Энергетический правопорядок современное состояние и задачи. Монография

Энергетический правопорядок: современное состояние и задачи

используется или может быть использована при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также вид энергии (атомная, тепловая, электрическая, электромагнитная энергия или другойвидэнергии).Согласноч.1ст.13указанногоФедерального закона производимые, передаваемые, потребляемые энергетические ресурсы подлежат обязательному учету с применением приборов учета используемых энергетических ресурсов. В соответствии с ч.2 данной статьи расчеты за энергетические ресурсы должны осуществляться на основании данных о количественном значении энергетических ресурсов, произведенных, переданных, потребленных, определенных при помощи приборов учета используемых энергетических ресурсов, установленных в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации. Требования к учету производимых, передаваемых, потребляемых энергетических ресурсов детализированы на уровне подзаконных актов. Помимо требований к учету энергетических ресурсов в энергетическом законодательстве закреплены в том числе требования к качественным характеристикам поставляемых и транспортируемых энергетических ресурсов, критерии регулярности и равномерности реализации энергетических ресурсов на бирже, требования к ценообразованию, порядок формирования ставок вывозных таможенных пошлин в отношении определенных энергетических ресурсов.

• Правовой режим энергетических объектов, которые используются для поиска, добычи, переработки, транспортировки, производства, передачи, хранения различных энергетических ресурсов. Особенности правового режима энергетических объектов касаются прав собственности, аренды данных объектов и обусловлены прежде всего функциональным назначением энергетических объектов, в том числе как имущества, составляющего энергетические системы. Нельзя не отметить и особенности,

21

Романова В.В.

установленные для правового режима энергетических объектов, которые являются движимым имуществом, и используются в бытовых целях.9 Установленные требования направлены на поддержание и развитие энергетических систем, обеспечение бесперебойных поставок энергетических ресурсов потребителям при обеспечении энергетической, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности.

•Правовое положение участников общественных отношений

всфере энергетики. Особенности правового положения участников общественных отношений в сфере энергетики обусловлены прежде всего необходимостью обеспечения надежного и качественного энергоснабжения и бесперебойного функционирования энергетических систем. Особенности правового положения участников общественных отношений в сфере энергетики закреплены в законодательных и в подзаконных нормативных правовых актах. Правовой анализ норм энергетического законодательства, устанавливающих полномочия и закрепляющих дополнительные требования по отношению к собственникам энергетических систем свидетельствуют о том, что данные субъекты играют значительную роль в обеспечении энергетического правопорядка России10.

•Правовое обеспечение договорного регулирования в сфере энергетики. Система договорного регулирования в сфере энергетики постоянно развивается, охватывая отношения, возникающие: (а) на протяжении всего «жизненного цикла» энергетических ресурсов — поиска, добычи, транспортировки, поставки, передачи, хранения; (б) на протяжении всего «жизненного цикла» энергетических объектов — инженерные

9Постановление Правительства РФ от 15.05.2013 № 410 «О мерах по обеспечению безопасности при использовании и содержании внутридомового и внутриквартирного газового оборудования»//CЗ РФ.2013.№ 21.2013.

10См. напр.ст.ст.13,14 Федерального закона от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»; ст.ст.7,8 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике».

22

Энергетический правопорядок: современное состояние и задачи

изыскания, проектирование, строительство, эксплуатация. Особенности договорного регулирования характерны для отношений, возникающих на оптовых, розничных рынках энергетических ресурсов, при биржевой торговле, для внешнеэкономических отношений11.

Для договорного регулирования в сфере энергетики в частности в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, газовой отрасли характерно существенное влияние государственного регулирования. На сегодняшний день договорное регулирование в указанных отраслях энергетики отличается детальным закреплением как порядка, так и условий договора, в том числе существенных, в соответствующих федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах. В федеральном законодательстве также установлено, что значительное количество договоров в сфере энергетики являются публичными.

Существенные особенности договорного регулирования предусмотрены на уровне федерального законодательства, а также на уровне международных договоров, актов Ассоциации «НП Совет рынка» (далее — Совет рынка).

Особенности договорного регулирования в сфере энергетики касаются в том числе сделок с акциями энергетических компаний в различных отраслях энергетики12.

• Правовое обеспечение эффективного государственного регулирования в сфере энергетики. В Энергетической стратегии России13 закреплено, что проведение долгосрочной государствен-

11См.подр.Энергетическоеправо.Общаячасть.Особеннаячасть.Учебникпод ред.д.ю.н.В.В.Романовой. Второе издание, перераб. и доп. М.:Издательство «Юрист».2015. с.125-186, 299-309,380-390,487-497,554-563,637-644.

12См. подр. Актуальные проблемы энергетического права. Учебник под редакцией д.ю.н. В.В.Романова. М.:Издательство «Юрист». 2015, с.

13Распоряжение Правительства РФ от 13.11.2009 № 1715-р «Об утверждении Энергетической стратегии России на период до 2030 года»// СЗ РФ. 2009.№ 48.ст.5836. Необходимо учитывать, что в настоящее время проходит

23

Романова В.В.

