Законодательная власть в России. Проблемы и пути реализации. Учебное пособие

при одобрении поправок к Конституции РФ в 2008 г. Все на тот момент 83 законодателя субъектов РФ одобрили внесенные Президентом РФ поправки практически в течение одного месяца, что позволило внести поправки в Конституцию РФ в весьма сжатые.

Вместе с тем некоторые субъекты РФ уже предпринимали попытки инициативы изменения Конституции РФ. Например, в 2001 г. Областная дума Сахалинской области направила законопроект о внесении изменений в ст. 67 федеральной Конституции РФ, ошибочно полагая, что территориальные изменения границ субъекта, частью которых является Государственная граница,

требуют согласия субъекта РФ. Однако в силу ч. 3 ст. 67 Конституции РФ такое согласие требуется только при внутренних территориальных преобразованиях, а предлагаемый вопрос – изменения Государственной границы – согласно ст. 71 федеральной Конституции находится в федеральном ведении.

Таким образом, в настоящее время не сложилась четкая система координации взаимодействия федеральных и региональных законодателей. Вернее, она сложилась односторонне, со стороны Центра, при решении федеральных вопросов политическая воля реализуется субъектами РФ весьма слаженно. Однако есть и обратная сторона медали. Необходим не просто учет мнений региональных парламентариев, но и самое пристальное внимание и поддержка их со стороны Федерации путем оказания правовой и методической помощи,

проведения совещаний, семинаров, командирования специалистов для обмена опытом, взаимное информирование региональных и федеральных парламентов о законопроектных планах работы и т.д.

В качестве одной из основных форм взаимодействия федерального и региональных парламентов следует признать отлаженный механизм согласования с региональными органами власти федеральных законопроектов по предметам совместной компетенции. Вопрос об участии субъектов Федерации в разработке и принятии федеральных законов в рамках совместной компетенции занимает ключевое место и не может рассматриваться как ограничивающий права Федерации.

Необходимость законодательного закрепления процедуры участия субъектов РФ в разработке и принятии федерального закона по вопросам совместного ведения в научной литературе обосновывалась в течение продолжительного времени. Авторами проводились различные доводы и аргументы в обоснование необходимости урегулирования законом такой процедуры. И законодатель отреагировал на данный пробел, пусть и с запозданием.

Первоначально ст. 13 Федерального закона от 24 июня 1999 г.55, а затем Федеральным законом

«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных

55 О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ. Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ.

3 1

органов государственной власти субъектов РФ»56 (далее – Закон) было введено обязательное согласование проектов таких федеральных законов с субъектами РФ, закреплена процедура участия субъектов Российской Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.

В соответствии со ст. 26.4 Закона проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу, направляются в законодательные и исполнительные органы субъектов РФ для представления в месячный срок отзывов на данные законопроекты. При этом отзыв считается положительным, если и законодательный и исполнительный орган субъекта РФ выскажутся за принятие данного закона, если их мнения разделились, то мнение субъекта РФ считается не выраженным (ч. 7 ст. 26.4).

Законом предписывается создание согласительной комиссии в случае, если более 1/3

субъектов РФ выскажутся против принятия соответствующего закона. В связи с этим интерес представляют предложения об исключении такой нормы и замены слов «более чем одной трети субъектов Федерации» на «более чем 57 законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ», что позволит учесть мнение каждого органа законодательной и исполнительной властей регионов57.

После принятия законопроекта Государственной Думой в первом чтении в силу п. 7 ст. 26.4

Закона законопроект повторно направляется, но только в законодательные органы субъектов РФ,

для возможного представления в Государственную Думу в месячный срок поправок к нему.

Причем до истечения этого срока рассмотрение законопроекта в Государственной Думе не допускается.

Однако Закон не определил порядок работы согласительной комиссии, оставляя эти вопросы на регулирование в Регламенте Государственной Думы. Поэтому справедлива критика Закона в этой части, который продублировал положения ранее действующего закона Федерального закона от 24 июня 1999 г. о принципах и порядке разграничения полномочий… Порядок работы по согласованию законопроектов по предметам совместного ведения должен быть четко определен в законодательстве и не должен регулироваться внутренними регламентами палат Федерального Собрания России, что не вполне гарантирует права субъектов РФ58.

