Внешняя политика России в современном мире. Учебно-методическое пособие для бакалавров

СОДЕРЖАНИЕ ЛЕКЦИОННОГО КУРСА

Тема 1. Понятие и сущность внешней политики государств

По своему содержанию политика представляет собой общественное отношение, прежде всего, по поводу власти. Политика проявляется через деятельность институтов и учреждений государственной власти, науку и искусство политического маневрирования, его методы и средства, политическую идеологию, включающую разработку целей, задач и принципов политики. В научной литературе проводится различие между терминами "внешняя политика" и "международные отношения". Последние рассматриваются как более широкое понятие, включающее не только политические, но и иные связи между субъектами международных отношений.

В истории общественных отношений внешняя политика появилась практически одновременно с возникновением государств. Внешнюю политику государства можно определить как область его деятельности, прежде всего его руководящих органов в сфере международных отношений в целях оказания направленного влияния на иных участников международных отношений.

Внешняя политика является неотъемлемой составной частью государственной политики, детерминируя действия государства в сфере внутренней политики. Иногда она является просто функцией внутренней политики. Каждое государство осуществляет тот или иной курс внешней политики. Необходимость внешней политики вытекает из того факта, что внутренняя политика не обеспечивает в полной мере потребности и интересы данного общества. В этом смысле внешняя политика является продолжением и дополнением внутренней политики, выполняя вспомогательные функции по отношению к внутренним политическим процессам.

Особенности внешней политики не следует абсолютизировать. Внутренние и внешние функции политики тесно взаимосвязаны. Одна и та же проблема часто содержит в себе и внутренний аспект, и международный. Отсутствие демократии во внутренней политике с течением времени может привести к тому, что и внешняя политика станет функцией внутренней политики. Каждый политический режим стоит перед необходимостью осуществлять внешнеполитический курс, который бы обслуживал потребности внутренней политики.

Необходимо помнить, что внешняя политика осуществляется в иных общественных условиях, нежели внутренняя. Международное сообщество имеет свою собственную децентрализованную структуру, составными элементами которой являются суверенные государства. В конечном счете, политические действия на международной арене опираются в большей мере не на нормативные акты, подчиняющие отдельные личности данной государственной власти, а на совместную деятельность людей и их сотрудничество.

Специфические и базовые черты внешней политики

Можно выделить некоторые специфические и базовые черты внешней политики. Одной из ее важнейших черт является выработка и реализация целей

11

внешнеполитической деятельности. Конечно, формулирование программ и организация политических действий всегда обусловлены конкретной ситуацией на международной арене. Например, успехи советской внешней политики времен перестройки во многом связаны с провозглашенным принципом деидеологизации внешней политики.

Одной из черт, характеризующих внешнеполитическую деятельность государства, как уже отмечалось, является способность этого государства поддерживать политическую стабильность на должном уровне внутри государства. Взаимосвязи и взаимозависимости внутренней и внешней политики распространяются практически на все сферы общественной жизни, будь то экономика, культура, наука. Поэтому очевидна и обратная связь воздействия внутренней политики на внешнюю. Эффективная внешняя политика способна активно влиять на реализацию целей внутренней политики.

Внутренняя политика каждого государства не только определяет направления, но и обеспечивает средства реализации внешней политики. Последняя не только служит целям внутренней политики, но и осуществляет ее корректировку в соответствии с международным условиями. Следует помнить при этом, что первенство внутренней политики над внешней является следствием примата внутренних функций государства над его внешними функциями.

Сущность внешнеполитической деятельности государства нельзя рассматривать в отрыве от характера международных отношений. Особенности характера международных отношений, в которых осуществляется внешнеполитическая деятельность государств, могут выглядеть следующим образом. Международные отношения охватывают весьма широкую, а поэтому трудную для понимания область явлений и процессов, полное познание которых, теоретическое упорядочение и анализ их взаимосвязей при нынешнем состоянии знаний и несовершенстве научного аппарата почти невозможны.