ной энергетической политики для защиты прав и законных интересов граждан и хозяйствующих субъектов, обеспечения обороны и безопасности государства, эффективного управления государственной собственностью, достижения качественно нового состояния энергетического сектора осуществляется на следующих неизменных принципах: последовательность действий государства по реализации важнейших стратегических ориентиров развития энергетики; заинтересованность в создании сильных и устойчиво развивающихся энергетических компаний, достойно представляющих Россию на внешних рынках и способствующих успешному функционированию конкурентных внутренних рынков; обоснованность и предсказуемость государственного регулирования, направленного на стимулирование частной предпринимательской инициативы в области реализации целей государственной политики, в том числе в инвестиционной сфере.

• Правовое обеспечение государственного контроля (надзора) в сфере энергетики. Определенные полномочия по контролю в установленной сфере деятельности наделены Министерство энергетики Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба. Значительными полномочиями по осуществлению государственного энергетического надзора; государственного надзора в области использования атомной энергии; государственного надзора в области промышленной безопасности наделена Федеральная служба по экологическому, техническому и атомному надзору (Ростехнадзор)14.

обсуждение проект Энергетической стратегии России на период до 2035 года// http://minenergo.gov.ru/socialcouncil/debatecouncil/ Основные положения проекта Энергетической стратегии на период до 2035 года будут рассмотрены в пункте 4 настоящего параграфа.

14См. Постановление Правительства РФ от 30.07.2004 № 401 «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору»// Российская газета.2004.11 августа. Официальный сайт Ростехнадзора http://www.gosnadzor.ru/

24

Энергетический правопорядок: современное состояние и задачи

Рассматривая особенности государственного регулирования и контроля как важнейшей составляющей обеспечивающей энергетический правопорядок необходимо отдельно остановиться на роли Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом», наделенной законодателем особыми полномочиями в области государственного управления использованием атомной энергии, нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.15 Данная корпорация также осуществляет государственный строительный надзор при строительстве

иреконструкции объектов федеральных ядерных организаций.

•Правовое обеспечение саморегулирования в сфере энергетики. На сегодняшний день в сфере энергетики действуют саморегулируемые организации в области энергетического обследования, саморегулируемые организации, основанные на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, проектирование, строительство различных энергетических объектов. Нормы о саморегулируемых организациях в сфере теплоснабжения, предусмотренные на уровне федерального закона, по настоящее время не имеют практической реализации.

•Международно-правовое регулирование в сфере энергетики. Международный договор — это основной правовой инструмент, формирующий международный правопорядок. На сегодняшний день международно-правовое регулирование в сфере энергетики осуществляется различными видами международных договоров, в том числе межгосударственными, межправительственными, межведомственными, а также актами международных организаций. Однако международно-правовое регулирование требует дальнейшего развития16.

15Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»//Российская газета.2007.5 декабря.

16Вопросам международного энергетического правопорядка посвящена Глава 4 настоящей работы.

25

Романова В.В.

• Правовое обеспечение эффективной защиты интересов участников общественных отношений в сфере энергетики. Для урегулирования споров, возникающих из частноправовых отношений в сфере энергетики, стороны, при наличии арбитражного (третейского) соглашения, и при условии, что спор не отнесен федеральным законом к исключительной подведомственности государственного суда, могут передать спор на рассмотрение третейского суда или международного коммерческого арбитражного суда. Данный способ разрешения споров активно используется. Соответствующие споры рассматриваются в том числе Третейским судом при Российском союзе промышленников и предпринимателей, Третейским судом при НП «Энергострой», Третейским судом при НП «Российское газовое общество»17. Учитывая особенности договорного регулирования в сфере энергетики, загруженность государственных судов, представляется целесообразным дальнейшее активное использование третейского разбирательства для урегулирования споров в сфере энергетики с учетом требований Федерального закона от 29.12.2015 № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве) в Российской Федерации»18.

Все перечисленные элементы имеют свое предназначение, от их эффективности и системной взаимосвязи зависит эффективность и надлежащее состояние энергетического правопорядка в целом.

Энергетический правопорядок должен обеспечивать баланс интересов всех участников общественных отношений в сфере энергетики, эффективную защиту их законных прав и интересов, при соблюдении требований энергетической, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности.

17http://ars-rspp.ru/arbitration_court/rules/regulation_2013; http://www. tsenergostroy.ru/documentation; http://www.gazo.ru/treteiskii-syd/

18Федеральный закон от 29.12.2015 № 382-ФЗ «Об арбитраже (третейском разбирательстве)вРоссийскойФедерации»//Российскаягазета.2015.31декабря. Настоящий закон вступает в силу с 1.09.2016.

26

Энергетический правопорядок: современное состояние и задачи

Энергетический правопорядок должен обеспечиваться и установленными мерами ответственности к нарушителям норм энергетического права. На сегодняшний день на уровне федерального законодательства закреплены нормы, предусматривающие законную неустойку за неоплату или несвоевременную оплату поставленных энергетических ресурсов, нормы административной, уголовной ответственности за нарушение в том числе требований энергетической, строительной, промышленной безопасности, антитеррористической защищенности.

