Добавил:
ivanov666
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз:
Предмет:
Файл:Организация предоставления государственных и муниципальных услуг в электронном виде в субъекте РФ. Монография
.pdf
Муниципальными услугами называются такие услуги, которые предоставляются в месте проживания человека или вблизи от него и за обеспечение
которыми органы местного самоуправления несут ту или иную ответственность.
Понятие «муниципальные» в данном случае подразумевает не форму собственности организации, оказывающей услугу, а местный характер услуги,
определяемый местом проживания человека. К муниципальным услугам относится весь комплекс жилищно-коммунальных, транспортных, бытовых, торговых, образовательных, медицинских, культурных, досуговых и других услуг. К
муниципальным услугам следует относить и такие, как обеспечение общественного порядка, обустройство и содержание территории, обеспечение ее
экологического и санитарного благополучия и т.д.
Использование термина «муниципальные» услуги не означает, что услуги
должны оказывать сами органы местного самоуправления. Но они отвечают за
то, чтобы люди имели возможность получать на территории муниципального
образования все необходимые им муниципальные услуги.
Специфические свойства муниципальных услуг:
необходимость бесперебойного (для многих услуг — круглосуточного)
оказания услуг;
необходимость рассредоточения оказания услуг по территории поселе-
ния с целью максимального приближения к месту проживания человека
(для крупных городов это весьма сложная задача);
увеличение числа потребителей услуг не влечет за собой уменьшения
их полезности для каждого;
практическая невозможность ограничения доступа потребителей к не-
которым муниципальным услугам;
местный монополизм исполнителей некоторых муниципальных
услуг — такие услуги должны быть предметом особой заботы органов местного
самоуправления.
Классификация и система оплаты муниципальных услуг.
Оказание многих услуг предполагает потребление расходных материалов,
энергоресурсов, использование специальной техники, зданий, помещений и т.п.,
приобретение и содержание которых также требуют определенных затрат. Поэтому необходимо не просто платить за каждую услугу, а платить столько, чтобы поставщик услуги мог окупить свои расходы и получить хотя бы минимальную прибыль. Иначе в условиях рыночной экономики никто оказывать муниципальные услуги не будет.
11
При равных условиях органы местного самоуправления заинтересованы
в том, чтобы потребители муниципальных услуг сами оплачивали их. Преимущества оплаты услуги ее потребителем:
обеспечивается возможность количественной и качественной оценки
услуги потребителем;
появляется заинтересованность в экономном потреблении услуг;
стимулируется качественная работа исполнителя услуг.
Бесплатность или заниженная плата за муниципальную услугу развращает и исполнителя, и потребителя услуги, а также всегда ведет к некачественной
работе и расточительному использованию ресурсов.
Для определения наиболее целесообразной формы оплаты муниципальных услуг представим их классификацию.
Частные услуги характеризуются тем, что их оказание и потребление носят индивидуальный характер, т. е. они связаны с конкретными исполнителями
и потребителями. В этом случае и качество услуги может быть измерено потребителем. К числу таких услуг относятся большинство бытовых и торговых
услуг, такси и т. п. Эти услуги должны оплачиваться потребителями по сложившимся в рыночной среде ценам и тарифам.
Общественные услуги отличаются тем, что их производство и потребление носят общественный характер. Потребление услуги не связано по времени
ни с ее производством, ни с оплатой, а ее объем и качество не поддаются непосредственному измерению потребителем. К общественным услугам могут быть
отнесено благоустройство и озеленение территории, содержание дорог и мест
общего пользования, охрана общественного порядка, пожарная безопасность,
содержание мест захоронения и др. Эти услуги должен оплачивать бюджет.
Услуги, общественные по форме их предоставления, но частные по характеру потребления, в основном являются социально значимыми, их предоставление каждому гарантировано Конституцией РФ. К социально значимым услугам
относятся охрана здоровья, возможность получения образования, доступ к достижениям культуры гарантируется государством каждому гражданину, независимо от уровня его материального благосостояния.
Бюджетными называются такие муниципальные услуги, которые полностью или частично финансируются из местного бюджета. К ним относятся общественные услуги и большинство социально значимых услуг.