И здесь возникают ряд проблем, среди которых вопросы о составе комиссии, а также почему создание комиссии является правом, а не обязанностью Государственной Думы?

Получается, что если Дума не заинтересована в создании комиссии, она может ее и не создавать.

56 Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ.

57Чертков А.Н. Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами РФ в Государственной Думе // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт / под ред. С.А. Авакьяна. С. 290.

58Чертков А.Н. Указ. соч. С. 286–287.

3 2

Какова правовая природа решений комиссии? В федеральном законе она не определена, очевидно,

что ее решения носят для Думы рекомендательный характер. Насколько достаточен месячный срок ее работы? Учитывая масштабность вопроса и также то, что многие региональные парламентарии работают на непостоянной основе, такой срок явно недостаточен.

И еще один важный момент. Собственно сама процедура согласования федерального закона по предметам совместного ведения, установленная федеральным законодателем, вовсе для него не обязательна. Конституционный Суд РФ неоднократно отмечал, что принятие и изменение всех федеральных законов находится в федеральном ведении, а не в совместной компетенции РФ и ее субъектов, и установленный Конституцией РФ порядок принятия федеральных законов не предусматривает обязательного направления законопроектов по предметам совместной компетенции субъектам РФ59.

Другая проблема – представление решения о согласовании парламентом субъекта РФ. К

сожалению, на практике встречаются случаи, когда представленные в федеральный парламент замечания и предложения не проходят процедуру обсуждения депутатами, а подготавливаются аппаратами региональных парламентов. Разумеется, такие предложения не имеют юридической силы и недопустимы. Такое становится возможным по причине отсутствия заинтересованности депутатов парламентов регионов, что обусловлено зачастую тем, что их мнение не принимается во внимание федеральным законодателем. Поэтому совершенно правильно в ст. 26.4 Закона четко предписывается форма согласования законопроекта региональным парламентом – постановление,

что предполагает его обсуждение депутатами.

Таким образом, взаимодействие федерального и регионального законодателей предполагает необходимость четкого определения задач, функций и объема компетенции каждого законодателя,

создание эффективного механизма и оптимизации форм взаимодействия между законодателями,

способствующих как повышению качества правового массива, так и консолидации законодательства и формированию единого правового пространства в России.

59 Постановления Конституционного Суда РФ от 9 января 1998 г. №1-П; от 23 апреля 2004 г. №8-П.

3 3

Глава 2 Органы законодательной власти в России

Главной задачей законодательной власти является разработка и принятие законов. Законы принимаются либо законодательными органами, уполномоченными на это конституцией, и (или) корпусом избирателей (участников референдума), что может быть предусмотрено конституцией государства. Выступление корпуса избирателей (участников референдума) в качестве законодателя встречается редко в современных странах, и иногда в литературе рассматривается отдельно60.

Основным же органом законодательной власти является парламент, хотя правильнее вести речь о совокупности органов законодательной власти.

В литературе предпринимается попытка обоснования наличия именно системы законодательных (представительных) органов законодательной власти. Так, К.В.Мурычев предлагает рассмотрение таких органов в качестве системы суммативного типа с автономных принципом организации внутренних элементов в рамках публичной власти61. Автор отмечает единство представительных органов, что вряд ли оправданно с учетом самостоятельности представительных органов на каждом уровне публичной власти и отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Поэтому совокупность указанных органов, скорее, образует их структуру.

Если и вести речь о системе представительных органов, то она в любом случае децентрализована, представительные органы разных уровней не связаны между собой отношениями власти-подчинения. Отмена решения нижестоящего представительного органа возможна лишь по судебному решению. Исключением является норма ст. 48 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», допускающая отмену или приостановление действия муниципальных правовых актов федеральным или региональным органом власти при реализации органами местного самоуправления переданных им соответствующим законом отдельных государственных полномочий. В качестве такого органа может выступать и парламент субъекта РФ, если такое полномочие будет законодательно за ним закреплено.

