дування, а прагнув поєднати Ради з місцевим самоврядуван­ням; по-друге, внаслідок цього не було визначено й загальне

-517-

поняття місцевого самоврядування та його складові; по-тре­тє, не було встановлено правове становище територіальних громад. Тобто практично правовий статус місцевого само­врядування в Україні не був визначений.

Визначення статусу місцевого самоврядування у ст. 47 Конституційного договору між Верховною Радою і Президен­том України "Про основні засади організації та функціону­вання державної влади і місцевого самоврядування в Україні _: на період прийняття Конституції України" від 18 червня 1995 р., на жаль, не було здійснено. ?

Заходи ж, які проводила центральна виконавча влада з делегування повноважень на місцевий рівень, фактично ніве­лювали основні принципи місцевого самоврядування, зводя­чи її органи на місцях до низової ланки органів виконавчої влади, підзвітних та підконтрольних вищестоящим виконав­чим органам та центру. Тобто так звана вертикаль виконав­чої влади фактично завершувалася на рівні низової ланки рад.

Конституція України 1996 р. не усунула зазначені недо­ліки, а це призвело до того, що питання про сутність місце­вого самоврядування в Україні не вирішено до кінця.

Стаття 5 Конституції України стверджує, що влада в Ук­раїні здійснюється через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, тобто вони визнаються рівно­правними.

Але у ст. 6 Конституції йдеться про дійсне здійснення державної влади органами України, а ст. 7 Основного Зако­ну лише визнає і гарантує існування місцевого самовряду­вання, що ставить владу і самоврядування у явно нерівне становище. '

Конституція України присвячує місцевому самоврядуван- І ню розділ XI (ст. 140—146). І

Згідно зі ст. 140 Конституції основним елементом місце- \ вого самоврядування в Україні є територіальна громада.

"Місцеве самоврядування, як зазначено у ч. 1 цієї статті, є правом територіальної громади — жителів села чи добро­вільного об'єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, | селища та міста — самостійно вирішувати питання місцево- | го значення в межах Конституції і законів України". •*

У ч. З ст. 140 Основного Закону вже стверджується, що питання місцевого значення вирішуються як безпосередньо

-518-

громадою, так і через органи самоврядування, тобто не само­стійно колективом громади.

Оскільки Україна 17 липня 1997 р. ратифікувала Євро­пейську хартію про місцеве самоврядування, прийнятою Ра­дою Європи 15 жовтня 1985 р., доцільно проаналізувати як це визначення погоджується з основними вихідними поло­женнями цього документа, який після ратифікації має бути імплементований у внутрішнє законодавство України.

Стаття 3 Хартії так визначає поняття місцевого самовря­дування: "Під місцевим самоврядуванням розуміється право і реальна здатність органів місцевого самоврядування регла­ментувати значну частину державних справ і управляти нею, діючи в межах закону, під свою відповідальність і в ін­тересах місцевого населення.

Це право здійснюється радами або зборами, що склада­ються з членів, обраних шляхом вільного, таємного, рівного, прямого і загального голосування. Ради чи збори можуть ма­ти підзвітні і виконавчі органи. Це положення не виключає звернення до зборів громадян, референдуму або будь-якої ін­шої форми прямої участі громадян там, де це допускається законом".

Отже, Хартія основним елементом місцевого самовряду­вання визнає органи, а не територіальні колективи. І це та­кож цілком закономірно, адже вся історія існування само­врядування протягом багатьох віків довела, що державні і місцеві справи здатні на місцях вирішувати відповідні орга­ни, які працюють, на відміну від громади постійно, кваліфі­ковано і повинні нести відповідальність за свою діяльність, що не властиво територіальній громаді.

Слід зазначити, що Закон України "Про місцеве самовря­дування в Україні" від 21 травня 1997 р. у ст. 2 намагався скоригувати невдале визначення поняття місцевого самовря­дування, викладене у ст. 140 Конституції України, незва-. жаючи на те, що це порушує Основний Закон.

"Місцеве самоврядування в Україні, — зазначається у цій статті, — це гарантоване державою право і реальна здат­ність (не місцевого самоврядування у цілому, як це зазнача­ється у Хартії), територіальної громади — жителів села чи добровільного об'єднання у сільську громаду жителів кіль­кох сіл, селища, міста — самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішу­єш -

вати питання місцевого значення у межах Конституції і за­конів України".