12
1.2. Нормативно-правовые основы организации предоставления
5
государственных и муниципальных услуг
Правовую основу предоставления государственных и муниципальных
услуг населению составляет, прежде всего, Федеральный закон от 27 июля 2010 г.
№ 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг» (далее — 210-ФЗ), который регулирует отношения, возникающие в связи
с предоставлением государственных и муниципальных услуг, соответственно,
федеральными органами исполнительной власти, органами государственных
внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительнораспоря-дительные полномочия. Нормативное правовое регулирование отношений, возникающих в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг, осуществляется в соответствии с 210-ФЗ, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными
правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами. Принятие 210-ФЗ позволило обеспечить правовую регламентацию действий и процедур, связанных с предоставлением государственных и
муниципальных услуг. Действие указанного нормативного правового акта
направлено на повышение качества и доступности предоставляемых органами
государственной власти и органами местного самоуправления государственных
и муниципальных услуг, а также на упрощение процедуры их предоставления.
Несмотря на то, что принятый в июле 2010 года 210-ФЗ устранил пробел в российском законодательстве, урегулировав организацию предоставления государственных и муниципальных услуг, вышеуказанный нормативный правовой акт
получил неоднозначное толкование5.
Так, по мнению О.П. Шелленберг, 210-ФЗ является одним из фундаментальных для государственного управления документов. Однако О.П. Шелленберг считает, что «федеральный законодатель не сосредоточился на государственных (муниципальных) услугах, не определил их существо, не разграничил
отношения, возникающие при предоставлении таких услуг, и гражданскоправовые, товарно-денежные по экономической природе отношения, не упорядочил и не сделал прозрачными финансовые потоки, связанные с предоставле-
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/
cons_doc_law_103023 (дата обращения: 22.01.2019).
13
нием государственных (муниципальных) услуг, не установил ограничения, ка-
6
7
8
сающиеся порядка предоставления государственных (муниципальных) услуг,
отвечающих интересам всего общества»6.
Глигич-Золотарева М.В. считает, что даже на стадии разработки проекта
указанного закона он не внушал оптимизма, был составлен без учета многочисленных проблем разграничения компетенции между уровнями публичной власти и характеризовался зауженным предметом правового регулирования7.
Однако, несмотря на названные недостатки, 210-ФЗ имеет и свои преимущества. Так, с принятием 210-ФЗ на законодательном уровне были закреплены такие понятия, как «государственная услуга», «муниципальная услуга»,
«заявитель», «административный регламент», «предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме» и иные. Более того, 210-ФЗ
закрепил основные принципы предоставления государственных и муниципальных услуг, права заявителей при получении услуг и обязанности органов,
предоставляющих государственные и муниципальные услуги, установил структуру административного регламента как нормативного правового акта, устанавливающего порядок предоставления государственной или муниципальной услуги и стандарт ее предоставления.
В интервью с доктором юридических наук, профессором, заслуженным
юристом Российской Федерации И.Л. Бачило было отмечено: «Федеральный закон „Об организации предоставления государственных и муниципальных
услуг“ стимулировал всех участников процесса предоставления-получения
услуг. Именно этот закон выполнил роль мобилизации внимания к инновациям
в деятельности государственных и муниципальных органов, а также вызвал
волну активности самих граждан к реализации своих прав и обязанностей при
минимизации затрат времени, морального напряжения и значительного снижения бумажной волокиты»8.
Следует согласиться с мнением И.Л. Бачило и добавить, что указанный
Федеральный закон способствует упрощению порядка предоставления услуг
населению, сокращает время их предоставления, создает дополнительные возможности для их получения.
Шелленберг О.П. О юридической природе государственных (муниципальных) услуг // Законо-
дательство. 2016. № 1.
Глигич-Золотарева М.В. Новое в области оказания государственных услуг (о проекте Федерального
закона «Об общих принципах организации предоставления государственных (муниципальных) услуг
и исполнения государственных (муниципальных) функций») // Конституционное и муниципальное
право. 2017. № 7. С. 36–40.