Так исключает ли децентрализованость системы представительных органов ее единство? Интересные аргументы в пользу единства представительных органов приводит А.Н.Кокотов, указывая: общее их предназначение как органов, отражающих интересы многонационального народа России; единая учредительная основа их компетенции, организации и деятельности; единые принципы формирования их состав, за исключением Совета Федерации; единые (скорее,

60См., напр.: Чиркин В.Е. Законодательная власть. С. 257–266.

61Мурычев К.В. Система представительных органов власти в РФ : автореф. дис. … к.ю.н. М., 2009. С. 8, 14.

3 4

единообразные. – авт.) формы деятельности представительных органов (сессии, слушания,

заседания); обязательность нормативных решений вышестоящих представительных органов для нижестоящих в пределах правотворческой компетенции первых; взаимодействие представительных органов разного уровня между собой, например путем координации их нормотворческой деятельности62.

Таким образом, система представительных органов обладает организационно-правовым единством, что предполагает единые правовые установления и организационные формы их деятельности и взаимодействия. И организационной структурой взаимодействия федерального и региональных парламентов является Совет законодателей.

Вернемся к рассмотрению основного органа законодательной власти – парламента. Во многих работах по конституционному праву встречается утверждение, что единственным законодательным органом является и должен быть парламент.

По общему правилу парламент рассматривается в литературе как высший коллегиальный представительный орган государственной власти, состоящий из одной или нескольких палат,

основной задачей которого является разработка и принятие законов в интересах населения и государства. Вместе с тем, помимо законотворческой, нельзя забывать и о других важных функциях парламента, среди которых – представительная, контрольная, организационная функции.

Важнейший признак парламент – это представительность, поскольку он осуществляет свои полномочия, вступая в отношения представительства. По сути, это такие общественные отношения, в которых одна из сторон в собственных интересах (интересах других лиц) передает другой стороне (сторонам) прямо или косвенно определенные права, возлагает на нее (них)

обязанности, полномочия, ответственность63.

Еще на два важных признака парламента – высший и единственный орган законодательной власти. Такие признаки можно, безусловно, отнести лишь к унитарным государствам, без наличия автономных образований, где установлена единая система высших органов государственной власти. Во-первых, в автономных образованиях в унитарном государстве, в субъектах федерации имеются представительные органы, принимающие законы. Следовательно, в таком случае можно говорить о вертикальном разделении законодательной власти в государстве на два уровня – общегосударственный и региональный. Во-вторых, при анализе признака высшего законодательного органа важно учитывать как структуру законодательной власти конкретного государства, так и характер взаимоотношений общегосударственных и региональных

62См.: Парламентское право России : учебное пособие / отв. ред. А.Н. Кокотов. Екатеринбург, 2008. С.46–47.

63См.: Парламентское право России / отв. ред. А.Н. Кокотов. С.23–27.

3 5

представительных органов, которые, как правило, имеют собственную компетенцию и не находятся в иерархических отношениях в отличие от органов исполнительной власти.

Другое дело, когда в государстве четко установлена иерархия между парламентом

(главным законодательным органом) и находящимся под его контролем «вторичным» законодательным органом, который создается парламентом и не избирается непосредственно гражданами, чтобы он не мог противопоставить себя парламенту. Иерархия выражается в праве парламента делегировать «малому парламенту» вопросы для принятия решения по ним в форме закона, а также в праве парламента в любое время отменять решения «малого парламента»,

исправлять их (Италия, Испания).

Среди признаков современного парламента в демократическом государстве выделяют следующие: верховный орган государства; созданный на основе того или иного способа представительства народа; выражающий его суверенную волю; принимающий акты высокой юридической силы – законы; формирующий некоторые государственные органы и участвующий в назначении ряда высших должностных лиц; осуществляющий контроль за деятельностью исполнительных органов государственной власти64.

