Административный надзор в России. Теоретические основы построения. Монография

Из данных рассуждений следует, что контроль в рассматриваемом учеными смысле является «второстепенной» или «обеспечительной» функцией управления. Этот признак контроля является его специфической чертой как самостоятельного вида управленческой деятельности, т.е. он имеет вторичный, производный характер, поскольку касается деятельности, которая уже существует помимо и независимо от ее осуществления1; посредством его реализуется принцип взаимосвязи2 принятого управленческого решения и его надлежащего исполнения.

С другой стороны, сведение контроля только к этому направлению деятельности было бы не совсем верным. Так, В.М. Горшенев и И.Б. Шахов рассматривают контроль как функцию социального управления, функцию политического руководства, функцию самоуправления народа, функцию общенародного государства и функцию правового регулирования3. Также возможно осуществление контроля через различные звенья политической системы общества, что, в свою очередь, позволяет выделять такие виды контроля, как народный контроль; государственный контроль; контроль со стороны органов народного контроля; общественный контроль, осуществляемый общественными организациями, трудовыми коллективами и др.; непосредственный контроль граждан4.

Здесь речь можно вести о внутреннем и внешнем контроле как управленческой функции. Внутренний контроль обеспечи- вает управление внутри системы управления, целью его является завершение управленческого цикла. Внутренний контроль отражает управленческое воздействие на общественные процессы и управляемые объекты.

Так, к основным направлениям контроля за деятельностью органов государственного управления (внутренний контроль) Е.В. Шорина относит:

•контроль за соблюдением государственной дисциплины, своевременным и доброкачественным выполнением обязанностей по управлению;

1 Старосьцяк Е. Указ. соч. М., 1965. С. 197.

2 Слива А.Я. Контрольная деятельность Советов: Состояние и резервы перестройки. М., 1987. С. 9.

3 См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. М., 1987. С. 23—31.

4 Селифон Н.В. Контрольная функция местных Советов народных депутатов. М., 1980. С. 34.

71

•контроль за рациональным распределением и использованием материальных, финансовых, трудовых и иных ресурсов, бережным отношением к социалистической собственности, соблюдением режима экономии;

•контроль за научной организацией управленческого труда, внедрением в управление и производство новейших достижений науки и техники, их использованием в интересах повышения эффективности производства с учетом необходимости безопасности проводимых работ, охраны здоровья населения, предупреждения загрязнения окружающей среды и иных возможных вредных последствий;

•контроль за законностью и целесообразностью принимаемых управленческих решений, издаваемых правовых актов;

•контроль за соблюдением прав и свобод, охраняемых законом интересов граждан;

•контроль за подбором, расстановкой, повышением идейного и теоретического уровня, деловой квалификации управленческих кадров;

•контроль за формами и методами осуществления управ-

ленческой деятельности, ее стилем1.

Внешний контроль осуществляется в отношении организационно неподчиненных субъектов2, при этом наполняясь особым социальным содержанием и приобретая такие специфиче- ские черты, которые не присущи внутреннему контролю3. Во внешнем контроле сильно отражается специфика деятельности органа его осуществляющего (судебный контроль, президентский контроль, парламентский контроль и т.д.).

Административный надзор в данном случае имеет общие черты как с функцией внутреннего, так и внешнего контроля. С одной стороны, посредством административного надзора обеспечиваются цели внутреннего контроля, такие как законность в деятельности объекта управления, обеспечиваются права и свободы различных субъектов права, осуществляется проверка соблюдения специальных норм в сфере обеспечения безопасно-

1 Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. М., 1981. С. 47—48.

2 Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974. С. 15.

3 Селифон Н.В. Указ. соч. С. 37.

72

сти, охраны окружающей природной среды и т.п. С другой стороны, при административном надзоре так же, как и во внешнем контроле, происходит управленческое (правовое) воздействие на организационно-неподчиненные объекты, в том числе на граждан и юридических лиц независимо от формы собственности.

Таким образом, встает крайне серьезный вопрос о разграни- чении внешнего (надведомственного) контроля с административным надзором по данным критериям. Именно такая точка зрения о различии между административным надзором и контролем в широте, охватываемой обследованием сферы деятельности, а также в специфике методов и правовых форм воздействия1, является доминирующей при разграничении данных видов государственно-управленческой деятельности.

Вместе с тем определение значимой (правильной) правовой конструкции2 административного надзора как функции публич- ного управления позволит нам решить существующие проблемы в этом важном вопросе.

Для начала следует проанализировать с теоретической точки зрения назначение административного надзора, потенциальные целенаправленные возможности и обязанности в административном надзоре, специфику управленческого результата, планируемого в результате административного надзора.

Рассмотрим элементы юридической (правовой) конструкции функции административного надзора.