Государственные и муниципальные услуги по новому законодательству (интервью с И.Л. Бачило,
доктором юридических наук, профессором, заслуженным юристом Российской Федерации, заведующей сектором информационного права ИГП РАН) // Юрисконсульт в строительстве. 2017. № 5.
14
Так, в качестве примера можно привести ч. 1 ст. 15 210-ФЗ, в соответ-
9
ствии с которой предоставление государственных и муниципальных услуг в
многофункциональных центрах осуществляется по принципу «одного окна», в
соответствии с которым предоставление государственной или муниципальной
услуги осуществляется после однократного обращения заявителя с соответствующим запросом, а взаимодействие с органами, предоставляющими государственные услуги, или органами, предоставляющими муниципальные услуги,
осуществляется многофункциональным центром без участия заявителя в соответствии с нормативными правовыми актами и соглашением о взаимодействии9.
Отметим, что 210-ФЗ устанавливает требования к организации предоставления услуг в электронной форме, в рамках его реализации создан и функционирует Единый портал государственных и муниципальных услуг, который
является федеральной государственной информационной системой, обеспечивающей предоставление государственных и муниципальных услуг в электронной форме и доступ заявителей к сведениям о государственных и муниципальных услугах, предназначенным для распространения с использованием сети
Интернет и размещенным в государственных и муниципальных информационных системах. С 1 января 2012 года по 31 декабря 2013 года включительно
гражданам на основании заявлений о выдаче универсальной электронной карты
должны были выдать универсальные электронные карты — материальный носитель, содержащий зафиксированную на нем в визуальной (графической) и
электронной (машиносчитываемой) формах информацию о пользователе картой
и обеспечивающий доступ к информации о пользователе картой, используемой
для удостоверения прав пользователя картой на получение государственных
и муниципальных услуг, в том числе для совершения в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, юридически значимых действий в электронной форме. Все вышеперечисленное еще раз доказывает существенный вклад 210-ФЗ в упорядочение процесса организации предоставления
государственных и муниципальных услуг. Как и любой нормативный правовой
акт, 210-ФЗ претерпел изменения. Так, Федеральным законом от 1 июля 2011 г.
№ 169-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в 210-ФЗ были внесены изменения в связи с организацией
с 1 июля 2011 г. межведомственного информационного взаимодействия при
предоставлении государственных и муниципальных услуг. В связи с этим были
дополнены обязанности органов, предоставляющих государственные услуги,
Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ (ред. от 15.02.2016) «Об организации предоставления
государственных и муниципальных услуг». Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/
cons_doc_law_103023 (дата обращения: 2.01.2019).
15
органов, предоставляющих муниципальные услуги, и подведомственных госу-
10
11
дарственным органам или органам местного самоуправления организаций. Исходя из результатов апробации 210-ФЗ, помимо внесенных изменений, необходимо внесение и других поправок. А именно: 210-ФЗ не раскрывает содержания
понятий государственной и муниципальной функции.
Как справедливо замечает О.С. Соколова, до сих пор в законодательстве
не закреплено определение понятия «функция органа исполнительной власти»10. Понятие «функция» тесно связана с понятием «услуга», даже несмотря
на то, что исполнение функции органом власти не носит заявительного характера, а является его обязанностью. Однако в рамках повышения эффективности
предоставления государственных и муниципальных услуг необходимо качественно исполнять государственные и муниципальные функции, т.е. качественно организовать внутреннюю деятельность органа власти независимо от его
уровня. Если понятие «муниципальная функция» не раскрыто ни в одном нормативном правовом акте, то о содержании понятия «государственная функция»
в общем виде можно судить из Постановления Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 г. № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных
регламентов предоставления государственных услуг» (далее — Постановление
№ 373)11.
Исходя из содержания Постановления № 373, под государственной функцией следует понимать деятельность федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда по осуществлению государственного контроля (надзора), а также взаимодействие между структурными
подразделениями федерального органа исполнительной власти и органа государственного внебюджетного фонда, их должностными лицами, взаимодействие федерального органа исполнительной власти и органа государственного
внебюджетного фонда с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и органами местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении возложенных на них полномочий. Соответственно, по аналогии под муниципальной функцией следует понимать деятельность органов местного самоуправления по осуществлению муниципального контроля, а также взаимодействие отраслевых (функциональных) и
Соколова О.С. Парадоксы административных регламентов // Современное право. 2017. № 9. С. 37–40.