Виды внешней политики

Реализация внутренних функций государства приобретает различные форма в зависимости от складывающихся обстоятельств на международной арене. Можно выделить некоторые виды внешней политики, характерные для тех или иных государств в современных условиях.

Одним из таких видов является пассивная внешняя политика, которая присуща экономически слабым государствам, вынужденным приспосабливаться к международной конъюнктуре. Агрессивная внешняя политика заключается в формировании собственной внутренней политики и в стремлении приспособить (посредством внешней политики) или принудить к изменениям во внутренней и внешней политике другие государства. Активная внешняя политика заключается в интенсивных поисках равновесия между внутренней и внешней политикой. Консервативная внешняя политика заключается в активной или даже агрессивной охране достигнутого ранее равновесия между внутренней и внешней политикой.

12

Цели внешней политики

Сущность внешней политики определяется целями, которые она ставит перед собой, и средствами их достижения, что зависит от многих обстоятельств: социально-политического устройства государства, формы правления, политического режима, уровня социально-экономического развития, участия в международных организациях и, прежде всего, военнополитических блоках, политической динамики государства, уровня политической культуры и т.д.

Основными целями внешней политики государства можно назвать: повышение материального и духовного уровня жизни населения, экономического и политического могущества государства, обеспечение безопасности государства, его национального суверенитета и территориальной целостности, недопустимость вмешательства во внутренние дела извне, повышение престижа и роли государства в международных отношениях, защита определенных политических и экономических позиций во внешнем мире. Все перечисленные цели тесно взаимосвязаны между собой. Успешная реализация каждой из них способствует благоприятным условиям реализации всех остальных.

Средства внешней политики

Существенным элементом процесса внешнеполитической деятельности является выбор средств и оценка их результативности. Выбор средств внешней политики обычно свидетельствует о ее рациональности и эффективности. Осуществляя внешнюю политику, государство обычно применяет многие средства. Сгруппировать их можно следующим образом: информационнопропагандистские средства, политические, экономические, военные. Информационно-пропагандистские средства (или идеологические) играют важную роль в адаптации государства к сложным полииерархическим международным структурам в области средств массовой информации, деятельности культурных центров и др. В международных системах пропагандистские средства проявляются скрытно и неравномерно в зависимости от международной обстановки. Политические средства внешней политики используются, прежде всего, в целях дипломатических отношений. Дипломатия осуществляется в форме переговоров, переписки, повседневного представительства государства за границей, участия в международных организациях.

Экономические средства внешней политики подразумевают использование экономического потенциала данной страны как для решения внутренних проблем, так и для воздействия на политику иных государств. Экономическая мощь страны является особо важным средством внешней политики, определяющим позиции и место государства в мировом сообществе. Государство, обладающее сильной экономикой, имеет и прочные международные позиции. Важными средствами внешней политики являются также сырьевая база государства, внешняя торговля, лицензионная политика.

13

В международной практике широко используются такие средства внешней политики, как эмбарго или режим наибольшего благоприятствования в торговле.

Военными средствами внешней политики принято считать военную мощь государства, т.е. численность армии, виды вооружений, наличие военных баз, обладание ядерным оружием. Военные средства часто используются в целях оказания косвенного давления на иные страны. Формами давления могут быть учения, парады, маневры, испытания новых видов оружия.

Тема 2. Концептуальные основы внешней политики РФ.

Проблема периодизации внешней политики России. Периодизация А.В. Торкунова.

Внешняя политика России в 90-е. г.г. и на рубеже веков.

Какова была внешнеполитическая ориентация РФ в 90-е гг.? Этот промежуток времени можно условно разделить на два периода.

Первый период (с 1991 по 1996 гг.) - годы дипломатии Козырева А. В., когда Россия полностью ориентируется на сотрудничество со странами Западной Европы и США. Первый период можно подразделить на два этапа:

1991-1994 гг. – годы полного доверия к партнѐрам, Россия идѐт на любые уступки для поддержания хороших отношений;

1994-1996 гг. – годы анализа первых результатов, изучения причин явных промахов и просчѐтов прозападной политики, появления настороженности к действиям и словам партнѐров по многим вопросам; в это же время всѐ сильнее начинает звучать критика внешней политики РФ, вырабатывается альтернатива прозападному направлению – сотрудничество со странами Востока.