1. Первым элементом юридической конструкции является назначение административного надзора.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, обеспечивать исполнение норм права, соблюдение законности обязаны специально образованные правоохранительные органы — суд, прокуратура, арбитраж. Главный принцип организации этих органов позволяет входить в «соприкосновение», в случае необходимости, со всеми учреждениями, должностными лицами и гражданами3.

Для определения функции административного надзора данный тезис имеет крайне важное значение. По сути дела, главной задачей административного надзора как раз и является вхожде-

1 Студеникина М.С. Указ. соч. С. 18.

2 «… в понимании права («сами жизненные проблемы») только тогда может открыт путь к постижению богатства и смысла права, когда жизненные проблемы решаются на фундаментальной интеллектуальной основе как раз «понятийных правовых конструкций» (Алексеев С.С. Линия права. М., 2006. С. 66).

3 Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 92.

73

ние в «соприкосновение» с управляемыми объектами для выполнения специфических целей. Тем самым контроль в отличие от административного надзора не имеет своей задачей осуществление такого соприкосновения, хотя оно и является содержанием контрольной деятельности. Однако при контроле главной задачей является проведение проверки исполнения управленче- ского решения (внутренний контроль) и проверки исполнения правовых установлений и поручений организационно-неподчи- ненными субъектами контрольной деятельности (внешний контроль). При административном надзоре главное для государства, осуществляющего публичное управление, — оказать влияние, воздействие на так называемые «болевые точки» общественной жизни. Иными словами, заставить путем соприкосновения с управляемыми объектами эти субъекты управления действовать надлежащим образом. Достижение надлежащего поведения (правомерного поведения) всех субъектов права (предприятий, учреждений, организаций, граждан) в определенной области (сфере) управления возможно именно с помощью такого правового инструмента, как административный надзор. Так, для государства, общества и граждан имеет важное значение, чтобы обеспечивались безопасность дорожного движения, безопасность продуктов потребления и соответствие их качеству, экологическая безопасность, пожарная безопасность, промышленная безопасность, энергетическая и атомная безопасность, безопасность в строительной деятельности и т.д. Это возможно лишь при непосредственном влиянии государства на данные процессы, т.е. путем правового воздействия, соприкосновения с данными объектами. Более того, важно заметить, что выполнение указанных задач является непосредственной обязанностью государства, за неисполнение которой оно несет полную ответственность перед обществом. Ибо общество, в свою очередь, делегировало государству выполнение данных полномочий, полномочий публичного управления. Поэтому в теоретико-правовом смысле административный надзор имеет принципиальные отли- чия от контроля (государственного, судебного, парламентского, общественного), так как в основе его лежит не проверка исполнительской деятельности управляемым субъектом управляющего объекта (субъекта), а несколько иная управленческая деятельность по надсмотру над правильным (правомерным) поведением субъекта управления, что этот субъект не совершал неправомерных и неблагоприятных действий, которые могут причинить

74

вред обществу и отдельным гражданам. Такой надсмотр (а под ним мы понимаем наблюдение и проверку) выгодно отличается от контрольной деятельности тем, что управленческая деятельность получает сосредоточение (узкую направленность) правового воздействия, которое ограничивается правовыми рамками, т.е. при административном надзоре фактически отсутствует усмотрение субъекта управления, тогда как при контроле такое усмотрение допустимо, например, при анализе деятельности подконтрольного объекта с точки зрения целесообразности. Именно поэтому государство избирает такой вид публичноправовой деятельности, выделяя в качестве самостоятельной функции публичного управления, которая в свою очередь делегируется (дистанцируется) органам государственной исполнительной власти и их должностным лицам.

2. Вторым элементом юридической конструкции являются потенциальные целенаправленные возможности.

Êним следует отнести универсальные способы (методы, приемы) административного надзора, такие как охрана и регулирование «тех объектов и ценностей, которым государство придает особое значение»1.

Охрана включает в себя защиту со стороны властного субъекта определенных благ, предметов, ценностей, общественных отношений и т.п.

Êпримеру, такая функция государства, как охрана прав и свобод человека и гражданина, обеспечение правопорядка включает в себя деятельность государства, направленную на защиту интересов личности и общества, на реальное воплощение

âжизнь ст. 2 Конституции РФ, согласно которой «человек, его права и свободы являются высшей ценностью». Данное направление деятельности современного российского государства должно быть связано с более надежным гарантированием прав и свобод человека и гражданина, с укреплением законности и правопорядка, с усилением борьбы с коррупцией, взяточничеством, беспределом криминала2.

Между тем для функции административного надзора «охрана» рассматривается не как сопутствующая функция, а как способ потенциального целенаправленного воздействия. При этом

1 Бельский К.С. Полицейское право: Лекционный курс / Под ред. А.В. Куракина. М., 2004. С. 599.

