Эколого-правовые проблемы обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера. Монография
.pdf
ческих регламентов, в целях уменьшения негативного воздействия хо |
|
|
зяйственной и иной деятельности на окружающую среду; |
|
|
6) учета природных особенностей и социально экономических фак |
|
|
торов при разработке и осуществлении мероприятий по выводу терри |
|
|
тории из состояния экологического бедствия; |
|
|
7) взаимодействия федеральных органов исполнительной власти |
|
|
при осуществлении государственного экологического контроля и госу |
|
|
дарственного санитарно эпидемиологического надзора в зонах экологи |
|
|
ческого бедствия; |
|
|
8) обязательности осуществления мониторинга окружающей среды |
|
|
и состояния здоровья населения по показателям, разработанным в соот |
|
|
ветствии с критериями выявления зон экологического бедствия; |
|
|
9) обязательности своевременного и полного финансирования меро |
|
|
приятий по выводу территорий из состояния экологического бедствия в |
|
|
соответствии с федеральной целевой программой; |
|
|
10) гласности принимаемых решений о зонах экологического бедствия; |
|
|
11) обеспечения доступа граждан и общественных организаций к ин |
|
|
формации о зонах экологического бедствия; |
|
|
12) наличия ответственности для лиц, виновных в несоблюдении тре |
|
|
бований законодательства о зонах экологического бедствия. |
|
|
Границы зоны экологического бедствия определяются следующим об |
|
|
разом. Границы зоны экологического бедствия могут проходить по грани |
|
|
цам наименьших административно территориальных образований, пока |
|
|
затели состояния окружающей среды и здоровья населения которых |
|
|
соответствуют критериям экологического бедствия. Зона экологического |
|
|
бедствия может включать территорию как одного, так и нескольких адми |
|
|
нистративно территориальных образований, имеющих общую границу и |
|
|
расположенных в пределах одного или нескольких субъектов Российской |
|
|
Федерации. Границы зоны экологического бедствия утверждаются Пра |
|
|
вительством Российской Федерации одновременно с принятием решения |
|
|
об объявлении территории зоной экологического бедствия. |
|
|
Вывод территории из состояния экологического бедствия осуществ |
|
|
ляется посредством реализации мероприятий, предусмотренных Феде |
|
|
ральной целевой программой по выводу территории из состояния эко |
|
|
логического бедствия. |
|
|
Основными задачами реализации мероприятий Программы, явля |
|
|
ются следующие: |
|
|
– уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду пу |
|
|
тем снижения негативного антропогенного воздействия на нее до допу |
|
|
стимого; |
|
|
– улучшение состояния окружающей среды до приемлемого качества; |
|
|
– охрана и улучшение здоровья населения, в первую очередь здоро |
161 |
|
вья детей. |
||
|
|
|
Правовой режим зон экологического бедствия предусматривает сис |
|
|
тему запретов и ограничений. Основанием для ограничения, приоста |
|
|
новления или запрещения хозяйственной и иной деятельности являет |
|
|
ся систематическое нарушение настоящего федерального закона, |
|
|
законодательства в области охраны окружающей среды, санитарно |
|
|
эпидемиологического благополучия населения и законодательства об |
|
|
охране здоровья, подтвержденное результатами государственного эко |
|
|
логического контроля и санитарно эпидемиологического надзора. На |
|
|
территории зоны экологического бедствия может осуществляться стро |
|
|
ительство новых объектов, деятельность которых должна обеспечивать |
|
|
снижение загрязнения окружающей среды, а также объектов, обеспе |
|
|
чивающих социальные потребности населения, проживающего на тер |
|
|
ритории зоны и не увеличивающих негативное воздействие на окружа |
|
|
ющую среду. На территориях зон экологического бедствия на период |
|
|
реализации Программы в организациях, участвующих в реализации |
|
|
программных мероприятий, проводится обязательный экологический |
|
|
аудит за счет средств этих организаций. В результате проведенного ау |
|
|
дита аудитор предоставляет руководству организации рекомендации |
|
|
по снижению негативного воздействия ее деятельности на окружаю |
|
|