Постановление Правительства Российской Федерации от 16 мая 2011 года № 373 «О разработке
и утверждении административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 22. Ст. 3169.
16
территориальных органов исполнительно-распо-рядительного органа местного
12
самоуправления, их должностными лицами, муниципальными учреждениями
при исполнении возложенных на них полномочий.
Однако такого рода определения на законодательном уровне отсутствуют,
что и может послужить основанием для внесения изменений в 210-ФЗ. Исходя
из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что Федеральный закон от
27 июля 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» является нормативным правовым актом, регулирующим отношения, связанные с предоставлением органами государственной власти и органами местного самоуправления государственных и муниципальных услуг, а
также устанавливающим требования к процессу предоставления указанных
услуг и направленным на повышение качества и доступности их предоставления12.
Президентом Российской Федерации подписан Указ от 9 мая 2017 г.
№ 203 «О Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 годы».
Указанная стратегия представляет собой документ, который закрепляет
цель, принципы и основные направления государственной политики в области
использования и развития информационных и телекоммуникационных технологий (далее — ИКТ), науки, образования и культуры для продвижения страны на
пути к информационному обществу.
Одним из основных направлений реализации Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации является повышение эффективности государственного управления и местного самоуправления, взаимодействия гражданского общества и бизнеса с органами государственной власти, качества и оперативности предоставления государственных услуг, в том числе за
счет создания электронного правительства. Формирование электронного правительства в Российской Федерации стало возможным благодаря широкому распространению информационно-коммуникационных технологий в социальноэкономичес-кой сфере и органах государственной власти.
Целью настоящей Стратегии является создание условий для формирования в Российской Федерации общества знаний.
Настоящая Стратегия призвана способствовать обеспечению следующих
национальных интересов:
а) развитие человеческого потенциала;
Давыдова И.П. Правовые основы предоставления государственных и муниципальных услуг
населению // Наука и современность. 2018. № 13-3. Ст. 203.
17
б) обеспечение безопасности граждан и государства;
13
в) повышение роли России в мировом гуманитарном и культурном пространстве;
г) развитие свободного, устойчивого и безопасного взаимодействия граждан и организаций, органов государственной власти Российской Федерации, органов местного самоуправления;
д) повышение эффективности государственного управления, развитие
экономики и социальной сферы;
е) формирование цифровой экономики.
Обеспечение национальных интересов при развитии информационного
общества осуществляется путем реализации следующих приоритетов:
а) формирование информационного пространства с учетом потребностей
граждан и общества в получении качественных и достоверных сведений;
б) развитие информационной и коммуникационной инфраструктуры Российской Федерации;
в) создание и применение российских информационных и коммуникационных технологий, обеспечение их конкурентоспособности на международном
уровне;
г) формирование новой технологической основы для развития экономики
и социальной сферы;
д) обеспечение национальных интересов в области цифровой экономики13.
В целях развития информационного общества государством создаются
условия для формирования пространства знаний и предоставления доступа к
нему, совершенствования механизмов распространения знаний, их применения
на практике в интересах личности, общества и государства.
Формирование электронного правительства требует проведения скоординированных организационно-технологических мероприятий и согласованных
действий органов государственной власти в рамках единой государственной политики.
В 2010 году распоряжением Правительства Российской Федерации от 20
октября 2010 г. № 1815-р утверждена государственная программа Российской
федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)».
Целью государственной программы Российской Федерации «Информационное общество (2011–2020 годы)» является получение гражданами и организациями преимуществ от применения информационных и телекоммуникацион-
Указ Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203 «О Стратегии развития информационного общества
в Российской Федерации на 2017–2030 годы». Режим доступа: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/
doc/71570570/#100416 (дата обращения: 23.02.2019).