Второй период (с 1996 - 2000) – годы дипломатии Примакова Е. М., а после – Иванова И. С., когда Россия, в основном, проводит активную политику на восточном направлении, укрепляются отношения с КНР, усиливается стремление договориться с Японией, заново развиваются отношения с Индией и Арабским миром; наблюдается явное недопонимание между США, Западной Европой и Россией по вопросам Чечни, Югославии. Этому способствует и тот факт, что с Востоком у России и официально, и реально отношения вполне равноправные, чего вовсе нельзя сказать про отношения со странами Западной Европы и США, где официально говорится о равноправии и обоюдном учѐте интересов, а на практике подчѐркивается второстепенность России в международных и европейских делах и происходит ущемление еѐ интересов (―двойной стандарт‖, ―двухъярусный уровень принятия решений‖). Конечно, причины такого отношения находятся и в самой России: реформы идут тяжело, Россия – крупный должник стран Западной Европы и США, назвать страну полностью демократической пока преждевременно.

Третий период (с 2000 г.) Этап многосторонней внешней политики. 2000 г. принятие новой концепции внешней политики России.

14

Периодизация Юрия Фѐдорова.

Первый период: 1991-середина 1993 гг. – «романтический» или

«идеалистический» период внешней политики, или прозападный период. Отказ от конфронтации с западом, союзнические отношения с США, демилитаризация внешней политики, отказ об особой роли России на постсоветском пространстве.

Второй этап с середины 1993 г. – 1996 г. – корректировка внешнеполитического курса, сохранения партнерских отношений с западом, однако признавались трудности, стратегия интеграции постсоветского пространства.

Третий период: 1996-2000 г. Кризис внешней политик России. Ограничение влияния Запада, сознание противовеса Америки, сближение с Германией, Китаем, критика расширения НАТО, ориентация на СНГ.

Третий период: с 2000 г. многоплановость внешней политики.

Первый период внешней политики России (1991-1993 гг.)

В эволюции российского внешнеполитического мышления и вытекающих из него концептуальных установок просматриваются три основных этапа, во многом совпадающих с изменениями самой политики.

Первый этап начался сразу после краха СССР и продолжался примерно до середины 1993 года. Даже исследователи, благожелательно относящиеся к авторам внешней политики этого периода, называют ее "романтической" или "идеалистической". Идейные же противники тогдашнего руководства МИДа именуют ее "прозападной" и "антироссийской", ставя знак равенства между обоими понятиями.

Чтобы уйти от идеологически мотивированного и беспредметного жонглирования ярлыками, необходимо обратиться к сути концепции, положенной в основу если не российской внешней политики начала прошлого десятилетия, то, по крайней мере, деятельности Министерства иностранных дел. Ее исходная установка: внешнюю политику следует подчинить интересам рыночного преобразования экономики, максимально быстрого становления демократических институтов и радикальной демилитаризации общества и государства.

Она предполагала принципиальный отказ от конфронтации с Западом, в котором видели не противника, а партнера и - в перспективе - союзника. Из этого вытекала линия на сотрудничество с западными государствами, прежде всего с США как самой мощной державой мировой системы после окончания холодной войны. Намечалось демилитаризировать внешнюю политику, в том числе ослабить роль военного командования в ее формировании.

Ориентация на сотрудничество с Западом действительно позволяет говорить о первом периоде российской внешней политики как о "прозападном", но никак не дает оснований трактовать ее как "антироссийскую". Скорее наоборот. Она могла бы содействовать (скорее косвенно, чем напрямую) расширению внешних источников финансирования экономики, сформировать необходимые внешние условия для проведения кардинальной военной

15

реформы, создания относительно небольших, но боеспособных Вооруженных сил, адекватных реальным угрозам национальной безопасности.