щую среду. Для территории зон экологического бедствия при заверше |
|
|
нии мероприятий по выводу территорий из состояния экологического |
|
|
бедствия за счет средств Программы проводится оценка экологическо |
|
|
го риска и риска для здоровья населения. |
|
|
На территории зон экологического бедствия реализуется комплекс |
|
|
мероприятий, направленных на снижение воздействия неблагоприят |
|
|
ных факторов окружающей среды на здоровье населения за счет |
|
|
средств, предусмотренных в Программе, в том числе: |
|
|
1. Организация специального медицинского наблюдения, лечения и |
|
|
оздоровления населения. |
|
|
2. Организация снабжения населения качественной питьевой водой. |
|
|
3. Решение социальных проблем территории (обеспечение занятости |
|
|
населения, обеспечения жильем и другие мероприятия). |
|
|
4. Проведение мероприятий, направленных на профилактику и кор |
|
|
рекцию здоровья населения, отнесенных к группе риска (обеспечение |
|
|
качественными продуктами питания, пищевыми добавками, витамина |
|
|
ми, специальными препаратами, организация оздоровительных меро |
|
|
приятий для детского населения и др.). |
|
|
5. Осуществление мероприятий, направленных на снижение загряз |
|
|
нения сельскохозяйственной продукции местного производства. |
|
|
6. Организация вынужденного переселения населения из зон эколо |
|
|
гического бедствия при наличии решения федерального специально |
162 |
|
уполномоченного органа исполнительной власти в области охраны здо |
|
||
|
ровья населения, принимаемого по согласованию с федеральным орга |
|
|
ном исполнительной власти, осуществляющим государственное управ |
|
|
ление в области охраны окружающей среды в соответствии с законода тельством Российской Федерации.
Основанием для снятия статуса зоны экологического бедствия с тер ритории является достижение приемлемого качества окружающей сре ды и улучшение здоровья населения, а также снижение рисков для здо ровья до приемлемого риска за счет выполнения мероприятий Программы по выводу территории из состояния экологического бедст вия. Инициатор направляет в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации и (или) орган местного самоуправления аргу ментированные предложения о снятии с территории статуса зоны эко логического бедствия. Орган исполнительной власти субъекта Россий ской Федерации с участием федерального органа исполнительной власти уполномоченного в области охраны окружающей среды и органа местного самоуправления подготавливают материалы, подтверждаю щие выполнение Программы. Материалы, подтверждающие выполне ние Программы, должны содержать оценку состояния окружающей среды и здоровья населения, а также рисков для здоровья населения, выполненных с учетом данных государственного экологического и соци ально гигиенического мониторингов. Решение о снятии с территории статуса зоны экологического бедствия принимается в порядке, установ ленном Правительством Российской Федерации на основании материа лов, подтверждающих выполнение Программы.
164
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Изменения, происходящие в мире, настолько интенсивны, значитель ны и глобальны, что мы с трудом успеваем осознать их, определить ис точник, причинно следственные связи, последствия. Отношения, кото рые формируются на фоне столь быстрой динамики развития, не всегда положительны. Экологические проблемы, являясь часть глобальных про блем, требуют адекватных новых правоотношений. Право участвует в формировании основ тех отношений, которые могут как ускорить, так и замедлить проявление негативных тенденций экономических, управлен ческих и политических решений. Вызовы времени проявляются не толь ко со стороны технологии как таковой, но и со стороны «экологизации» права, его «социализации». Неверная трактовка «экологической компо ненты» чревата непредсказуемыми последствиями. Юристы понимают, что если не выявить общих закономерностей, тенденций, механизмов влияния права на разработку стандартов безопасности устойчивого раз вития, безопасности жизнедеятельности, не устранить последствий воз росших рисков природного и техногенного характера, то неминуемо воз никновение еще более опасных «чрезвычайных ситуаций».
