Анализ отечественного и зарубежного опыта природоохранной деятельности. Учебное пособие

Управление в сфере охраны окружающей природной среды Понятие и содержание управления в сфере охраны окружающей природной

среды

Понятие управления. Управление в сфере охраны окружающей среды представляет собой подзаконную исполнительно-распорядительную деятельность государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, основной целью которых является организация обеспечения охраны окружающей природной среды, ее восстановления и обеспечение экологической безопасности.

В основе осуществления управления в рассматриваемой сфере лежит право территориального верховенства государства. Государство, исходя из интересов общества в охране окружающей среды, организует систему управления в этой области. Органы исполнительной власти и органы местного самоуправления наделяются в законодательном порядке соответствующими полномочиями, определяется система взаимоотношений, координации деятельности этих органов, а также их ответственность.

Государственный экологический мониторинг

Как функция управления экологический мониторинг представляет собой систему наблюдения за состоянием окружающей природной среды, происходящими в ней физическими, химическими, биологическими процессами, за уровнем загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, последствиями его влияния на растительный и животный мир с целью обеспечения заинтересованных организаций и населения текущей и экстренной информацией об изменениях в окружающей природной среде, предупреждениями и прогнозами ее состояния.

Наблюдения за состоянием окружающей природной среды осуществляется специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей природной среды – Росгидрометом при участии министерств и ведомств через систему наблюдения в городах, промышленных центрах, на водных объектах, в отдельных регионах, а также в космическом пространстве.

Лицензирование в сфере охраны окружающей природной среды

Порядок лицензирования регулируется Положением о лицензировании отдельных видов деятельности в области охраны окружающей среды, утвержденным постановлением Правительства РФ от 26 февраля 1996 г. № 168, которое применяется в части, не противоречащей Федеральному закону от 25 сентября 1998 г. № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изменениями от 29 декабря 2000 г.).

Положение предусматривает порядок выдачи лицензий на утилизацию, складирование, перемещение, размещение, захоронение, уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме радиоактивных); проведение экологической паспортизации, сертификации, экологического аудирования; осуществления видов деятельности, связанных с работами (услугами) природоохранного назначения.

Лицензированию подлежат виды деятельности, осуществляемые юридическими лицами (независимо от их организационно-правовой формы), а также физическими лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица. Органами, уполномоченными осуществлять лицензирование, являются Министерство природных ресурсов РФ и его территориальные органы. Минприроды России выдает лицензии на указанные виды деятельности юридическим и физическим

21

лицам, осуществляющим деятельность на всей территории Российской Федерации или на территориях нескольких ее субъектов.

Экологический контроль

Задачи которые решаются в процессе экологического контроля, сформулированы в ст. 68 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Такими задачами являются:

-наблюдение за состоянием окружающей природной среды и ее изменением под влиянием хозяйственной и иной деятельности;

-проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы;

-рациональное использование природных ресурсов;

-оздоровление окружающей природной среды;

-соблюдение требований природоохранного законодательства.

Система экологического контроля состоит из государственной службы наблюдения за состоянием окружающей природной среды, государственного, производственного, общественного контроля. Должностные лица Минприроды РФ и его территориальных органов, наделены полномочиями по осуществлению государственного экологического контроля, являются по должности одновременно государственными инспекторами по охране природы. Государственные инспекторы по охране природы при осуществлении государственного экологического контроля обязаны:

-самостоятельно или во взаимодействии с должностными лицами министерств, ведомств, их территориальных органов, выполняющих функции по осуществлению государственного контроля за использованием и охраной отдельных видов природных ресурсов, систематически осуществлять проверки хозяйственной и иной деятельности юридических, физических и должностных лиц по соблюдению ими экологических требований;

-принимать меры по предотвращению и устранению экологических правонарушений и их негативных последствий, привлечению в установленном порядке юридических и физических лиц к ответственности за нарушение экологических требований.