"Романтической" эту политику, пожалуй, можно назвать, ибо она не учитывала остроту сопротивления, с которым столкнулась уже в первые месяцы 1992-го. Вначале оно исходило от реваншистских фракций Верховного Совета и части генералитета. Так, под их давлением в августе 1992 года Ельцин отменил свой визит в Японию, который связывали с перспективой решения проблемы "северных территорий" и подлинной нормализацией российскояпонских отношений. Затем в оппозицию к Козыреву и его стратегии постепенно перешла значительная часть российского политического класса, в том числе политики и интеллектуалы, казалось бы, разделявшие демократические устремления.

Второй период внешней политики России (1993-1996 гг.)

После 12 декабря 1993 г. во внешней политике России появилось несколько новых важных отличительных черт.

Во-первых, она стала президентской де-юре, а не только де-факто, как это было после 12 июня 1991 г., когда был избран первый российский Президент. В IV главе нового Основного Закона, специально посвященной институту президентской власти, отмечается: «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80, п. 3) и «осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации» (ст. 86, п. «а»).

Во-вторых, внешнеполитическая деятельность России стала делом практически одной исполнительной власти. Во всяком случае, нынешняя законодательная власть уделяет теории и практике внешней политики заметно меньше внимания, чем Верховный Совет до нее. И это вполне соответствует содержанию Основных Законов страны — старого и нового. Если по прежней российской Конституции внешняя политика страны была прерогативой Верховного Совета и Правительства, то после 12 декабря положение радикальным образом изменилось.

Заметный рост внешнеполитической активности российского Президента подтверждается, наряду с другими, следующими фактами. Только в 1994 г. он дважды выступал с концептуальными докладами по внешнеполитическим вопросам: первый раз это было в феврале (в его Послании, направленном 24 февраля 1994 г. Федеральному Собранию, содержится 6-й раздел «Россия и безопасность в мире», в котором есть подраздел 6.2. «Россия в системе международных отношений») и второй раз — в выступлении на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 26 сентября 1994 г. К концептуальным выступлениям следует, пожалуй, отнести и выступление Б.Ельцина на встрече ОБСЕ в Будапеште 5 декабря 1994 г., хотя оно и касалось главным образом европейских (особенно будущего ОБСЕ) и натовских дел.

В февральском и сентябрьском документах (в первом более полно, во втором — менее и не столь удачно и последовательно) так или иначе формулируются задачи и приоритеты внешней политики России. Эти

16

документы были опубликованы в печати, что позволяет мне воздержаться от их изложения. Напомню только лишь следующие моменты.

Главная цель внешней политики Российского государства в 1994 г., сформулированная в Послании ФС, состояла в последовательном продвижении национальных интересов через открытость и сотрудничество, а также в обеспечении благоприятных условий для внутреннего развития и продолжения реформ.

Во главу угла внешней политики России в 1994 г. были поставлены две основные проблемы: а) отношения с Новыми Независимыми Государствами на границах России, всемерное развитие СНГ; б) стабилизация и развитие подлинно партнерских отношений с Западом.

Критика внешней политики первой половины 90-х гг.

Главным же мотивом критики внешней политики первой половины 90-х годов и ее концептуальной основы было то, что они не отвечают национальным интересам России. Это, по сути дела, означало, что, несмотря на прекращение политико-идеологической конфронтации, интересы России по-прежнему несовместимы с интересами США или других ведущих западных государств. И неудивительно поэтому, что после смены министра иностранных дел российская внешняя политика вступила в новую фазу. Ориентацию на постепенное сближение с Западом сменили целенаправленные попытки ограничить влияние США, НАТО и евроатлантической цивилизации в целом. Для создания системы противовесов Америке была сделана ставка на развитие "особых отношений" с Францией, Германией и особенно с Китаем.

Третий период внешней политики РФ (1996-1999 гг.).

Третий этап наступил в 1996 году, когда главой МИДа стал Евгений Примаков. Предложенная им концепция внешней политики будет подробно изложена ниже, поскольку она требует обстоятельного анализа. Пока лишь подчеркну, что она вобрала в себя не только критические оценки внешнеполитического мышления, которому следовал его предшественник, но и альтернативные положения, разработанные, в частности, Службой внешней разведки, которую Примаков долго возглавлял.

