Комендантский час: пример разграничения пресечения и наказания

Комендантский час - характерная мера режима ЧП, предусмотренная для случаев, связанных с обстоятельствами, указанными в пункте «а» статьи 3 закона № 3-ФКЗ. В установленное время гражданам запрещается находиться на улицах и в иных общественных местах без предусмотренных документов и разрешений. Его нельзя вводить автоматически при каждой эпидемии или иной чрезвычайной ситуации.

Статья 31 закона № 3-ФКЗ разрешает задерживать нарушителей правил комендантского часа до его окончания. Лиц, не имеющих при себе документов, удостоверяющих личность, можно задержать для выяснения личности на срок до трёх суток по решению начальника органа внутренних дел или его заместителя; суд вправе продлить этот срок не более чем на десять суток. Решение о задержании подлежит обжалованию.

Принципиально различать специальное задержание для обеспечения комендантского часа, процессуальное административное задержание по КоАП РФ и административный арест как наказание. Они ограничивают свободу человека, но имеют разные основания, цели и процедуры. Нельзя использовать один правовой механизм вместо другого только для искусственного увеличения фактического срока лишения свободы.

Пределы принуждения и гарантии прав человека

Чрезвычайное положение не отменяет действие Конституции РФ и не предоставляет должностным лицам неограниченных полномочий. Часть 3 статьи 56 Конституции РФ закрепляет перечень прав, которые не подлежат ограничению даже в условиях ЧП, включая право на жизнь, достоинство личности, свободу совести, право на судебную защиту и ряд процессуальных гарантий. Ограничения иных прав допустимы лишь в установленных Конституцией и федеральным конституционным законом пределах.

Статья 28 закона № 3-ФКЗ требует соотносить вводимые меры с остротой сложившейся обстановки и запрещает дискриминационное применение ограничений. Следовательно, наличие ЧП само по себе не оправдывает любое вмешательство: необходимо оценивать его пригодность для защиты населения, необходимость и соразмерность. Должен сохраняться судебный контроль за законностью действий публичной власти.

Статья 30 указанного закона прямо сохраняет предусмотренные федеральным законодательством порядок и условия применения физической силы, специальных средств и оружия. Также установлены гарантии имущественных и социальных прав при применении отдельных чрезвычайных мер (статья 29). Таким образом, принуждение должно сочетаться с юридической ответственностью должностных лиц и средствами восстановления нарушенных прав.

Судебная практика: пандемия как проверка пределов полномочий

В период пандемии COVID-19 в России не вводилось чрезвычайное положение в конституционно-правовом смысле. Например, в Москве действовал режим повышенной готовности, установленный указом Мэра Москвы от 5 марта 2020 г. № 12-УМ, а в Московской области - постановлением губернатора от 12 марта 2020 г. № 108-ПГ. Тем не менее временные ограничения передвижения граждан и деятельности организаций существенно затрагивали повседневную жизнь. Именно поэтому практика пандемии имеет значение для анализа границы между режимами, хотя формально она не является практикой применения ФКЗ о чрезвычайном положении.

Постановление Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2020 г. № 49-П посвящено проверке положения постановления губернатора Московской области, обязывавшего граждан не покидать место проживания, за установленными исключениями. Суд установил, что первоначальная редакция ограничения была введена 29 марта 2020 года - до принятия Федерального закона от 1 апреля 2020 г. № 98-ФЗ, прямо конкретизировавшего полномочия субъектов РФ устанавливать обязательные правила поведения при режиме повышенной готовности. Конституционный Суд охарактеризовал такую ситуацию как опережающее региональное регулирование, впоследствии получившее федеральное нормативное подтверждение.

Конституционный Суд признал конкретное оспариваемое регулирование не противоречащим Конституции РФ, учитывая беспрецедентность угрозы, временный характер меры, наличие исключений и оперативное последующее развитие федеральной правовой основы. Важно не искажать смысл решения: Суд не признал любое ограничение передвижения губернатором допустимым и не установил, что при опасной эпидемии автоматически требуется введение ЧП. Его вывод относился к конкретной норме и конкретно-историческим обстоятельствам.

Практическую проблему квалификации нарушений выявил Верховный Суд РФ. В Обзоре по отдельным вопросам судебной практики, связанным с противодействием COVID-19, № 1, утверждённом Президиумом Верховного Суда РФ 21 апреля 2020 года, разъяснено разграничение части 1 статьи 20.6.1 КоАП РФ о нарушении правил поведения при повышенной готовности или ЧС и части 2 статьи 6.3 КоАП РФ о нарушении санитарно-эпидемиологических требований. В определённых ситуациях последняя норма является специальной. Это показывает, что даже при отсутствии конституционного ЧП разнообразие обязательных правил способно порождать вопросы квалификации и риск ошибочного выбора санкции.