Производственный экологический контроль осуществляется экологической службой предприятий, учреждений, организаций. Задача такого контроля – проверка выполнения планов и мероприятий по охране природы и оздоровлению окружающей среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, проверка соблюдения нормативов качества окружающей природной среды и выполнения требований природоохранного законодательства.

Организация производственного экологического контроля регулируется положениями, утвержденными предприятиями, учреждениями, организациями на основе Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

Общественный экологический контроль осуществляется профессиональными сою-

зами РФ и иными общественными объединениями, трудовыми коллективами, гражданами. Задача общественного контроля – проверка выполнения требований Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» министерствам

и и ведомствами, предприятиями, учреждениями, организациями (независимо от их форм собственности и подчиненности), должностными лицами и гражданами.

Порядок проведения общественного экологического контроля регулируется названным Законом РСФСР, законодательством о профессиональных союзах РФ, трудовых коллективах, общественных объединениях [11, 15 ].

22

Раздел 4. Киотский протокол

Киотский протокол к Рамочной конвенции ООН об изменении климата.

В1995 г. вступила в действие разработанная во исполнение решения Генеральной Ассамблеи ООН № 46/169 от 19 декабря 1991 года «Об охране глобального климата в интересах нынешнего и будущих поколений человечества». Рамочная Конвенция ООН об изменении климата (РКИК), ратифицированная Российской Федерацией в 1994 г.

Основной целью РКИК является: Добиться во исполнение соответствующих положений Конвенции стабилизации концентраций парниковых газов в атмосфере на таком уровне, который не допускал бы опасного антропогенного воздействия на климатическую систему. Меры, определенные РКИК, предусматривают применение важнейшего принципа ООН – принципа общей, но дифференцированной ответственности, с учетом социальных и экономических условий стран. Основную ответственность за антропогенные изменения климата несут промышленно развитые страны. В развитие РКИК были разработаны экономические механизмы международного сотрудничества по снижению выбросов парниковых газов и поддержки мер по адаптации к климатическим изменениям, включенные в Киотский протокол к РКИК, который был принят в декабре 1997 г.

Федеральный закон Российской Федерации о ратификации Киотского протокола к Рамочной конвенции об изменении климата подписан 5 ноября 2004 г. Закон предусматривает ратификацию Киотского протокола с заявлением о том, что обязательства, налагаемые протоколом на Россию, будут иметь серьезные последствия для её экономического и социального развития. Согласно Киотскому протоколу, страны Приложения Б (включая Россию) получают квоту на выбросы парниковых газов на период 20082012 гг. Для России установлена квота в размере 100 % от уровня выбросов в 1990 г. С 1 января 2008 г. вступил в действие первый период обязательств по Киотскому протоколу. Минприроды России выполнило необходимые мероприятия, предусмотренные Комплексным Планом действий по реализации в Российской Федерации Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. Готов к запуску в промышленную эксплуатацию российский реестр углеродных единиц.

Врамках формирования и введения российского реестра углеродных единиц предусмотрено проведение операций по введению в обращение, хранению, передаче, приобретению, аннулированию, изъятию из обращения и перенос углеродных единиц со счета на счет, резервирование углеродных единиц, в том числе под проекты, осуществляемые в соответствии со статьей 6 Киотского протокола. Формирование и введение российского реестра будет осуществляться по мере поступления администратору российского реестра углеродных единиц (ФЦГС «Экология») заявок на открытие счетов в реестре. Функционирует официальный сайт российского реестра углеродных единиц. Продолжается работа по реализации положений Киотского протокола в части создания углерододепонирующих насаждений, предусматривающая принятие обязательств субъектами Российской Федерации по подбору участков неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения по результатам ответов субъектов РФ.

