2 Экономика образования / 4 лекция по экономике образования
.docxВысшие учебные заведения - Руководитель основного структурного подразделения 13 — 16; Директор филиала 16 — 17; Ректор 17 — 18;
Насколько ЕТС соответствует нашим представлениям о дифференциации в оплате труда работников образования — это предмет отдельного исследования. С момента принятия ЕТС неоднократно уточнялась, изменялась, но в настоящее время она действует практически в первоначальном варианте. Разброс разрядов, как видно из таблицы, достаточно велик. Поэтому для более точного отнесения должностей к разрядам существуют отраслевые тарифно-квалификационные справочники.
При расчете фонда оплаты труда ППС учитываются не только тарифные коэффициенты Единой тарифной сетки, но и все предусмотренные законодательством дополнительные виды оплаты труда: надбавки, доплаты, премии, компенсации и др. При расчете фонда оплаты труда остальных видов персонала используются поправочные коэффициенты, учитывающие
профильность вуза, его техническую оснащенность, учебно-методическую активность, возраст зданий и сооружений, в которых расположен вуз. При расчете фонда оплаты труда учитываются региональные особенности оплаты, такие как районный коэффициент, надбавки за выслугу лет в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, коэффициент за
работу в пустынных и высокогорных областях и ряд других (за работу с радиоактивными и вредными материалами например).
Базовый фонд оплаты труда рассчитывается исходя из контингента обучающихся в вузе. Для этого используются данные:
• контингент студентов дневного отделения, рассчитанный как сумма приемов студентов на бесплатное обучение за весь период обучения (от 4 до 6 лет, в качестве среднего срока обучения могут быть приняты и принимаются для сводных расчетов 5 лет);
• фактический контингент студентов вечернего и заочного обучения («по головам»);
• фактический контингент аспирантов;
• среднегодовой контингент слушателей факультетов повышения квалификации, институтов повышения квалификации, подготовительных отделений («Контингент на начало года + Прием – Выпуск» или «Контингент на начало года + Контингент на конец года и все делить на 2»).
Количество преподавателей определяется по видам обучения (дневное, вечернее, заочное) в отдельности. Затем полученную численность ППС умножают на среднюю ставку должностного оклада преподавателя по ЕТС. Средняя ставка должностного оклада берется на уровне 14—15 разрядов (между доцентом без ученой степени и доцентом с ученой степенью кандидата наук; для расчетов используется среднее значение). Для учета доплат, установленных за наличие ученой степени доктора или кандидата наук определяют процент «остепененности» по фактическим данным о преподавателях, имеющим ученые степени (данные могут быть взяты из формы 3-НК Госкомстата России). Численность ППС умножают на процент «остепененных», получают расчетную численность преподавателей с учеными степенями. Эту численность умножают на размер надбавки и получают фонд надбавок за степень. Подобным же образом определяют фонд надбавок за ученое звание. Доплаты за ученую степень установлены постановлением Правительства Российской Федерации «Об установлении окладов за звания действительных членов и членов-корреспондентов Российской академии наук, Российской академии медицинских наук, Российской академии сельскохозяйственных наук, Российской академии образования, Российской академии художеств и Российской академии архитектуры и строительных наук и доплат за ученые степени доктора наук и кандидата наук». Здесь установлены ежемесячные доплаты за ученые звания степени доктора наук и кандидата наук работникам, занимающим должности в бюджетных учреждениях (организациях) науки и высших учебных заведениях независимо от ведомственной принадлежности, ученые степени по которым предусмотрены тарифно-квалификационными требованиями, согласованными и утвержденными в установленном порядке. Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 сентября 1994 г. № 1042 «О материальной поддержке профессорско-преподавательского персонала образовательных учреждений высшего профессионального образования» с 1 января 1995 г. установлены надбавки в размере 60% к должностному окладу работникам, занимающим должность профессора, и в размере 40% к должностному окладу работникам, занимающим должность доцента, в государственных образовательных учреждениях высшего профессионального образования. Для ППС предусматривается и почасовой фонд оплаты труда в размере 10% от фонда заработной платы, рассчитанного по окладам. Фонд предназначается для оплаты труда приглашенных лекторов, оппонентов и т.