§ 2. Общая характеристика современного энергетического правопорядка Российской Федерации

Для определения текущего состояния энергетического правопорядка целесообразно исследовать прежде всего состояние нормативного правового регулирования общественных отношений в сфере энергетики, как общего, так и специального, регулирующего общественные отношения в определенной отрасли энергетики (газовой, нефтяной, угольной отраслей, в сфере электроэнергетики, теплоснабжения, в области использования атомной энергии), причем как на национальном, так и на международном уровнях.

В настоящем параграфе будет рассмотрено текущее состояние энергетического правопорядка на национальном уровне, вопросы международно-правового регулирования исследуются в отдельной главе настоящей работы.

Остановимся прежде всего на правовом анализе текущего состояния нормативно-правового регулирования в сфере

27

Романова В.В.

энергетики. В правовой литературе неоднократно отмечалось отсутствие как на национальном, так и на международном уровне единого унифицированного акта, закрепляющего основы правового регулирующего отношения в сфере энергетики. При этом в трудах юристов справедливо обращается внимание на комплексный по своей правовой природе характер энергетического законодательства, что обусловлено правовой природой общественных отношений, которые складываются в сфере энергетики19.

Правовое регулирование общественных отношений в сфере энергетики осуществляется как с помощью общего, так и специального законодательства.

Прежде всего следует отметить положения Конституции Российской Федерации, в том числе, закрепленные в статьях 8, 9, 36, 71, 72. Как верно отмечает А.Г.Лисицын-Светланов — потенциал Основного закона дает возможность совершенствовать законодательство в целях развития России как социально-о- риентированного государства с рыночной системой экономики.20 Это особенно важно для такой фундаментальной для государства и общества сферы как энергетика.

Из кодификационных актов следует отметить прежде всего Гражданский кодекс Российской Федерации, Градостроительный

19См.,напр.:Городов О.А. Введение в энергетическое право. учебное пособие. Москва. Проспект.2012.с.24; Лисицын-Светланов А.Г. Энергетическое право: задачи дальнейшего развития отрасли//Сборник материалов международной научно-практической конференции. М.:Издательство «Юрист».2013. С.10; Попондопуло В.Ф. Энергетическое право и энергетическое законодательство: общая характеристика, тенденции развития. Энергетика и право. М.:Издательство «Юрист».2008.с.205, 207; Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть. Учебник под ред. В.В.Романовой. М.:Издательство «Юрист».2014.С.13; Яковлев В.Ф., Лахно П.Г. Энергетическое право России и Германии: сравнитель- но-правовое исследование/русск.изд.под.ред.П.Г.Лахно.М.:Издательство «Юрист».2011.с.63.

20Лисицын-Светланов А.Г. Роль права в модернизации экономики России. Москва. Институт государства и права РАН.2011.С.8

28

Энергетический правопорядок: современное состояние и задачи

кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации21.

Среди законодательных актов необходимо отметить: Федеральный закон от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах»22, Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»23, Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»24, Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»25, Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»; Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности то- пливно-энергетического комплекса»; Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»26, Федеральный закон

21Гражданский Кодекс Российской Федерации. Часть II // СЗ РФ. 1996. № 5. Градостроительный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 2004. 30 декабря ; Земельный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 2001. 30 октября ; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях // Российская газета. 2001. 31 декабря ; Уголовный кодекс Российской Федерации // Российская газета. 1996. 18–20 июня.

22Федеральный закон от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах» // Российская газета.1992. 5 мая.

23Федеральный закон от 30.11.1995 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации»//CЗ РФ.1995.№ 49. Ст.4694

24Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»//CЗ РФ. 1996.№ 1.ст.18.

25Федеральный закон от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»//CЗ РФ.2005. № 30 (ч.II)ст.3126.

26Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Федеральный закон от 21.07.2011 № 256-ФЗ «О безопасности топливно-энергетического комплекса» // Российская газета. 2011. 26 июля ; Федеральный закон «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса» от 03.12.2011 № 382-ФЗ // Российская газета. 2011. 9 декабря.

29

Романова В.В.

«Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»27, Федеральный закон от 17.08.1995 № 147-ФЗ «О естественных монополиях» 28, Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» 29, Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» 30.

Несмотря на казалось бы значительное количество указанных выше федеральных законов общего характера, основная нагрузка по правовому регулированию в сфере энергетики, приходится на специальное энергетическое законодательство, регулирующее общественные отношения в определенных отраслях энергетики: электроэнергетике, теплоэнергетике, атомной, газовой, нефтяной, угольной.

Среди специальных федеральных законов, которые регулируют деятельность в определенной сфере энергетики, следует указать, в частности, Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении», Федеральный закон 21.11.1995 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», Федеральный закон от 31.03.1999 № 69-ФЗ «О газоснабжении в Российской Федерации»31.

27Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 50. Ст. 4850.

28Федеральныйзаконот17.08.1995№147-ФЗ«Оестественныхмонополиях»// СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

29Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Российская газета. 2006. 27 июля.

30Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» // Российская газета. 2011. 22 июля.

31Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» // Российская газета. 2003. 1 апреля ; Федеральный закон от 27.07.2010 № 190-ФЗ «О теплоснабжении» // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4159 ; Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о

30