Между Рослесхозом и администрациями Нижегородской и Ульяновских областей заключены соглашения по вопросам реализации положений Киотского протокола в части создания углерододепонирующих насаждений, предусматривающие обязательства Российской Федерации по подбору участков неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения для целей создания углерододепонирующих насаждений и их перевода в состав земель лесного фонда. В 2007 г. эти два пилотных региона уже начали посадку лесов в соответствии с международными обязательствами, принятыми на себя Россией, согласно Киотскому протоколу. Разработана необходимая нормативно-

23

правовая база для реализации проектов совместного осуществления, предусмотренных статьей 6 Киотского протокола:

1.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 г. № 215-р «О создании российского реестра углеродных единиц»;

2.Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.12.2006 г. № 1741-р «О назначении организации-администратора российского реестра углеродных единиц»;

3.Постановление Правительства Российской Федерации от 20.05.2007 г. № 332 «О порядке утверждения и проверки хода реализации проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата»;

4.Приказ МПР России и Минэкономразвития РФ от 07.05.2007 г. № 121/148 «Об утверждении порядка формирования и ведения Российского реестра углеродных единиц», № регистрации в Минюсте России от 20.08.2007 г. № 10033;

5.Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2007 г. № 422 «Об утверждении лимитов величины сокращения выбросов парниковых газов», № регистрации в Минюсте России от 21.12.2007 г. № 10790;

6.Приказ Минэкономразвития России от 30.11.2007 г. № 424 «Об утверждении Положения о Комиссии по рассмотрению заявок об утверждении проектов, осуществляемых в соответствии со статьей 6 Киотского протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата», № регистрации в Минюсте России от 14.01.2008 г. № 10884;

7.Приказ Минэкономразвития России от 20.12.2007 г. № 444 «Об утверждении Методических указаний по рассмотрению проектной документации и Правил разработки и утверждения типовых целевых показателей эффективности проектов и их предельных значений».

При подготовке данного раздела, были использованы следующие библиографические источники [2, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 14, 18, 19, 21].

24

Раздел 5. Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия России

Содержание Национальной Стратегии сохранения биоразнообразия России состоит из шести основных направлений:

1.Особенности биоразнообразия России и социально-экономические условия, влияющие на него;

2.Общий подход к сохранению биоразнообразия. Объекты и цель Стратегии;

3.Биологические принципы сохранения биоразнообразия;

4.Социально-экономические механизмы реализации Стратегии;

5.Приоритеты действия на федеральном уровне;

6.Выполнение Стратегии.

Угроза глобального экологического кризиса на рубеже 20-21 столетий определяет необходимость формирования стратегии оптимальных взаимоотношений человека и природы. Принятие Конференцией ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де- Жанейро, 1992) ряда важных решений в области экологии и подписание многими странами, в том числе Россией, Конвенции о биологическом разнообразии обозначило этот ключевой рубеж в истории человеческой цивилизации.

В Конвенции под «биологическим разнообразием» понимается «вариабельность живых организмов из всех источников, включая, среди прочего, наземные, морские и иные водные экосистемы и экологические комплексы, частью которых они являются; это понятие включает в себя разнообразие в рамках вида, между видами и разнообразие экосистем».

Сокращение биоразнообразия занимает особое место среди основных экологических проблем современности. Происходит интенсивное уничтожение природных экосистем и исчезновение видов живых организмов. Природные экосистемы полностью изменены на пятой части суши. Под угрозой исчезновения находятся тысячи видов растений и животных – в Красный список МСОП – Всемирного союза охраны природы (2000 г.) занесено более 9 тысяч видов животных и почти 7 тысяч видов растений. С 1600 года зарегистрировано исчезновение 484 видов животных и 654 видов растений. В действительности исчезло и находится под угрозой исчезновения в несколько раз больше видов. Дальнейшее сокращение биоразнообразия может привести к переходу биосферы в новое состояние она может оказаться непригодной для жизни человека.

Россия играет ключевую роль в сохранении глобального биоразнообразия и поддерживает биосферные функции, так как на её территории сохраняется крупнейший массив природных экосистем и представлена значительная часть мирового видового разнообразия. Для сохранения биологического разнообразия России в соответствии с её обязательствами в рамках Конвенции о биологическом разнообразии разработаны Национальная Стратегия и План действий по сохранению биоразнообразия России.

