Теоретико-методологические основы исследования юридической политики государства. Монография

ном, путем конкретной деятельности, направленной на преобразование и функционирование конкретной сферы деятельности государства, осуществляется уже в виде реформы. В более узком понимании (только как доктрину) отдельные направления юридической политики можно рассматривать в качестве концептуальной составляющей той или иной реформы. Основываясь на структуре рассматриваемого явления, реформа также состоит из двух компонентов – юридического и фактического, которые составляют единое целое.

Можно с уверенностью констатировать – перед нами объективное и самостоятельное явление. Тесная связь целенаправленной преобразующей управленческой деятельности с правовой формой, с юридической сферой является критерием, позволяющим разграничить юридическую политику с другими разновидностями и направлениями государственной политики: экономической, социальной, культурной, национальной. Все эти разновидности и отличаются друг от друга самостоятельными объектами, наличием собственной сферы воздействия, методами регулирования и законами существования. По отношению к данным составляющим можно говорить о наличии таковых и у юридической политики. «Сферу юридической политики образует совокупность специальных политических воздействий, преследующих цели формирования и реализации права в ходе решения задач социально-экономического и культурного развития», – отмечает Е.В. Куманин1.

Обобщая всё вышесказанное, можно сформулировать следующее оп-

ределение: юридическая политика государства – это научно обоснован-

ная системная деятельность государства, направленная на последовательное формирование, преобразование и развитие правовых средств и соответствующих им юридических и административно-управленческих

1 Куманин Е.В. Юридическая политика и развитие права в условиях зрелого социализ-

ма. С.126.

51

механизмов в целях полного, комплексного и взаимосвязанного регулирования общественных отношений в юридической сфере.

§ 1.5. Функции юридической политики

Так как юридическая политика является одной из форм государственной деятельности, то, следовательно, имеет и свои функции (функциональное значение), под которыми следует понимать относительно обособленные направления воздействия какого-либо явления на объективную и субъективную реальность, в которых проявляется и конкретизируется его природа, преобразующая роль и социальное назначение. Функции всегда связаны с выполняемыми задачами и целями.

Можно выделить четыре основные функции юридической политики: 1. Обеспечивающая: юридическая политика призвана обеспечивать грамотную, эффективную и легитимную юридическую деятельность государства в целом и его институтов в частности, сформировать единые подходы (принципы) к осуществлению государством и его органами своих функций в юридической сфере. «Опыт развития многих стран показывает, что государство и общество не могут успешно развиваться без четкой стратегической концепции. Отсутствие понятных целей в политике, кризис ее идеологической составляющей – опасная и деструктивная тенденция, фактор, тормозящий прогрессивное развитие общества»1. Каркас такой стратегии составляет юридическая политика. Только правовыми средствами возможно скрепить разрозненные направления государственной деятельности

в функционирующую в едином направлении систему.

Но нужно помнить, что правовая составляющая хоть и важная, но всего лишь часть общественно-политической системы государства и, в свою очередь, должна соответствовать ее общей динамике и направленности. Право не может функционировать автономно, в отрыве от реальных по-

1 Малько А.В., Шундиков К.В. Указ. соч. С.18.

52

требностей, возможностей и тенденций развития государства и общества. «Правовая политика, как важнейший элемент общей политики государства, должна быть четко сориентирована; ей надлежит последовательно отражать систему приоритетных направлений социально-политического курса, органично вписываться в общую программу развития. В противном случае социальная ценность действия юридического механизма будет невысока»1. Таким образом, значение данного типа политики заключается в обеспечении не только эффективной юридической деятельности государства, но и в обеспечении эффективности самого права как регулятора общественных отношений, целесообразности его применения. Право не способно самостоятельно создать новые общественные отношения либо повлиять на их развитие, если к этому нет иных, внеправовых предпосылок. Оно должно лишь своевременно легализовывать и стимулировать их. «Для понимания некоторых особенностей эволюции права полезно иметь ввиду, что правовая норма возникает и эффективно действует тогда, когда она следует за практикой, закрепляет более или менее установившуюся практику, особенно если она завоевана в результате какой-либо активности значительных групп или слоев населения. Наоборот, в большинстве случаев норма, дарованная «свыше», какой бы благородной не была идея и желание осчастливить людей, не соблюдается ни ее авторами, ни “адресатами”»2. Право должно быть адекватным не только общественнополитическим процессам, но и быть сбалансированным внутри себя. Юридическая политика призвана обеспечить взаимодействие между отдельными направлениями правового воздействия и является фактором повышения его эффективности в целом.

2. Регулятивная: юридическая политика не только обеспечивает, но и направляет правовую деятельность государства в соответствии с выбранным страной курсом социально-экономического развития. Как и политика

1Там же.

2Матвеев Р. Указ. соч. С.37.