п. работников, не зачисляемых в штат учебного заведения. Кроме того, в расчет включается фонд надбавок за исполнение обязанностей деканов, заместителей деканов, заведующих кафедрами. Определение фонда заработной платы учебно-вспомогательного персонала (УВП) осуществляется простым расчетом процента данной категории работников по отношению к численности ППС. В среднем он составляет 35%. Поэтому для расчетов обычно принимает фонд окладов УВП на уровне 40% от фонда окладов ППС (с целью сразу учесть возможные колебания в части структуры УВП). Кроме того, фонд должностных окладов УВП корректируется/увеличивается на коэффициенты технической оснащенности вуза и методической активности (степень вовлеченности УВП в учебный процесс), которые устанавливаются экспертным путем, а также на коэффициент надбавки за работу во вредных условиях (с вредными веществами, приборами и т.п.), который принят на уровне 8%. Расчет фонда заработной платы хозяйственного персонала осуществляется на основе расчета расхода заработной платы для обслуживания 1 м2 площади, используемой учебным заведением (без учета сданной в аренду и не используемой вследствие ремонта). В принципе, этот расчет можно сделать по данным о площадях учебных заведений (форма 3-НК Госкомстата России) и данных о фактических выплатах хозяйственному персоналу, обслуживающему эти площади (данные бухгалтерской отчетности). Разумеется, полученный результат будет весьма и весьма «средним», но для обобщенных расчетов он вполне годится. Можно считать и более точно, но такие расчеты очень трудоемки и применяются только непосредственно в учебных заведениях. Заработная плата административно-управленческого персонала по должностным окладам определяется обычно как 10% от суммарного фонда должностных окладов ППС, УВП и хозяйственного персонала. К нему добавляются надбавки ректору и проректорам за наличие у них ученых степеней, а также надбавки, предусмотренные положением о статусе ректора. Суммарный фонд заработной платы определяется как сумма фондов по указанным категориям работников. К полученной величине могут добавляться средства, выделяемые вузам целевым образом от министерства (ведомства), а также в необходимых случаях денежное довольствие военнослужащим (военные кафедры и военные факультеты). Кроме того, вузам, имеющим медицинские факультеты, добавляются средства на клинические надбавки, а педагогическим вузам и вузам, имеющим педагогические факультеты, — фонд заработной платы на педагогическую практику. И весь полученный фонд заработной платы при необходимости увеличивается на районный коэффициент для выплаты надбавок за стаж работы в местностях, приравненных к районам Крайнего Севера. Возможны также иные дополнительные надбавки к фонду заработной платы, связанные с индивидуальной спецификой вузов (наличие ядерного реактора, например в МИФИ и Томском политехническом университете), но это уже исключения.
Таким образом, формируется так называемый базовый уровень финансирования по оплате труда, который корректируется ежегодно с учетом изменений в количестве обучающихся. Следует еще раз отметить, что расчет фонда оплаты труда является наиболее ответственной частью расчета потребности в средствах, поскольку:
• в конечном итоге касается заработной платы конкретных людей, причем людей, в основном, высокой квалификации;
• заработная плата регулируется множеством нормативных документов, которые должны быть учтены в расчетах;
• оплата труда является важнейшим социальным и политическим фактором, проверяется и контролируется в первую очередь.
Определение потребности в средствах по статьям «Стипендия» и «Прочие трансферты населению», включая выделение дотации на питание студентам, осуществляется от численности студентов с учетом региональных особенностей. Стипендиальный фонд корректируется индивидуально на величину районных коэффициентов для вузов, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Кроме этого, стипендиальный фонд должен включать в себя средства на поощрение наиболее успевающих студентов, что составляет 5% от общего фонда. Размер стипендии устанавливается законодательством. Расчет не сложен, осуществляется методом прямого счета.