Назначение Национальной Стратегии

1.Национальная Стратегия является документом долгосрочного планирования;

2.Национальная Стратегия определяет принципы, приоритеты и основные направления политики России в области сохранения биоразнообразия;

3.На основании Национальной Стратегии создается План действий – система конкретных мер и мероприятий по сохранению биоразнообразия;

4.Национальная Стратегия определяет направления разработки законодательных и нормативно правовых актов, системы организационно-административных и финансо- во-экономических механизмов в области сохранения и устойчивого использования

25

биоразнообразия, является основой для разработки региональных стратегий сохранения биоразнообразия.

5. Стратегия выражает общее стремление российского общества к сохранению биоразнообразия, открывая возможности для эффективного присоединения к этому процессу всех заинтересованных сторон.

Субъекты Национальной Стратегии

Национальный уровень документа определяет широкий круг субъектов Стратегии:

-Граждане Росс.

-Государственные органы законодательной, исполнительной и судебной власти федерального и регионального уровней.

-Органы местного самоуправления.

-Компании и предприятия в секторах промышленности, строительства, добычи и переработки природных ресурсов, сельского, лесного, рыбного и охотничьего хозяйства, транспорта и связи, торговли, коммунально-бытовых услуг.

-Банки и другие финансовые структуры.

-Средства массовой информации.

-Учреждения образования, культуры, науки, здравоохранения.

-Политические партии и движения.

-Религиозные конфессии.

-Российские и международные общественные организации.

-Иностранные юридические и физические лица, действующие на территории Российской Федерации.

1.Особенности биоразнообразия России и социально-экономические условия,

влияющие на него

Обширная территория России (17 млн. км. кв), высокое разнообразие природных и социально-экономических условий, большая протяженность сухопутных и морских границ определяет уникальность масштаба национальной задачи сохранения биоразнообразия.

1.1. Общая характеристика биоразнообразия России

На территории России представлено практически все разнообразие внетропических природных экосистем Евразии. Чрезвычайно велико разнообразие почв. В России находится более четверти еще сохранившихся в мире неосвоенных лесов. Леса России составляют около 22 % мирового запаса лесных ресурсов, в том числе 40 % из них – ценные хвойные. Россия обладает самыми богатыми в мире водно-болотными угодьями. Площадь водохранилищ составляет 62 тыс. км. кв. Берега России омываются водами 13 морей, трех океанов – Атлантического, Северного Ледовитого, Тихого. Россия имеет самую протяженную в мире континентальную береговую линию, составляющую около 60 тыс. км.

Флора России содержит более 12500 видов дикорастущих сосудистых растений, более 2200 видов мхов и печеночников, около 3000 видов лишайников. Фауна позвоночных насчитывает 1517 видов, 320 видов млекопитающих, 732 вида птиц, 80 видов пресмыкающихся, 29 видов земноводных, 343 вида пресноводных рыб, 9 видов круглоротых. Фауна беспозвоночных насчитывает около 100 тысяч видов.

26

Для России характерно высокое разнообразие культурных ландшафтов, воплощающих условия гармоничного взаимодействия человека и природы (сады и парки, традиционные сельские ландшафты, территории экологически устойчивого природопользования коренных малочисленных народов России, исторически ценные водоканальные системы, искусственные лесонасаждения и лесополосы и др.).

2. Общий подход к сохранению биоразнообразия. Объекты и цель Стратении.

2.1. Концепция устойчивого развития и Национальная Стратегия сохранения биоразнообразия

Стратегию сохранения биоразнообразия следует рассматривать как часть общего движения страны к устойчивому развитию. Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию утверждена Указом Президента РФ от 01.04. 1996 г. № 440. В этой концепции выделяются следующие важные для разработки Национальной Стратегии сохранения биоразнообразия моменты:

-единство общества, экономики и природы;

-требование устойчивого, максимально предсказуемого развития страны, исключающего процессы разрушения и деградации природной среды.