2 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и право: Учебник. М., 2009. С. 59.

75

важно понимать, что правоохранительная деятельность, которая определяется охранительной функцией правовой системы и правоохранительной функцией государства, не относится к административному надзору в силу того, что последний не является ни полицейской, ни правопринудительной деятельностью государства1. С этим утверждением следует согласиться и пояснить, что охрана, осуществляемая административным надзором, выражается лишь в потенциальной возможности наблюдения и проверки объектов, общественных отношений, связанных с обеспечением различных видов безопасности, защиты прав и свобод, законных интересов граждан и юридических лиц. Использование правового термина «охрана» еще связано и с тем, что защита объектов осуществляется путем предотвращения, ликвидации угроз объектам охраны.

Следовательно, государственные органы исполнительной власти, наделенные административно-надзорными полномочиями, вправе их реализовать для охраны объектов административного надзора, т.е. для предупреждения и ликвидации угроз безопасности, защиты прав и законных интересов граждан и юриди- ческих лиц. Естественно, такое право (правомочие) корреспондируется у субъектов административного надзора в обязанность применить меры правовой защиты (правоохраны) в предусмотренных законом случаях.

Регулирование, понимаемое большинством теоретиков права в правовом ракурсе, представляет собой регламентацию общественных отношений посредством общеобязательных правил поведения и основанных на них предписаний индивидуального значения, обеспеченных в необходимых случаях государственным принуждением2. С.С. Алексеев под правовым регулированием понимает осуществляемое при помощи правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочивания, охраны, развития в соответствии с требованиями экономи- ческого базиса, общественными потребностями данного социального строя3.

1 Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Правопорядок: организационно-пра- вовое обеспечение в Российской Федерации. Теоретическое административноправовое исследование: Монография. М., 2003. С. 103, 104.

2 Радько Т.Н. Теория государства и права. М., 2009. С. 472.

3 Алексеев С.С. Общая теория права: Учебник. М., 2009. С. 211.

76

В управленческой теории регулированием называется совокупность действий, направленных на обеспечение состояния упорядоченности управляемой и управляющей систем1. Оно позволяет сохранить, поддержать и усовершенствовать состояние упорядоченности, организации управляемой и управляющей систем, а также коммуникаций между ними2.

Суть регулирования заключается в том, что по смыслу своего содержания оно осуществляется главным образом путем установления наиболее общих правил управления (программ), которыми должны руководствоваться участники управленче- ских отношений, корректировки этих правил в связи с изменением ситуации в сфере управления (внесение в них изменений и дополнений), устранения условий, нарушающих нормальный ход управления (контроль и его последствия)3. Г.И. Петров указывает, что регулирование в социальном управлении — это действие, направленное на установление, изменение или прекращение тех или иных управленческих отношений, складывающихся между его участниками, на упорядочивание их поведения. Регулирование осуществляется путем принятия соответствующими государственными или общественными органами актов, которые содержат правила (нормы) поведения людей в сфере социального управления4. Ю.М. Козлов и Е.С. Фролов придерживаются мнения о том, что регулирование — общая функция управления, заключающаяся в корректировке повседневной деятельности объектов, в оперативном внесении изменений и дополнений в установленные задания, в устранении условий и ситуаций, нарушающих нормальный ход процесса управления5.

Следует отметить, что вопрос о регулировании и в частности правовом регулировании в процессе осуществления административного надзора, имеет крайне дискуссионный характер.

С одной стороны, органы, осуществляющие административный надзор, не наделяются полномочием по правовому регулированию определенной сферы правоотношений. Это принадле-

1 Основин В.С. Основы науки социального управления. Воронеж, 1971. С. 71.

2 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования.) М., 1973. С. 233.

3 Аврутин Ю.Е., Кикоть В.Я., Сыдорук И.И. Указ. соч. С. 87.

4 Петров Г.И. Основы советского социального управления. Л., 1974. С. 50.

5 Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. М., 1986. С. 142.

77

жит специальным государственным органам — министерствам, которые устанавливают правовые нормы в данной области. Однако реализация административного надзора невозможна без «определения рамок и порядка осуществления какой-либо деятельности, поведения управляемых, так как регулирование проводится посредством всевозможных правил, выдачи разрешений, а также путем косвенного экономического и идеологиче- ского влияния на эту деятельность»1.