Никто не может быть уверен в том, что многочисленные локальные ситуации в виде аварий, взрывов, катастроф, эпидемий, эпизоотий не превратятся в начало региональных и глобальных катастроф. Мы до сих пор не знаем своих «пределов роста». А следовательно, у законода теля уже нет времени и права на ошибку в определении приоритетов законотворческой работы. Нам еще раз хотелось напомнить: «право чрезвычайных ситуаций» – это право на выживание. Исследую весьма обширный массив законодательства о чрезвычайных ситуациях, не пе рестаем поражаться стремлению государственных органов буквально закрыть глаза, забыть, отложить на «потом» решение проблем превен ции права чрезвычайных ситуаций. «Ликвидация последствий» – вот правовая основа деятельности государства.
Исследуя причины и источники чрезвычайных ситуаций, можно сразу же отметить их первопричину – антропогенную деятельность. Во многом изменение основ политики «предупреждения» чрезвычай ных ситуаций даст уверенность в «безопасности» и «устойчивости» раз вития. Поэтому первая задача – раскрыть наличие, характер, суть ис точников и причин чрезвычайных ситуаций, дать правовую характеристику многим привычным понятиям, таким, как авария, сти хийное бедствие, катастрофа. Заимствование терминологии чуть ли не военного времени весьма симптоматично, перенос этой терминологии в правовые понятия еще предстоит осмыслить, образование нового язы ка, новых лингвистических и смысловых характеристик, таких, как «бе зопасность», «чрезвычайное положение» «чрезвычайная ситуация», «режим опасности», «зона бедствия», «экологическая безопасность»,
«риск», «чрезвычайная технологическая ситуация», составляет само стоятельную проблему и одну из главных и сложных тем данной рабо ты. Пока только рождается понимание правовой характеристики, чет кой, однозначной и правильно интерпретируемой.
Говоря о «безопасности», мы подразумеваем самые разные категории – от «национальной» до «экологической» безопасности. Конечно, все это деление предельно условно. Главным критерием «безопасности» может выступать и человек, и природа, и территория, и экосистема, и глобаль ное равновесие и многое иное. Индикаторов опасности/безопасности много, и все они требуют своей оценки, ранжирования, своей «ниши» и правового закрепления уже как нормы права. В любом случае без норм права, закона, правовой системы нельзя говорить о достижении каких либо стандартов безопасности. Закрепленная в норме права дефиниция, лингвистическая единица становится законом.
Исследование роли закона и права, его генезиса, влияние на широкий круг отношений, складывающихся в новой сфере правоотношений, охва тывающих природопользование как экономическую категорию, эколо гию как обязательный и важнейший компонент качества жизни, терри торию как таксометрическую единицу среды обитания, общество, традиционные (старые) и новые отрасли законодательства, возможно только на фоне уже накопленного опыта и имеющейся нормативной базы.
Формализация процесса появления новых отраслей, институтов права, ветвей законодательства является процессом объективным и за кономерным. Наша задача состоит в том, чтобы правильно его понять, объяснить и сформулировать. Убедительным доказательством рожде ния новой отрасли законодательства о чрезвычайных ситуациях слу жит все настойчивее проявляющаяся тенденция объединения многих отраслей права в единый, по сути, блок законов по единому предмету регулирования – безопасности развития. Рождающийся новый инсти тут права, условно названный «экологической безопасности и преду преждения чрезвычайных ситуаций», призван ускорить процесс систе матизации и кодификации законодательства.
Но спор о появлении новых отраслей законодательства или институ тов права не должен заслонить более существенную проблему – преду преждение чрезвычайных ситуаций сейчас и здесь. Угроза наступле ния энергетического, экологического, технологического коллапса столь велика, что нам приходится заботиться о мерах по защите от чрезвы чайных ситуаций, не до конца сформировав многие теоретические про блемы и представления в области экологического права. В этом смысле рассмотрение накопленного опыта практического решения проблем с самых различных точек зрения и различными органами, эффективнос ти управления в области экологической безопасности, защиты от чрез вычайных ситуаций является залогом быстрейшего решения самых на сущных проблем – выживания населения и природы.