По справедливому утверждению И.В.Гранкина, законодательные органы должны обладать рядом признаков (как Федеральное Собрание РФ, так и законодательные органы субъектов Российской Федерации): властность (признак, производный от права российского народа на власть); самостоятельность (основанная на принципе разделения властей); выборность;

коллегиальность (это коллективные органы, легитимные принимать решения лишь при наличии определенного числа членов депутатского корпуса); народная представительность (обусловленная фактом выборности населением); парламентарность (признак, обусловленный порядком формирования, внутренней структурой и содержанием деятельности); наличие системообразующего признака (данный признак предполагает, что законодательные органы принимают законы, которые являются правовой базой для создания систем исполнительных и судебных органов, обеспечивают назначение их руководителей и других должностных лиц)65.

Возможно выделение дополнительных признаков. Так, А.А.Амиантов к признакам парламента наряду с избираемостью народом относит также его приоритетное положение в отношениях с исполнительной власть, а также социальную и политическую неоднородность по составу. Ж.И.Овсепян дополнительно выделяет такие признаки, как наличие непосредственных,

предметно определенных (или дискреционных), а не производных полномочий; соблюдение надлежащей правовой процедуры; многопартийность.

64См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 193–195.

65См. подр.: Гранкин И.В. Основные признаки законодательных органов // Конституционное и муниципальное право. 2007. №5

3 6

В числе классификаций парламентов выделяют их разновидности по следующим критериям:

1. По структуре: однопалатный парламент (Дания, Швеция, как правило, унитарные государства); двухпалатный парламент, который состоит их верхней и нижней палат (США,

Франция, Россия).

2. По характеру закрепленной в конституциях законодательной компетенции:

а) парламенты с неограниченной компетенцией – парламенты юридически обладают правом принимать законы по любым вопросам (Великобритания, Испания, Италия, Ирландия,

Греция, Япония, Швеция);

б) парламенты с ограниченной компетенцией – в эту группу входят парламенты преимущественно федеративных государств, чьи конституции четко разграничивают право федерации и ее субъектов (США, Франция);

в) парламенты с относительно ограниченной законодательной компетенцией – здесь рамки ограниченной законодательной компетенции довольно подвижны и имеется совместная законодательная компетенция федерации и ее субъектов.

Современное многообразие парламентов свидетельствует об их особенностях в ряде стран,

что мы и рассмотрим на примере России.

3 7

2.1 Федеральное Собрание России: общая характеристика

Парламент как государственно-правовой институт имеет многовековую историю, однако в отличие от многих европейских стран, где парламентские традиции складывались веками, в

России первое представительное учреждение парламентского типа (в новейшем понимании этого термина) было создано лишь в 1906 г. Нижней палатой первого российского парламента стала Государственная Дума, верхней – Государственный Совет. Государственная Дума и Государственный Совет имели равные законодательные права. На рассмотрение императора представлялись только законопроекты, одобренные обеими палатами парламента.

Всего до революции проработали 4 состава Государственной Думы, которая имела некоторые законодательные функции. Однако они дискредитировали себя в процессе развития политической борьбы между создаваемыми партиями, а также царизмом, и в большинстве своем были распущены.

Стать подлинным парламентом страны они так и не смогли, во-первых, в силу возлагавшихся на них действовавшими тогда Основными законами полномочий,

противоречивших принципу разделения властей (распорядительные и некоторые контрольные полномочия), и, во-вторых, в силу фактически существовавшего вертикального подчинения представительных органов страны, совершенно не свойственного парламентским представительным органам.

В ходе Февральской и Октябрьской революций 1917 г. сложилась новая система представительной власти. Ею стали Советы, провозглашенные полновластными и единовластными органами народного представительства. Политическая доктрина того периода допускала разделение функций органов управления, но полностью отрицала разделение властей.

На деле же Советы занимали подчиненное положение, уступив приоритет органам партийно-

политического руководства обществом и государством. Так, за период 1930–1988 гг. Верховный Совет СССР принял на сессиях лишь один процент всех действовавших законов; в основном он утверждал (списком и единогласно) решения, введенные в действие указами Президиума Верховного Совета66.