18
ных технологий за счет обеспечения равного доступа к информационным ресурсам, развития цифрового контента, применения инновационных технологий,
радикального повышения эффективности государственного управления при
обеспечении безопасности в информационном обществе.
Для создания целостной и эффективной системы использования информационных технологий, при которой граждане получают максимум выгод, была
разработана государственная программа «Информационное общество (2011–
2020)».
При подготовке госпрограммы Министерство связи и массовых коммуникаций РФ учитывало мировой опыт подобных программ, текущее состояние отрасли рынка ИКТ. Авторы руководствовались Концепцией долгосрочного социально-экономического развития до 2020 года и Стратегией развития информационного общества.
«Информационное общество» — это первая госпрограмма, утвержденная
Правительством в рамках перехода к программным принципам формирования
бюджета страны. Госпрограмма охватывает все отрасли и сферы деятельности,
она должна повысить прозрачность и управляемость, обеспечить устойчивость
и конкурентоспособность экономики в целом. Работа ведется по множеству
направлений: создание электронного правительства, преодоление цифрового
неравенства, развитие новых технологий связи. Основной принцип программы:
результаты должны приносить реальную, ощутимую пользу людям. Повышение
качества жизни должно выражаться в простых и доступных сервисах, которыми
граждане пользуются почти ежедневно: запись на прием к врачу через интернет,
оплата штрафов с мобильного телефона, недорогой широкополосный доступ.
Ответственным исполнителем программы определено Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации. Министерство следит за
тем, чтобы все государственные расходы в этой сфере осуществлялись продуманно и централизованно, не дублировали друг друга.
Ответственный исполнитель государственной программы — Минкомсвязь России; соисполнители программы — Минфин России, Минобороны России, МВД России, Минобрнауки России, МИД России, ФСО России, ФСБ России, Минздравсоцразвития России, Минкультуры России, Россвязь, Роспечать,
Роскомнадзор, Росморречфлот, Росграница.
Цели и задачи Госпрограммы — получение гражданами и организациями
преимуществ от применения информационных и телекоммуникационных технологий и создание условий для оперативного и эффективного взаимодействия
государства с гражданами и бизнесом с их использованием.
19
Показателями успешной реализации Программы станут рост индекса
Российской Федерации в международном рейтинге стран по уровню развития
информационных и телекоммуникационных технологий и увеличение количества граждан, использующих госуслуги в повседневной жизни. К 2020 году
планируется увеличить долю населения, пользующегося электронными госуслугами, с 11 % (показателя 2010 года) до 85%.
Программа состоит из четырех подпрограмм:
1. «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура информаци-
онного общества и услуги, оказываемые на ее основе».
2. «Информационная среда».
3. «Безопасность в информационном обществе».
4. «Информационное государство».
Подпрограмма «Информационно-телекоммуникационная инфраструктура
информационного общества и услуги, оказываемые на ее основе». Исполнитель: Россвязь.
1. Обеспечение доступности услуг электросвязи на территории Россий-
ской Федерации.
2. Развитие федеральной почтовой связи.
3. Совершенствование механизмов управления использованием радиоча-
стотного спектра.
4. Управление развитием информационно-телекоммуникационной инфра-
структуры информационного общества и услугами, оказываемыми на ее основе.
Бюджет подпрограммы: 1,86 млрд рублей.
Подпрограмма «Информационная среда». Исполнитель: Роспечать.
1. Строительство, восстановление, реконструкция, переоборудование объ-
ектов телерадиовещания.
2. Электронные средства массовой информации: контент и доступ к нему.
3. Участие России в международном информационном пространстве.
4. Поддержка социально значимых проектов в сфере средств массовой
информации.
5. Развитие национальных информационных ресурсов.
Бюджет подпрограммы: 6,4 млрд рублей.
Подпрограмма «Безопасность в информационном обществе». Исполнители: Минкомсвязь, Роскомнадзор, ФСБ России, Роспечать.
1. Контроль и надзор.
2. Предупреждение информационно-технологических угроз националь-
ным интересам России.
20
Соседние файлы в предмете [НЕСОРТИРОВАННОЕ]