Административный надзор в России. Теоретические основы построения. Монография

рода общественные отношения, складывающиеся по обеспече- нию государственными органами исполнительной власти соблюдения специальных норм и правил различными субъектами управленческой деятельности (юридическими лицами и гражданами). Указанные нормы и правила могут устанавливаться федеральными законами, подзаконными нормативно-правовыми актами, а также техническими регламентами. При этом принимаемые нормативно-правовые и нормативно-технические акты имеют свой предмет правового регулирования. К предмету правового регулирования могут относиться: обеспечение безопасности дорожного движения; пожарной безопасности; санитарно-эпиде- миологического благополучия населения; промышленной безопасности; безопасности труда и жизнедеятельности; финансовоэкономической безопасности; безопасности в строительстве; прав потребителей товаров массового потребления; законности страховой и банковской деятельности; охраны природных ресурсов, гидротехнических сооружений; безопасности пользования электроэнергией и атомной энергией и т.д. Названные предметы правового регулирования и составляют направления административного надзора, которые являются его критериями классификации (административный надзор в сфере безопасности дорожного движения, административный надзор в сфере промышленной безопасности, административный надзор в сфере пожарной безопасности, градостроительный надзор и т.д.).

3.По объектам административного надзора. К объектам административного надзора могут относиться граждане, индивидуальные предприниматели, коммерческие и некоммерческие организации, общественные объединения, государственные и негосударственные предприятия и учреждения. Соответственно, административный надзор может осуществляться в отношении данных объектов, которые не должны находиться в организационной подчиненности с субъектами административного надзора. При административном надзоре не допускается вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных объектов, однако предполагается установление допустимых законодательством ограничений, влияющих на их деятельность (например, применение мер процессуального обеспечения по делам об административных правонарушения, мер административнопредупредительного (профилактического) характера и т.п.).

4.По субъектам административного надзора. Административный надзор может классифицироваться в зависимости от субъектов его осуществляющих.

121

Так, Д.Н. Бахрах предлагает разделить всех субъектов административного надзора на три группы:

а) специализированные надзорные ведомства, главной зада- чей которых является систематический, надведомственный надзор за соблюдением специальных правил. В настоящее время такими специальными ведомствами являются федеральные службы;

б) государственные инспекции и иные структурные подразделения, входящие в состав ведомств. Это государственные инспекции по безопасности дорожного движения, противопожарного надзора, военная и др.;

в) различные организационные структуры (ведомства, органы, структурные подразделения органов), которые осуществляют надзор наряду с другими видами деятельности. Например, паспортно-визовая служба ФМС России, служба охраны общественного порядка МВД России1.

Следует заметить, что предложенная Д.Н. Бахрахом система административно-надзорных органов является не совсем полной. В соответствии с п. 1 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства2. Как отмечается в данном Указе, основными направлениями деятельности федеральных служб является выполнение функций по контролю и надзору (п. 4 Указа). Вместе с тем такие федеральные органы исполнительной власти как федеральные министерства и федеральные агентства также вправе осуществлять функции по контролю и надзору, если это разрешается (устанавливается) указами Президента РФ и Правительства РФ (подп. «в» п. 3, подп. «г» п. 5 Указа Президента от 9 марта 2004 г. ¹ 314).

Таким образом, системе органов административного надзора (субъектов административного надзора) можно выделить федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

5. По полномочиям административного надзора. Субъекты административного надзора обладают различным объемом предо-

1 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник / Д.Н. Бахрах, В.Г. Татарян. М., 2009. С. 365—366.

2 Российская газета. 2004. 12 марта. ¹ 50.

122

ставленных полномочий. Так, одни государственные органы исполнительной власти наделяются полномочиями по осуществлению мониторинга (наблюдения), другие по проведению проверок, иные по пресечению противоправных действий и привлечению виновных лиц к ответственности. При этом один и тот же государственный орган может наделяться всеми тремя видами полномочий.