Новый министр, судя по его высказываниям, скептически оценивал возможность полноценного сотрудничества с противниками времен холодной войны, рассматривал постсоветское пространство как зону соперничества с

Западом и подозревал его в намерении подорвать влияние России в этой зоне ее особых интересов. "Мы все в руководстве СВР, - писал Примаков, - хорошо представляли себе, что с окончанием "холодной войны" понятие противник не исчезнет… Руководители ряда западных стран действуют с целью не допустить особой роли России в стабилизации обстановки в бывших республиках СССР, сорвать развитие тенденций на их сближение с Российской Федерацией".

"Прагматическая" концепция Е.М. Примакова

Концепцию, связываемую с именем Е.М. Примакова, часто называют "прагматической" или "реалистической". Чтобы судить, правильны или нет эти эпитеты, рассмотрим ее принципиальные положения, закрепленные, в

17

частности, в официальных директивных документах. Исходное положение этой системы доктринальных установок: безопасность России - это прежде всего ее влияние на мировой арене; сокращение же его ведет к ослаблению безопасности.

Список угроз национальной безопасности России, приводимый в официальных документах, длинен. Однако все они, различаясь в деталях, упоминают тенденцию к установлению однополярного мира как главную угрозу внешней безопасности страны.

В военно-политической области российская внешнеполитическая концепция придает особое значение сохранению стратегической стабильности. Именно на этой основе в последнее время развернута необычайно интенсивная кампания против американской национальной системы ПРО, разрабатываются различные предложения по контролю над вооружениями и т. д.

Кризис внешней политики Е. Примакова.

У кризиса российской внешней политики есть несколько основных проявлений. Начиная с января 1996-го, когда министром иностранных дел стал Евгений Примаков, Россия постоянно балансирует на грани открытой конфронтации с Западом, прежде всего с США, и Североатлантическим союзом.

Другое проявление кризиса внешней политики - ее перманентная неспособность решить задачи, которые ставит перед ней правящая элита страны. Важнейшие стратегические цели Москвы на международной арене не были достигнуты. Расширение НАТО и операция Североатлантического альянса против Белграда состоялись вопреки ожесточенному противодействию и недвусмысленным угрозам со стороны российских дипломатов и военного командования. Не произошло интеграции постсоветского пространства и "укрепления России в качестве ведущей силы формирования новой системы межгосударственных политических и экономических отношений на территории постсоюзного пространства". В итоге к концу 1999 года внешняя политика

России по многим направлениям оказалась в тупике. Обозначилось серьезное ухудшение ее международных позиций - вплоть до изоляции от важнейших центров современного мира.

Современный период внешней политики (2000-2016 гг.).

С 2000 г. по 2017 г. в РФ было принято 4 концепции внешней политики. Концепция 2000 г. была основана на многовекторности внешней политики страны. В ней национальные интересы на международной арене рассматриваются в широком контексте формирования нового мироустройства. В тексте говориться, что «только в рамках справедливого демократического мироустройства наша страна может наилучшим образом обеспечить себе достойное место в мире. Поэтому в нашей внешней политике гармонически сочетаются, с одной стороны, последовательное отстаивание национальных интересов, а с другой - поиск коллективных решений важнейших международных проблем. Отсюда - наша упорная борьба за укрепление авторитета и роли ООН в мировых делах, за обеспечение неукоснительного соблюдения принципов Устава ООН и общепризнанных норм международного

18

права». Наиболее важными направлениями внешней политики былиназваны: пространство СНГ, Европа.

Основные положения концепции внешней политики России 2008 г.

Ставка на БРИК и ШОС: «Особое место отводится дальнейшему укреплению ШОС, продвижению ее инициативы по созданию сети партнерских связей между всеми интеграционными объединениями в АзиатскоТихоокеанском регионе. Углубляя стратегическое партнерство с Индией

Расширение юридической площадки стратегического сдерживания, за счет увеличения государств-участников договора о сокращении ракет средней дальности и других документов, борьба с ПРО.