Задача сохранения биоразнообразия должна решаться в рамках высшего по отношению к биосистемам уровня – социоэкосистемного, включающего социальноэкономическую и природную части. Устойчивое существование социоэкосистемы возможно только в случае нормального развития и гармоничного взаимодействия всех ее компонентов. Игнорирование потребностей развития как социально-экономической, так и природной составляющих ведет к общему кризису и деградации как общества, так и природы.

Исходя из Концепции устойчивого развития, цель Стратегии формулируется следующим образом.

Сохранение биоразнообразия природных биосистем на уровне, обеспечивающем их устойчивое существование и неистощительное использование, а также сохранение разнообразия одомашненных и культивируемых форм живых организмов и созданных человеком экологически сбалансированных природно-культурных комплексов на уровне, обеспечивающем развитие эффективного хозяйства и формирование оптимальной среды для жизни человека.

Цель Стратегии определяет общее направление движения на долгосрочную перспективу. Конкретные характеристики биоразнообразия, которые необходимо достигнуть или которые нужно поддерживать в определенный период времени определяется в Плане действий.

3. Биологические принципы сохранения биоразнообразия

Биологические системы разных иерархических уровней характеризуются различной структурой, законами развития и функционирования. Поэтому на разных иерархических уровнях необходимо определить: принципы, то есть частные методологические подходы, основанные на исходных научных положениях об объектах биоразнообразия; основные задачи по сохранению объектов, и способы их сохранения:

-Организационный принцип;

-Популяционный принцип;

-Видовой принцип;

-Биоценотический принцип;

27

-Экосистемный принцип;

-Территориальный принцип;

-Биосферный принцип.

4.Социально-экономические механизмы реализации Стратегии

4.1. Принципы использования социально-экономических механизмов для сохранения биоразнообразия

Согласно общему подходу к сохранению биоразнообразия и цели Стратегии выделяются следующие принципы использования социально-экономических механизмов для сохранения биоразнообразия:

-Биоразнообразие должно быть включено в систему социально-экономических отношений как ценнейший компонент национального достояния; необходимое условие национальной и общечеловеческой безопасности.

-Стратегия сохранения биоразнообразия должна быть взаимоувязана со стратегией перехода России к устойчивому развитию, а также со стратегиями развития других сфер жизни страны – экономики, права, социального обеспечения, культуры, образования, экологической политики и т.д.

-Социально-экономические механизмы реализации Стратегии должны регулировать деятельность всех хозяйственных и иных структур в части, которая прямо или косвенно влияет на состояние биоразнообразия.

-Сохранение биоразнообразия требует сохранения норм и принципов сохранения живой природы в систему базовых принципов организации производства и принимаемых всеми социальными группами правил поведения, ставших элементом культуры.

-Необходимым условием реализации Стратегии является формирование широкой системы партнерства.

-Для решения задач сохранения и устойчивого использования биоразнообразия необходима полная открытость информации о его состоянии и угрожающих ему факторах.

-Сохранение и устойчивое использование биоразнообразия возможно только на основе широкого участия граждан и общественных организаций в процессе принятия экологически значимых решений, создания эффективной системы общественно-госуда рственного управления природными ресурсами.

-Использование социально-экономических механизмов и принятие управленческих решений должны базироваться на принципе оптимизации отношений природной и социально-экономической подсистем, основанного на признании невозможности устойчивого существования любой из них при деградации другой.

-Необходимо учитывать высокий риск в принятии решений, обусловленный сложностью и нестационарностью социоэкосистем, отсутствием полного понимания законов их функционирования. Оперативного реагирования системы управления на изменение состояния биоразнообразия.

-Основой для построения социально-экономических механизмов для сохранения биоразнообразия должен быть принцип нормирования состояния окружающей среды и воздействие на нее хозяйственных и иных структур. Исходя из этого принципа формируются:

-административные механизмы, непосредственно реализующие систему запретов

иограничений;

-экономические механизмы, корректирующие экономические интересы хозяйствующих субъектов;

-механизмы смешанного типа.