Как отмечает Ю.А. Тихомиров, мониторинг является важным элементом административного надзора. Он включает в себя систему наблюдений, оценки и прогноза состояния и динамики тех или иных явлений, процессов, материальных объектов; служит для постоянного слежения за динамикой управляемых объектов и позволяет на основе получаемой и используемой информации оценивать их состояние и прогнозировать развитие, своевременно принимать управленческие, хозяйственные и иные меры1. Так, полномочиями по мониторингу наделяются такие органы, как Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды; Федеральная служба по финансовому мониторингу; Федеральная противопожарная служба и др.

Другие федеральные органы исполнительной власти наделяются полномочиями по проведению проверок, а также пресече- нию противоправных действий и привлечению виновных лиц к ответственности (Государственная инспекция безопасности дорожного движения, Ростехнадзор и др.).

Из вышесказанного следует, что выделяются органы административного надзора, обладающие полномочиями по мониторингу, проведению проверок, пресечению противоправных действий и привлечению виновных лиц к ответственности, которые наделены ограниченными полномочиями либо всей группой полномочий.

6. По границам административного надзора. Границы административного надзора устанавливаются пределами правового регулирования соответствующей сферы жизнедеятельности. Именно административно-надзорные полномочия государственных органов исполнительной власти могут ограничиваться определенной областью управления. В связи с этим можно выделить такие виды административного надзора, как полицейский

1 См.: Административное право и процесс: полный курс / Ю.А. Тихомиров. М., 2008. С. 478—479; Тихомиров Ю.А. Современное публичное право: Монографиче- ский учебник. М., 2008. С. 353—369.

123

надзор, осуществляемый в правоохранительной сфере; промышленный надзор, реализуемый в сфере промышленного производства; градостроительный надзор; санитарно-эпидемиологиче- ский надзор; энергетический надзор; страховой надзор; антимонопольный надзор и т.п.

7. По уровням (или территории действия) административного надзора. Исходя из федеративного устройства Российской Федерации выделяются федеральные органы исполнительной власти и государственные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В российском законодательстве только недавно произошло четкое разграничение федерального государственного контроля (надзора) и регионального государственного контроля (надзора)1. Под федеральным государственным контролем (надзором) понимается деятельность федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на всей территории Российской Федерации. Порядок организации и осуществления государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности устанавливается Президентом Российской Федерации или Правительством Российской Федерации в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом.

Региональный государственный контроль (надзор) включает в себя деятельность органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора) на территории этого субъекта Российской Федерации. Порядок организации и осуществления регионального государственного контроля (надзора) устанавливается высшим должностным лицом (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации с учетом требований к организации и осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствующей сфере деятельности, определенных Правительством Российской Федерации, в случае, если указанный порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации2.

1 Ст. 2 Федерального закона РФ от 26 декабря 2008 г. ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля / Российская газета от 30 декабря 2008 г. ¹ 4823.

2 Ñì.: Òàì æå.

124

Таким образом, административный надзор может осуществляться на федеральном и региональном уровнях, в зависимости от того, какому звену государственных органов исполнительной власти принадлежат субъекты административного надзора, то есть относятся к федеральным органам исполнительной власти либо органам государственной исполнительной власти субъекта Федерации.

8.В зависимости от стадий осуществления административного надзора. Такой критерий классификации административного надзора может использоваться при разграничении стадий деятельности объектов административного надзора. Так, административный надзор может осуществляться на стадии начала деятельности поднадзорного объекта, являющейся предметом административного надзора (например, при регистрации юридиче- ского лица или предпринимателя; проверка соискателя лицензии лицензионным требованиям и т.д.). Административный надзор при непосредственном осуществлении деятельности поднадзорным объектом (например, выполнение лицензионных требований, соответствующих норм и правил, регламентирующих его деятельность). И наконец, административный надзор при завершении деятельности поднадзорного объекта (например, процесс ликвидации или консервации опасного производственного объекта).