53

вообще, юридическая политика устанавливает компромисс в антагонистических интересах различных социальных слоях общества, создает баланс интересов личности, общества и государства. Управление в сфере взаимоотношений больших социальных групп, обеспечение стабильности социальных отношений в целом необходимо сочетать с соблюдением гарантий и сохранением частного интереса. «Правовая политика вне интересов личности или в ущерб интересам государства не имеет права на существование»1. Именно для рассматриваемого типа политики наиболее остро стоит вопрос о поддержании и регулировании этого баланса. «Политика в этой связи становится субъективным образом объективного мира, инструментом перевода объективных общественных потребностей в практику деятельности больших социальных групп и государства»2. Данный вид политики обязан чутко реагировать на все происходящие в обществе и государстве изменения и по возможности предугадывать их, чтобы правовыми средствами предупредить возможное негативное влияние.

«Однако субъективные возможности политики весьма ограничены. Она не застрахована от ошибок и противоречий. Политика может не только стимулировать развитие той или иной общественной системы, но и консервировать на некоторое время ее состояние или даже определить движение вспять.

Реальной, рассчитанной на перспективу политика может быть лишь в том случае, если она отражает баланс интересов всего населения и объективные закономерности данной политико-правовой системы»3.

Задача юридической политики и состоит в синхронизировании регулирующего воздействия права с соответствующими изменениями в других областях государственной и общественной деятельности4.

1Рыбаков О.Ю. Правовая политика как юридическая категория: понятия и признаки.

С.77.

2Теория государства и права: Курс лекций. С.166.

3Там же.

4См., например: Сорокин В.В. Право и время: Правовая система и переходное время //

Правоведение. – 2002. – № 1. – С.180-195.

54

Юридическая политика не должна допускать ни значительного отставания, ни значительного опережения действительности. Запаздывание права и нежелание его модернизации в соответствии с назревшей необходимостью ведет к появлению неурегулированных отношений, застойным явлениям и, как результат, к отставанию социально-экономических процессов от мирового развития. Право, «опережающее время», не сможет стать реальным регулятором, поскольку общественные отношения фактически не сложились и, следовательно, потеряет свое функциональное назначение. В любом случае место правовых пробелов начнет занимать теневое регулирование.

Регулятивная функция проявляется в координационном значении юридической политики, то есть в обеспечении согласованности правовых элементов всех направлений государственной деятельности в целях связного правового регулирования общественно-политической жизни.

3. Прогностическая: юридическая политика, как и любая другая, имеет свойство определять тенденции общественного развития, заглядывать в будущее. Она создается на перспективу, направлена на преобразования и изменения, а следовательно, при разработке правовой политики необходимо прогнозировать и оценивать последствия ее осуществления и влияние на иные процессы, происходящие в государстве, вести их мониторинг. При этом «в структуре права и действующих правовых норм в каждой стране и в каждой отросли права мы можем обнаружить некоторые элементы прошлого, иногда весьма далекого, элементы настоящего и элементы или, во всяком случае, зародыши элементов будущего»1.

«Совершенно очевидно, что формы, скорости и результаты в этой области определяются не механически и не стихийно. Коллективная активность граждан и политических деятелей, основанная на достоверном знании объективных процессов, на относительном вероятностном прогнозе возможных последствий принимаемых решений позволит избежать невер-

1 Матвеев Р. Указ. соч. С.34.

55

ных шагов, ускорить позитивные процессы и тем самым несколько сократить время на реализацию назревших действий»1.

4. Оценочная: юридическая политика включает в себя фрагменты идеального и реального. Идеальный элемент (правовая политика) устанавливает, что необходимо достичь в ходе проведения правовой реформы, выступая неким эталоном для результата. Реальный (фактический) отражает, что в действительности было достигнуто. Сопоставляя эти элементы, можно установить степень результативности, а следовательно, и успешности проводимых правовых преобразований. Так, например, одним из объективных показателей эффективности политического воздействия на социальную действительность посредствам правового инструментария является сформировавшийся в стране уровень законности и правопорядка.

Как можно заметить, рассмотренные выше функции юридической политики тесно взаимосвязаны, дополняют друг друга. Лишь взятые в единстве они дают полное представление о значимости юридической политики в обеспечении упорядоченности и регламентированности системы общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования.

§ 1.6. Юридическая политика и право

Определившись с сущностью юридической политики, становится возможным рассмотреть вопрос о соотнесении этого специфического по- литико-правового явления с категорией «право», что весьма важно для более четкого и глубокого понимания рассматриваемого феномена. Речь пойдет об их общих и отличительных чертах и свойствах.

Общие черты можно свести к следующему: единые причины, истоки формирования, предназначение и цель, состоящая в обеспечении стабильности функционирования и развития существующего общественно-

1 Там же.

56

политического строя. В этом смысле оба явления отражают единые интересы государства и общества.

Различий гораздо больше, и выражаются они в следующем:

1.Целевая направленность. Право направлено на регулирование общественных отношений. Юридическая политика – на регулирование самой сферы правового регламентирования, создание механизмов юридических отношений и полноценную реализацию правовых предписаний.

2.Субъектный состав выражения юридической политики разнообразнее, чем у права. Если право – это всегда официальное и общеобязательное волеизъявление государства в лице верховной власти: монарха, парламента, а в некоторых случаях волеизъявление судебных органов (судебный прецедент) либо предписания, поддерживаемые большинством (обычаи), то взгляды на юридическую политику могут выражаться любыми субъектами, в том числе оппозицией или меньшинством.