Распределение средств по прочим статьям расходов зависит от площадей и кубатуры зданий, занимаемых высшим учебным заведением. Существуют ориентировочные нормативы (санитарные нормы) для расчета количества потребляемого тепла, электроэнергии, воды, газа, необходимые для нормального функционирования вуза. Точно так же существуют нормативы износа оборудования, материалов, регулярности проведения текущего профилактического и капитальных ремонтов, количества телефонов, необходимых транспортных средств, средств связи и т.д. Все эти сведения обобщаются, уточняются тарифы и цены на перечисленные выше услуги и вычисляется базовый объем финансирования по прочим видам расходов. В результате проведенных расчетов получается так называемая «нормативная», или базовая, потребность высших учебных заведений в бюджетных средствах. Поскольку реальное финансирование обычно существенно ниже потребности, то последняя используется в качестве базы распределения бюджетных средств. Бюджетные средства на обеспечение соответствующих расходов (например, заработной платы) распределяются между учебными заведениями пропорционально базовым величинам фонда оплаты труда вузов (т.е. пропорционально потребности).
Очевидно, возможны и другие варианты распределения. Можно обсудить, например, распределение средств пропорционально численности студентов. В конечном итоге они будут наверняка не менее сложными. Обычно выбор того или иного варианта определяется соотношением трудоемкости расчета и увеличения количества параметров, закладываемых в него. В частности, чем больше параметров содержит расчет, тем более обоснованными представляются (лучше бы сказать — выглядят) его результаты. Потребность в бюджетных средствах общеобразовательной школы определяется, в принципе, исходя из контингента учащихся, но в расчете на так называемый «класс-комплект», т.е. класс определенной численности. Связано это с тем, что обучение в школе осуществляется по классам. Можно обсудить вопрос о том, почему аналогичный порядок не применяется в высших учебных заведениях.
1. Количество классов в школе формируется исходя из предельной наполняемости класса учениками. В настоящее время этот показатель установлен на уровне 25 человек7. На практике количество реальных классов определяется исходя из возможностей образовательного учреждения. Если позволяют помещения и бюджетные ассигнования, то при превышении нормативной численности учащихся создают 2 и более классов. В противном случае увеличивают численность учащихся в одном классе. Общего правила тут нет.
2. Классы группируются по установленной предельной нагрузке на учащегося в неделю.
1-3 классы – 22 часа в неделю; 5 – 28 часов; 6 – 29 часов; 7 – 31час; 8–9 классы – 32 часа в неделю; 10-11 – 36 часов в неделю.
3. Норма установленной учебной нагрузки учителя в неделю:
1—3 классы — 20 часов в неделю; остальные классы — 18 часов в неделю.
4. Общее число учительских ставок (т.е. необходимое для обучения данного количества учащихся соответствующих классов рабочих мест учителей) определяется отдельно по классам.
Например:
1) 2 первых класса • 22 часа нагрузки на ученика в неделю = 44 часа учебных занятий для этих классов в неделю;
2) 44 часа занятий /20 часов нормы учебной нагрузки одного учителя = 2,2 учительской ставки на оба первых № 196 (наполняемость классов и групп продленного дня общеобразовательного учреждения устанавливается в количестве 25 обучающихся). класса. На 1 класс, соответственно, — 1,1 учительской ставки.
3) Аналогичный расчет проводится и по всем остальным классам в отдельности на каждый. При расчете следует учесть, что преподавание некоторых дисциплин осуществляется в группах с меньшей численностью учащихся. В частности, иностранный язык преподается в группах, а не в целом классе. Поэтому каждая группа для иностранного языка рассматривается как класс в целом, а расчет нагрузки на учителя иностранного языка осуществляется исходя из наличия групп, количества часов языка в неделю в целом по всем группам и предельной нагрузки на учителя.
5. На основе тарифного списка, в котором каждый учитель решением тарифной комиссии отнесен к конкретному разряду Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы, по классам определяется фонд заработной платы.
Например:
1) учитель 1—3 классов относится к 7—8 разряду ЕТС и может иметь тарифную ставку 150 или 200 руб. в месяц. Следовательно, средняя ставка по этим классам составляет (150 + 200) / 2 = 175 руб. в месяц.
2) На рассчитанные выше 2,2 ставки учителя требуется 175 • 2,2 = 385 руб. в месяц.
3) Отнесение к тому или иному разряду осуществляется на основе «Тарифно-квалификационного справочника» для соответствующей категории работников (в нашем случае — учителей).
4) Аналогично производится расчет фонда заработной платы по всем классам.