165
|
|
Россия (к сожалению) имеет огромный опыт предотвращения и еще |
|
|
больший опыт ликвидации чрезвычайных ситуаций. Созданная за по |
|
|
следнее десятилетие государственная система предотвращения и ликви |
|
|
дации по своему уникальна. Многие управленческие (организационные, |
|
|
правовые, финансовые) находки стали «заслугой» природоохранных ве |
|
|
домств, МЧС, Ростехнадзора, Минприроды, субьектов Федерации, муни |
|
|
ципальных образований. Весьма обширен и разнообразен нормативный |
|
|
материал, накопленный в регионах и отраслях. Все это и многое другое |
|
|
было проанализировано за время написания работы, что позволило |
|
|
сгруппировать разрозненные нормативные акты и выявить общие тен |
|
|
денции, характерные для «права чрезвычайных ситуаций». |
|
|
Выявленные тенденции и проанализированный нормативный мате |
|
|
риал позволил сделать несколько выводов: |
|
|
– происходит одновременная «специализация» нормативных актов |
|
|
и «консолидация» права; |
|
|
– то же самое происходит в формировании структуры и полномочий |
|
|
исполнительных органов государственного управления; |
|
|
– все большее значение приобретает региональная и местная специ |
|
|
фика, отображенная в законах субъектов Федерации и актах регио |
|
|
нальных органов управления; |
|
|
– происходит постепенный переход от «элементного» управления |
|
|
при помощи устранения одной причины и последствий чрезвычайной |
|
|
ситуации к осознанию комплексности проблем, необходимости перехо |
|
|
да на методологию «управления риском» как интегральной по отноше |
|
|
нию к территориям; |
|
|
– показателем эффективности действий органов государственного |
|
|
управления все чаще выступает не «ликвидация» последствий чрезвы |
|
|
чайной ситуации, а ее предотвращение; |
|
|
– тем не менее существующая система органов, так же как и суще |
|
|
ствующая идеология государственного управления, будет неэффектив |
|
|
на до тех пор, пока с «ликвидации последствий» не перейдет на «преду |
|
|
преждение», т.е. на стратегическое управление устойчивым развитием; |
|
|
– трудности становления (образования) более эффективной системы |
|
|
управления заключены не только в построении или функциональных |
|
|
особенностях государственного управления, но и в существующей пропа |
|
|
сти между государственным и общественным взглядом, отражающимся в |
|
|
целях, задачах, показателях, организации управления на всех уровнях. |
|
|
Мы уверены, что исследование проблем правового (законодательного) |
|
|
и организационного плана в области экологической безопасности и защи |
|
|
ты от чрезвычайных ситуаций имеет принципиально выраженную прак |
|
|
тическую ценность. Наиболее ценные предложения и выводы данной ра |
166 |
|
боты – это те, которые смогут при правильном их применении сохранить |
|
хотя бы одну жизнь, хотя бы одну территорию, экосистему, будущее. |
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ОГЛАВЛЕНИЕ
Глава 1. Методологические основы правового обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях
1.1. Понятийный аппарат обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3
1.2. Значение права в обеспечении безопасности при чрезвычайных ситуациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .25
1.3. Правовое регулирование безопасности при чрезвычайных ситуациях как комплексный институт
конституционного, административного, экологического и других отраслей права . . . . . . . . . . . .40
Глава 2. Современное состояние |
|
и тенденции развития |
|
законодательства |
|
о чрезвычайных ситуациях |
|
2.1. Конституционные основы обеспечения |
|
безопасности при чрезвычайных ситуациях . . . . . . . . . . |
47 |
2.2. Общая характеристика современного |
|
законодательства в области обеспечения |
|
безопасности при чрезвычайных ситуациях . . . . . . . . . . |
57 |
2.3. Роль и место доктрины в формировании |
|
законодательства о чрезвычайных ситуациях . . . . . . . . |
78 |
2.4.Предпосылки формирования комплексной отрасли законодательства
о чрезвычайных ситуациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .93
2.5Зарубежный опыт правового регулирования обеспечения безопасности
при чрезвычайных ситуациях . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .101
167
Глава 3. Правовой режим экологически неблагополучных территорий
3.1. Понятие и виды экологически неблагоприятных территорий . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .112
3.2. Понятие и специфика правового режима |
|
экологически неблагополучных территорий . . . . . . . . |
.135 |
3.3. Правовой статус зон чрезвычайной ситуации |
|
и зон экологического бедствия . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
153 |
Заключение . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . |
164 |