28

5.Приоритеты действия на федеральном уровне

5.1.Основы системы критериев для определения приоритетов действия

Система критериев для определения приоритетов действия по сохранению биоразнообразия должна соответствовать цели и принципам Стратегии.

Эта система на федеральном и региональном уровнях должна включать следующие группы качественных и количественных критериев:

-критерии для выбора приоритетных объектов биоразнообразия (экосистем, сообществ, видов, популяций);

-критерии для выбора приоритетных территорий (регионов – на федеральном уровне и участков – на региональном(;

-критерии для определения необходимых направлений действий и мер;

-критерии для оценки проектов по сохранению биоразнообразия.

5.5. Развитие системы особо охраняемых природных и историко-культурных территорий

-Развитие сетей особо охраняемых природных территорий, территорий традиционного природопользования.

-Приоритетное расширение системы особо охраняемых природных территорий в зоне степей.

-Приоритетное увеличение представленности в системе особо охраняемых территорий пресноводных и морских экосистем.

-Расширение функционального разнообразия типов особо охраняемых террито-

рий.

-Использование дифференцированного подхода к планированию системы особо охраняемых природных территорий в зависимости от степени антропогенной трансформации региона.

-Выбор режимов охраны в зависимости от региональной специфики.

-Интеграция особо охраняемых природных и историко-культурных территорий в социально-экономическую структуру регионов, формирование их активной положительной функции в жизни региона, создание заинтересованности местных жителей в существовании особо охраняемых территорий, привлечение к совместной работе представителей коренных народов и местного населения.

-Обеспечение проведения полномасштабных научных исследований на особо охраняемых природных территориях.

6.Выполнение Стратегии

6.3. Международное сотрудничество

Международное сотрудничество – один из важнейших механизмов достижения цели Стратегии. Система международного экологического права строится на балансе международных обязательств по сохранению окружающей природной среды и суверенном праве государств на использование своих природных ресурсов. Система международного сотрудничества по сохранению окружающей среды включает целый ряд глобальных, региональных и двусторонних конвенций, соглашений, программ и органичений, а также информационные сети, базы и банки данных [16].

29

Раздел 6. Состояние окружающей среды на территории Воронежской области

В современном мире экология – это не только наука, но и способ мышления, и образ жизни. Чем больше люди знают о состоянии окружающей среды, тем проще сформировать в обществе бережное отношение к природе и культуру рационального использования ее ресурсов [13, 20].

Мониторинг состояния атмосферного воздуха на территории Воронежской области осуществляет ГУ «Воронежский областной центр по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды» на 5-ти стационарных постах, расположенных в жилых районах в зонах влияния крупных промышленных предприятий городского округа.

По данным социальногигиенического мониторинга к наиболее неблагополучным территориям по уровню загрязнения атмосферного воздуха относятся городской округ город Воронеж, г. Павловск, г. Лиски.

Характеристика уровня загрязнения воздуха в субъектах Российской Федерации оценивается по процентному показателю части населения региона, проживающей в городах с высоким уровнем загрязнения. В Воронежской области она составляет 64%.

Сравнительный анализ с другими городами, в том числе, городами Центрального Федерального округа показывает, что в большинстве случаев уровень загрязнения Воронежской области сопоставим с этим показателем в других регионах: в Липецкой области – 67%, Рязанской – 63%, Орловской – 60%, Белгородской – 57%, Курской – 55%, Московской – 50%, Тамбовской – 50%, г. Москва – 100%.

В других округах:

Волгоградская область – 67%, Ростовская – 61%, Ленинградская – 6 0%, город Санкт-Петербург – 100%.

Вбольшинстве городов, как и в городском округе город Воронеж, основной вклад

взагрязнение атмосферного воздуха вносят предприятия топливно-энергетического комплекса и автотранспорт (табл.6.1 ).

Таблица 6.1 - Крупнейшие стационарные источники выбросов загрязняющих веществ в атмосферу Воронежской области