6. Отдельно определяется фонд заработной платы остальных категорий работников учебного заведения, в том числе:
• воспитателей групп продленного дня;
• педагогов дополнительного образования (руководителей кружков, секций и т.п.);
• педагогического персонала для обучения детей на дому;
• административно-хозяйственного и учебно-вспомогательного персонала. Эти категории работников определяются исходя из индивидуальных особенностей конкретных учебных заведений: местоположения, общей численности учащихся, материальной базы и т.п. Конкретные рекомендации/требования можно узнать в специальной литературе и справочниках, в том числе предлагающей типовые штаты учебного заведения.
7. Полученный в результате расчетов суммарный объем заработной платы увеличивается на:
• надтарифный фонд, определяемый процентом от фонда заработной платы и составляющий для школ 25%;
• региональные доплаты, районные коэффициенты.
Справочно: надтарифный фонд предназначен для установления доплат за дополнительные виды проводимых учителями работ — проверку тетрадей, классное руководство и т.п.
8. Начисления на заработную плату рассчитываются исходя из действующих ставок отчислений во внебюджетные фонды: Фонд социального страхования, Пенсионный фонд, Государственный фонд занятости населения, Фонд обязательного медицинского страхования граждан. Они составляли для штатных работников 38,8%, для работающих по договору — 35,2%. В настоящее время в связи с введением в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации начисления заменены единым социальным налогом, составляющим 35,6% (глава 24, статья 241 Налогового кодекса. Там же — шкала налога).
9. Расчет средств на приобретение предметов снабжения и расходных материалов:
1) бесплатные завтраки для учащихся составляют 1,5% от минимального размера оплаты труда на учащегося в день из расчета 167 учебных дней в году. Соответственно, в день на 1учащегося должно выделяться 1 руб. 25 коп., а в год — 1,25 • 167 = 208 руб. 75 коп.
2) Обеды учащимся — 3% от минимальной оплаты труда, т.е. 2 руб. 50 коп. на 1 ученика в день или 417 руб. 50 коп. в год.
3) По группам продленного дня обеды предоставляются:
• бесплатно 10% учащихся;
• на льготных условиях — 15% учащихся.
10. Трансферты населению:
• выплата компенсации педагогическим работникам на приобретение книгоиздательской продукции — сумма в 1 минимальный размер оплаты труда в месяц на каждого педагогического работника;
• выдача по заявлению родителей наличных денег на питание учащихся (возможно в случае, например, когда учащийся не может питаться в школьной столовой).
11. Остальные расходы для всех типов образовательных учреждений планируются практически одинаково. Как правило — от базы, с учетом фактического исполнения сметы предыдущего планового периода и динамики цен и тарифов.
Например:
Затраты на отопление за прошлый год составили 10000 руб. (сумма по выставленным счетам за отпуск тепла или по договору с поставщиком тепла). Тариф на отпуск тепла вырос (в том числе — прогнозируемый рост по результатам переговоров с поставщиком) на 10%. Соответственно, затраты на тепло в планируемом периоде составят 10000 • 1,1 = 11000 руб.
Основные проблемы, направления и перспективы совершенствования
бюджетного финансирования сферы образования в России
Современное состояние бюджетного финансирования образования принято характеризовать в терминах исключительно недостатка выделяемых средств для нормального функционирования учебных заведений. Приоритеты при финансировании конкретных статей расходов определяются следующим образом:
• оплата труда;
• стипендия;
• трансферты;
• оплата коммунальных услуг;
• остальные виды расходов.
Такая оценка распределения значимости обеспечения расходов связана с тем, что действующее законодательство установило достаточно большую (если можно так выразиться) зону ответственности государства за обеспечение определенного уровня финансирования образования:
• выделение на нужды развития образования не менее 10% национального дохода, в том числе на высшее профессиональное образование — не менее 3% расходной части федерального бюджета;
• определение уровня оплаты труда работников образования в зависимости от уровня оплаты труда в промышленности;
• установление доплат, надбавок, присущих только работникам образования.
Выполнение всех обязательств, взятых на себя государством8, требует увеличения ассигнований на образование только из федерального бюджета по разным оценкам в 2—4 раза, что, очевидно, невыполнимо. Таким образом, бюджет применительно к сфере образования находится в состоянии «перенапряжения».