Тут виникає низка питань. Перш за все, чим пояснюєть­ся прагнення законодавців стверджувати, що основою само­врядування є громада, якщо це суперечить вимогам Хартії? Як бути в тому разі, якщо продеклароване місцеве само­врядування не має реальної здатності вирішувати визначені законом питання?

Чому законодавець ігнорує положення Хартії щодо за­значеної частини не лише місцевих, а й державних справ, які мають здійснювати органи місцевого самоврядування?

І, нарешті, щодо територіальної громади. Треба усвідоми­ти, що громада сучасного періоду розбудови України зовсім не та, що була в період реформування місцевого самовряду­вання в Росії у 1862 р. та надуманого громадського самовря­дування радянського періоду. Тому закріплення її як основ­ного елемента місцевого самоврядування є декларативним, тобто таким, що не відповідає реаліям сьогодення.

Крім того, у ст. 10 Закону України "Про місцеве самовря­дування в Україні" з'ясовується, що обласні та районні ради, які є органами місцевого самоврядування, не мають власних громад, а лише представляють спільні інтереси громад сіл, міст, що нелогічно і суперечить ст. 140 Конституції України. Отже, можна зробити загальний висновок про те, що Ук­раїна поки що остаточно не визначилася щодо вибору моделі місцевого самоврядування.

Які ж особливості такого сполучення? Принцип розподілу влад пов'язаний з принципом місце­вого самоврядування, який забезпечує, поряд з централіза­цією системи управління, її децентралізацію на місцевому рівні (цей принцип проголошений лише стосовно державної влади, що є недоліком ст. 132 Конституції України).

Положення про надання права територіальній громаді вирішувати питання місцевого життя більш вдало визначено у ст. 132 Конституції Російської Федерації, де зазначається, що таке право належить населенню відповідних адміністра­тивно-територіальних одиниць.

Органи місцевого самоврядування є самостійними в ме­жах повноважень, визначених Конституцією (ст. 140) і зако­нами України. Водночас органи державної влади мають пра­во забезпечувати державний контроль за реалізацією

-520-

закріплених у законодавстві прав і свобод людини і громадя­нина, а також їх захисту.

Місцеве самоврядування інтегровано в загальну систему управління справами держави і суспільства. Воно є формою самоорганізації населення у вигляді територіальної громади для вирішення своїх завдань, тобто формою здійснення пуб­лічної влади, влади народу, що має бути в майбутньому.

А поки що основний тягар зі здійснення повноважень місцевого самоврядування несуть їх органи, наділені багать­ма правами та обов'язками державних органів, зокрема владними повноваженнями, правом приймати відповідні рі­шення, обов'язкові для всіх, і вимагати їх виконання.

Таким чином, в Україні запроваджено державницьку концепцію місцевого самоврядування із залишками "радянської" моделі, що на практиці означає безпосереднє втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого са­моврядування виконавчої влади в особі місцевих державних адміністрацій.

Закономірно, що на сучасному етапі розвитку місцевого самоврядування в Україні виникла нагальна необхідність проведення муніципальної реформи, основними напрямами якої є:

— передача значної частини повноважень органів дер­жавної виконавчої влади місцевому самоврядуванню;

— вирішення основних повноважень місцевого самовря­дування територіальною громадою, з нормативним закріп­ленням їх у статуті громадян;

— прийняття низки законодавчих актів, які б зміцню­вали матеріально-фінансову самостійність місцевого самов­рядування, зокрема, "Про комунальну власність місцевого самоврядування", "Про земельну комунальну власність місцевого самоврядування", "Про місцеві податки і збори" тощо;

— передбачення у відповідних нормативно-правових актах суворої відповідальності голів місцевих державних адміністрацій за втручання в діяльність органів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Розв'язання зазначених проблем дозволить розробити і прийняти Верховною Радою України новий Закон "Про місцеве самоврядування в Україні", на підставі положень

-521-

якого можна буде говорити про перехід від державницької концепції самоврядування в Україні до громадівської.