3.По содержанию юридическая политика шире права. Политика, помимо практического освоения действительности, включает и теоретический анализ, и оценку реальности, причем различными социальными группами, как лидирующими, так и оппозиционными. Политика может осуществляться и вне нормативного регулирования. Право всегда ограничено им, выражается только через правовую норму. Субъект права обязан подчиняться воле законодателя независимо от своего восприятия нормы и отношения к ней. Быть сторонником каких-либо политических воззрений – личная воля каждого.

4.У юридической политики и права не совпадают сферы деятельности. Если в сферу права входят только его нормы, право полностью совпадает с правовым полем, то юридическая политика должна отражать как регулируемые правом отношения, так и учитывать отношения, которые правом урегулированы быть не могут.

5.Степенью динамизма обоих явлений. Юридическая политика заметно подвижней. Она может изменяться в одночасье или реагировать на

57

изменившиеся обстоятельства в «реальном времени». Это объясняется отсутствием процедурной обусловленности для изменения политического курса. Право отличается некоторым консерватизмом. Ведь оно имеет нор- мативно-документальную форму внешнего выражения. Для принятия изменений в праве предусматриваются определенные процедуры, на осуществление которых, даже формально, нужно определенное время. Чтобы получить законодательное закрепление, потребности и интересы должны быть осознаны различными социальными группами, озвучены, выражены их представителями в соответствующих государственных органах, согласованы с аналогичными интересами иных социальных групп и только потом, пройдя соответствующие законодательные процедуры, выражены в нормативных актах.

Различия в скорости изменения юридической политики и права порождают порой нестыковки и противоречия между этими явлениями. Право не может «угнаться» за потребностями политики. В то же время высокий динамизм политики не позволяет ей реально менять курс в одних и тех же правовых рамках. Одни и те же правовые акты могут существовать при различной юридической политике, могут действовать акты, не отвечающие направленности текущей юридической политики.

6. Юридическая политика и право не совпадают по формам своего внешнего выражения. Политические формы выражения отличаются большим разнообразием, чем правовые. Помимо собственно юридических документов (нормативных правовых актов и иных источников права) формами выражения юридической политики являются и политико-правовые документы, так или иначе отражающие позиции, взгляды, мнения отдельных лиц, социальных или политических групп, имеющих возможность оказывать влияние на принимаемые государством политические решения. К ним, в частности, можно отнести послания Президента РФ, федеральные программы и концепции, затрагивающие вопросы создания, реформирования или развития того или иного направления юридической сферы, про-

58

граммы правящих партий и влиятельных общественных организаций, касающиеся правового развития государства и т.д. Помимо указанных, формами выражения юридической политики выступают и чисто политические формы. К таковым следует относить идеологические концепции, выступления политических деятелей и ученых, политически значимые действия (митинги, демонстрации, забастовки, пикеты, шествия), политические документы представителей оппозиционных институтов (заявления, декларации, программы, решения, требования, ультиматумы), если они затрагивают вопросы, требующие правового разрешения.

Формы выражения права ограничиваются и исчерпываются лишь разнообразием его нормативных источников.

7. Юридическая политика и право весьма существенно отличаются в средствах обеспечения своей реализации. Когда речь идет о политике, хоть и юридической, то используется арсенал не только правовых и внеправовых инструментов, но так же допускается возможность применения политических средств, как «мягких», так и «жестких»1. Политические средства могут быть не только не правовые, но и аморальные.

Право же для своей реализации не может использовать политические средства, поскольку носит объективный, формализованный и общеобязательный характер воздействия. Специфической особенностью реализации права, отличающей ее от всех остальных социальных регуляторов, является обязательная обеспеченность возможностью государственного принуждения и наступление неблагоприятных последствий при нарушении правовых предписаний. В отношении юридической политики только официальная юридическая политика может рассчитывать на принудительные ресурсы государственной власти, и то при условии, если она оформлена нормативными предписаниями.

1 См. подробнее: Малько А.В. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы: Учебное пособие. С.78-81.

59

Итак, юридическая политика и право смежные, но отнюдь не тождественные понятия. И, как можно заметить, в тандеме «юридическая политика» превалирующая роль отводится все-таки политике, юридическая сфера указывает лишь область политического воздействия. Это обусловливается двойственностью самой юридической политики, которая проявляется в том, что «с одной стороны, это политика, но основанная на праве, а с другой стороны – это право, используемое в качестве средства властвования и управления в политической сфере общества»1. Доминирование политического аспекта неизбежно, ибо он состоит в особой направленности правовых действий, ориентированности на политический эффект как их желаемый результат2. Более того, юридическая политика носит первичный характер по отношению к праву, поскольку сама определяет характер правового регулирования, направляет развитие нормативной регламентации.

1Социология права: Учебное пособие / В.М. Сырых, В.Н. Зенков, В.В. Глазырин и др.

С.126.

2См. подробнее: Приоритеты правовой политики в современной России («круглый стол») // Правоведение. – 1998. – № 1. – С.148-149.

60