Тем самым фактически регулирование, в том числе и правовое, проводится субъектами административного надзора. Так, федеральные службы издают приказы, имеющие нормативный характер: Приказ Рособрнадзора от 20 октября 2005 г. (в ред. от 25 апреля 2008 г.) «Об утверждении показателей деятельности и критериев государственной аккредитации высших учебных заведений»; Приказ Ростехнадзора от 17 сентября 2007 г. «О порядке рассмотрения документов и выдачи разрешений Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору» и т.д. Более того, осуществление правового регулирования может непосредственным образом возложено на федеральную службу указом Президента РФ или постановлением Правительства РФ. Таким образом, можно констатировать, что большинство административно-надзорных органов осуществляют правовое регулирование, в основном, на уровне ведомственных нормативных правовых актов. При этом соблюдение поднадзорными субъектами данных актов может быть непосредственным предметом административного надзора.

С другой стороны, регулирование, имеющее правовой характер, осуществляется путем издания, принятия, совершения правовых актов управления. В этом случае, как подчеркивал Б.В. Дрейшев, при издании акта управления цель правотворче- ских отношений иная — установление правового регулирования, опосредующего практическую реализацию функции управления2. Действительно, акты управления совершаются повсеместно, на разных уровнях руководства большим числом государственных органов и должностных лиц; наиболее много- численны и содержат большинство принимаемых в стране правовых предписаний3. Ю.Н. Старилов, рассматривая понятие,

1 Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 157. 2 Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. Л., 1978. С. 50.

3 Васильев Р.Ф. Акты управления (Значение, проблема исследований, понятие). М., 1987. С. 11.

78

признаки и юридическое значение правового акта управления, указывает на то, что решения и действия соответствующих органов и должностных лиц оформляются, как правило, в виде правовых актов, которые могут носить нормативный или ненормативный характер. Правовые акты управления, по его мнению, составляют важнейшую форму реализации управлен- ческих действий по достижению целей и решению задач публичного управления1.

Следовательно, именно посредством правовых актов управления достигаются задачи и цели административного надзора. Тем самым происходит управляющее воздействие на объекты административного надзора (соответствующие общественные отношения), что, в свою очередь, является необходимым способом реализации административного надзора, наряду с таким способом, как охрана.

3. Третий элемент: строгая процессуальная регламентация административного надзора.

Для органов и должностных лиц, осуществляющих административный надзор, характерен строго определенный процессуальный порядок деятельности. Процессуальная регламентация необходима прежде всего для признания актов административного надзора законными, а действия, совершаемые субъектами административного надзора, — правомерными. Тем самым реализация предоставленных полномочий должна происходить в рамках соответствующих административных процедур, регламентирующих проведение тех или иных административно-над- зорных мероприятий, принятие решений по результатам административного надзора и их процессуальное оформление.

Процессуальная регламентация близка по своей сущности с понятием юридического процесса. По мнению В.Д. Сорокина, процесс — это такая деятельность, с помощью которой решения органов государственной власти облекаются в предусмотренную законом юридическую форму — правовые акты, как индивидуальные, так и нормативные2.

В.М. Горшенев и И.Б. Шахов также считают, что процессуальная регламентация должна иметь соответствующую процессуальную форму. Под ней они понимают характеристику конструкции правовой формы деятельности в разделении ее на определенные структурные (составные) элементы, которые отражают

1 Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Книга вторая: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж, 2001. С. 45.

2 Сорокин В.Д. Избранные труды. СПб., 2005. С. 446.

79

объективные требования обеспечить оптимальность осуществления всех процессуальных действий каждым участником процесса в целях эффективного достижения результатов рассматриваемого дела1.

Иными словами, процессуальная регламентация административного надзора имеет форму правовых установлений, обеспе- чивающих выполнение задач и целей административного надзора, которые позволяют принимать управленческие решения в виде соответствующих актов управления, отвечающих требованиям законности и обоснованности. Процессуальная регламентация позволяет выделить стадии осуществления администра- тивно-надзорной деятельности (возбуждение административнонадзорного дела, рассмотрение дела, принятие решения по делу, пересмотр решения) в рамках единого административнонадзорного производства.

Следует особо отметить, что такая процессуальная регламентация не должна приводить к появлению в административ- но-надзорной деятельности свободы административного усмотрения.

4. Четвертый элемент: оценка результатов административнонадзорной деятельности.

Данный элемент включает в себя два важных компонента: свободу административного усмотрения при оценке деятельности поднадзорного объекта и параметры результатов административного надзора. Следует сказать, что эти два элемента имеют взаимосвязь и позволяют окончательно разграничить функцию контроля и административного надзора.

Так, А.П. Коренев под административным усмотрением понимает «определенную рамками законодательства известную степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу»2. В.А. Юсупов выделяет две его основные формы: а) предоставление органу управления или должностному лицу полномочий издавать правоприменительные акты на основе свободного выбора одного из нескольких вариантов решения дела, предусмотренных нормой права и равнозначных с точки зрения законности; б) принятие решения на основе норм, содержащих общие предписания, без

1 Горшенев В.М., Шахов И.Б. Указ. соч. С. 63—64.

2 Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 73—74.

80