Установленный Бюджетным кодексом Российской Федерации порядок финансирования образования имеет некоторые противоречия с действующим законодательством об образовании. Это снижает эффективность использования бюджетных средств, приводит к значительным трансакционным издержкам (т.е. расходам, связанным с обеспечением движения бюджетных средств «по инстанциям» бюджетного процесса — содержанием органов казначейства, оформлением документов, снижением скорости перемещения денег, расходам на контроль соблюдения бюджетных назначений и т.п.) Нормативно-методическая база бюджетного финансирова-
ния образования в основном опирается на документы и материалы, разработанные для условий планово-директивной экономики и отсутствия выраженного дефицита бюджетных средств. Недофинансирование образования в целом заменяется несколько иным понятием «отсутствия финансирования по отдельным статьям». Создается «лукавая ситуация», когда деньги на образование вроде бы и выделяются, а вот каким образом
удается сохранять устойчивость системы, учредителя вроде бы и не интересует. В законодательной базе, определяющей механизм бюджетного финансирования образования, отсутствует механизм, позволяющий с единых позиций решать возникающие частные вопросы (проблемы) финансирования, руководствуясь единственным критерием — целями, на достижение которых направляются бюджетные средства. Целевой характер расходования бюджетных средств основан исключительно на соблюдении установленных сметных назначений в рамках экономической бюджетной классификации, что не способствует экономичности и, следовательно, повышению эффективности использования бюджетных средств. Сэкономленные по одним статьям средства можно направить на другие цели, но оформление этого «можно» требует дополнительных затрат как времени, так и самих средств. Можно представить себе ситуацию, когда экономия в 1000 руб. на Дальнем Востоке требует переутверждения сметы в Москве и доставки подлинника (!) утвержденной сметы на Дальний Восток. Во что это обойдется учебному заведению? Возможности маневрирования ресурсами, предусмотренные законодательством об образовании и развитием принципа
автономии учебных заведений, ограничены установленными бюджетными процедурами. Все это позволяет предположить (да чего уж там, сделать вывод), что бюджетная политика государства, точнее — финансовых органов, направлена в первую очередь на решение проблем учета и контроля использования бюджетных средств, а не на решение проблем обеспечения деятельности (не говоря уж о развитии) сферы образования. Решение этих и других конкретных проблем бюджетного финансирования видится по двум основным направлениям:
• совершенствование нормативно-методической базы бюджетного финансирования образования;
• дальнейшее развитие и совершенствование организационно-экономического механизма функционирования системы образования.
В рамках первого направления необходимо упорядочить бюджетное законодательство, предусмотрев:
• передачу права утверждения сводной сметы доходов и расходов образовательного учреждения руководителю этого учреждения (порядок согласования расходов внутри учреждения устанавливается уставом, решением ученого совета и т.п. открытой процедурой);
• включение бюджетополучателей в процедуру разработки проекта бюджета.
Это обусловлено тем, что и действующий порядок распределения бюджетных средств, и установленное законодательством требование перехода к нормативам финансирования должны предусматривать объективно сложившиеся особенности отдельных образовательных учреждений, связанных с их профилем, материальной базой, территориальным расположением и другими факторами, которые не могут быть в полной мере учтены главными распорядителями бюджетных средств, составляющих проект бюджета;
• доведение уведомлений о бюджетных обязательствах и лимитов бюджетных ассигнований одной строкой;
• предоставление права бюджетополучателям осуществлять расходование средств бюджета в пределах общей суммы финансирования, самостоятельно определяя их распределение по статьям экономической классификации;
• сохранение за бюджетным учреждением остатка средств, обоснованно образовавшегося по состоянию на 31 декабря текущего года на счете бюджетного учреждения.
Сейчас трудно определить направления дальнейшего совершенствования организационно-финансовых механизмов в системе образования. Слишком многими факторами они определяются и слишком неопределенными могут быть и последствия изменений такого рода. Ясно одно, необходимо отказаться от практики централизованного планирования структурных и организационных преобразований в сфере образования, сделав основной упор на постепенный запуск механизмов саморегулирования (практика показывает, что введение новых финансовых механизмов, например нормативного финансирования, порождает процессы рационализации сети учебных заведений и их единичных размеров, интеграционные процессы).