Регионально сотрудничество. Приоритет остается за СНГ.

Основные положения концепции внешней политики России 2013 г.

Статус пяти постоянных членов Совета Безопасности ООН должен быть сохранѐн.

Полное уважение центральной и координирующей роли ООН. Наращивание взаимодействия в таких форматах, как «Группа

двадцати», БРИКС (Бразилия, Россия, Индия, Китай, ЮАР), «Группа восьми», ШОС (Шанхайская организация сотрудничества), РИК (Россия, Индия и Китай), а также с использованием других структур и диалоговых площадок.

Формирование нового мироустройства Верховенство права в международных отношениях Укрепление международной безопасности

Основные направления внешней политики, согласно КВП России

2013 г.

Недопущение изоляции РФ по основным стратегическим азимутам (США, Европа, Азия).

Создание благоприятной для России среды в ближнем зарубежье, содействие интеграционным процессам на постсоветском пространстве; интеграция в международные экономические и политические структуры;

Участие в урегулировании международных конфликтов, в борьбе с международным терроризмом и преступностью, решении экологической, энергетической, ресурсной, информационной и других глобальных проблем.

Российско-американские отношения. Глобальная международная система после «холодной войны» и российско-американские отношения. Эволюция двусторонних политических связей. Характеристика российскоамериканских экономических отношений.

Европейское направление внешней политики России. Эволюция политики России в отношении системы безопасности в Европе. Россия и европейские и евроатлантические институты (НАТО, ОБСЕ, ЕС, Совет Европы). Россия и страны ЕС. Россия и субрегиональная интеграция в Европе.

Азиатское направление внешней политики России. Эволюция политики России в Азии. Россия и региональная стабильность в Северо-

19

Восточной Азии. Россия и восточноазиатский регионализм. Россия и регион Южной Азии. Россия и ведущие страны Азии.

Основные положения концепции внешней политики России 2016 г.

Концепция 2016 года придает особое значение современным международным проблемам. (Исламское государство)

Важность сотрудничества российского экспертного сообщества с иностранными коллегами в рамках оценки мировой политики и международной безопасности.

Россия нацелена на дальнейшее сотрудничество и укрепление связей между Россией и Украиной в различных сферах и готова помочь в урегулировании внутреннего конфликта в Украине при сотрудничестве с международными структурами, занимающимися данным вопросом. (Украина не отмечена как приоритетный партнер в рамках СНГ)

Новая Концепция критикует позицию государств-членов НАТО и ЕС по отношению к России и рассматривает их политику как противоречащую сотрудничеству, которое крайне необходимо в современной ситуации, осложненной международными угрозами.

Тема 3. Геополитическое положение страны.

Геополитика. Основные категории. Геополитика - это наука о связи пространства в совокупности всех его характеристик и общества людей, которое на этом пространстве живет и действует; она отражает потребность общества контролировать пространство для использования заключающихся в нем ресурсов с целью выживания и развития. Практические действия государства или иного актора по контролю пространства и заключающихся в нем ресурсов также называются геополитикой. Таким образом, термин "геополитика" имеет как теоретический, так и практический смысл.

В соответствии с сущностью геополитической науки ее основной категорией является категория пространства, а основной формой его практического освоения служит экспансия (пространственное расширение). Противоположной ей по смыслу и практическому значению является категория контракции (сжатие), сущность которой - потеря пространства, иначе говоря - пространственное сжатие

Феномен экспансии описан во множестве работ геополитиков различных эпох и научных направлений. Экспансия - это основная потребность и основная победа государства или негосударственного геополитического актора. Как говорит пословица, у победы много отцов, а поражение - всегда сирота Поражение в геополитической борьбе т.е. контракцию, геополитики описывают редко и неохотно.

Обе категории - пространства и пространственной экспансии — были введены в геополитическую науку основоположником политической географии Ф. Ратцелем (1844-1904 гт.). Для Ратцеля пространство - это не просто территория оно является в буквальном смысле слова живым организмом; это

20