До принятия Конституции 1993 г. в Российской Федерации существовал двухпалатный высший представительный орган государственной власти – Верховный Совет РСФСР, две его палаты назывались Совет Республики и Совет Национальностей, которые различались лишь порядком формирования.

66 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. В.В. Лазарева. М. 2001. С. 472.

3 8

Однако на деле парламент функционировал как однопалатный орган, поскольку большая часть компетенции Верховного Совета осуществлялась совместно обеими палатами, и весьма серьезную роль играли общие для всего Верховного Совета органы: Председатель Президиума Верховного Совета и Президиум Верховного Совета.

В настоящее время парламентом Российской Федерации является Федеральное Собрание,

которое осуществляет деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных законов и общих принципов демократического правового государства.

Конституция РФ в главе 5 закрепляет статус Федерального Собрания. Рассматривать конституционный статус российского парламента можно лишь в тесной связи с принципиальными положениями Конституции РФ (ст.ст.10, 11). Из сферы ведения Федерального Собрания исключены распорядительные и исполнительные полномочия, характерные для Верховного Совета России, оно не имеет общих органов управления (как Президиум ВС РСФСР), каждая палата имеет свои структуру и компетенцию.

Федеральное Собрание не является вышестоящим органом для представительных органов в России и его правовой статус также закрепляется как в законодательстве (предметном и отраслевом), так и в регламентах его палат. В литературе предлагается наделить палаты общими полномочиями и принять федеральный конституционный закон о Федеральном Собрании.

Соглашаясь с последним предложением, вряд ли следует возвращаться к прежнему опыту совместной компетенции палат парламента. Раздельная компетенция позволяет работать палатам более системно, организованно и ответственно, стабилизирует и создает условия для последовательного прохождения законодательного процесса и самостоятельного решения государственных вопросов каждой палатой парламента.

Следует заметить, что в нашем обществе сохраняется определенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще и к парламенту в частности. Такое недоверие является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции России. В обществе остаются силы, которые не прочь отказаться от парламента как важнейшего демократического института или превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли ассамблею. Однако такие устремления наталкиваются на противодействие.

Многие представители политических кругов страны отдают себе отчет в том, что полная дискредитация парламента может сильно подорвать складывающиеся политико-идеологические устои российской демократии.

Если с точки зрения политической значимости парламент сегодня обесценен в глазах значительной части населения страны, то этого нельзя сказать о его идеологической роли.

3 9

Парламент выступает и как своего рода переходный мостик от гражданского общества к государству, выражает интересы человека и государства, состоит из народных представителей.

Именно система представительных органов, обеспечивает тесное переплетение интересов общества и государства, позволяет им эффективно взаимодействовать и интегрироваться.

Вследствие взаимодействия всех этих факторов развитие российского парламентаризма идет сложным, во многом противоречивым путем.

Согласно Конституции РФ (ст.94), Федеральное Собрание – парламент Российской Федерации – является представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Конституционно-правовой статус Федерального Собрания определяют совокупность юридических норм (институтов), содержащихся в Конституции РФ, регламентах палат парламента, других законодательных актах, характеризующих его место и роль в системе органов государственной власти.

В ст.94 Конституции РФ указывается, что Федеральное Собрание – представительный орган Российской Федерации. Тем самым устанавливается, что формой государства является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство,

самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

Влитературе обоснованно доказывается, что представительная функция является приоритетной, поскольку, во-первых, реализуется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента; во-вторых, представительские полномочия заставляют рассматривать активность парламента как способ реализации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ); в-третьих, представительство реализуется в весьма усложненной законодательной процедуре, которая нацелена на выработку компромиссного решения и обусловлена снятием социального напряжения и легитимацией государственного аппарата; в-четвертых, представительство как центральная функция парламента должна быть обеспечена в его повседневной деятельности и выражать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства67.

Втой же статье Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется и как законодательный орган Российской Федерации. В передаче парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы конституционного строя.

Признание Федерального Собрания органом законодательной власти означает вместе с тем,

что ни один закон Российской Федерации не может быть издан, если он не рассмотрен и не

67 Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1. С. 54–56.

4 0