9.В зависимости от процессуального закрепления (оформления)

административного надзора. Административный надзор реализуется посредством административных процедур как форм осуществления государственно-управленческой деятельности. Они используются для регламентации возбуждения административнонадзорного производства; проведения административно-надзор- ных мероприятий (наблюдение и проверка); принятия решения по результатам проведенных административно-надзорных мероприятий; оформления результатов административно-надзорной деятельности (составление акта проверки, расследования и т.п.); пересмотра решений, принятых в рамках административнонадзорного производства (рассмотрение жалоб и обращений). Административные процедуры могут устанавливаться через нормативное регулирование в целом (имеется в виду регулирование нормативно-правовыми актами), законодательное регулирование и административно-процессуальное нормативное регулирование1. Тем самым административные процедуры могут ре-

1 См.: Никифоров М.В. Проблемы теории административных процедур: Монография. Н. Новгород, 2006. С. 29.

125

гулироваться тремя видами источников: федеральными законами, устанавливающими сферу осуществления административного надзора (например, Федеральный закон «О пожарной безопасности», Федеральный закон «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и т.д.); подзаконными нормативно-правовыми актами, чаще всего указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, устанавливающими соответствующий административно-правовой статус надзорного органа и утверждения административных регламентов, выполнения определенных государственных функций, в том числе по контролю и надзору; внутриведомственными подзаконными нормативными актами, регламентирующими проведение адми- нистративно-надзорных мероприятий (например, Административный регламент МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения насчитывает 27 административных процедур1). Соответственно, административный надзор может иметь процессуальное закрепление в федеральных законах, подзаконных нормативно-правовых актах и внутриведомственных правовых актах.

10. По коммуникативности административного надзора. Под коммуникативностью административного надзора в данном слу- чае мы подразумеваем содержательную и процессуальную согласованность административно-надзорных мероприятий. Так, некоторые административно-надзорные мероприятия (действия) требуют согласования, как по своему содержанию, так и по процедуре проведения. К примеру, контроль (надзор) за дорожным движением с использованием транспортных средств может быть открытым (обычным), скрытым и смешанным. Решение об осуществлении скрытого контроля принимает командир строевого подразделения или начальник ГИБДД.

Процессуальная согласованность административного надзора заключается в одобрении проведения административно-надзор- ных мероприятий (действий) другим органом государственной власти. Так, внеплановая выездная проверка юридических лиц и

1 Пункт 31 Приложения к Приказу МВД РФ от 2 марта 2009 г. ¹ 185 «Об утверждении административного регламента МВД РФ исполнения государственной функции по контролю и надзору за соблюдением участниками дорожного движения требований в области обеспечения безопасности дорожного движения» // Зарегистрировано в Минюсте РФ 18 июня 2009 г. ¹ 14112; Российская газета. 2009. 7 июля.

126

индивидуальных предпринимателей может проводиться только с ее согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц и индивидуальных предпринимателей1.

11. По административно-правовому режиму, в котором осуществляется административный надзор. Административный надзор может реализовываться в обычных условиях (при действии обычных, постоянных административных режимах) и в экстраординарных условиях (при действии экстраординарных, временных режимах), например, в условиях чрезвычайного положения, военного положения, в режиме проведения контртеррористической опеарции.

Таким образом, мы привели наиболее существенные критерии классификации административного надзора, которые ранее не рассматривались в научной литературе. Использование данных критериев позволит более правильно изучить многогранную сущность и сложноструктурированное содержание административного надзора. При этом нельзя не учитывать, что приведенный нами перечень критериев классификации административного надзора не является исчерпывающим в условиях глобализации и международной интеграции.

3.2. Виды административного надзора:

система и правовое установление (источники)

Необходимость использования надзора в современном Российском государстве обусловлена рядом причин и условий. Они в значительной мере повлияли на формирование видов государственного надзора в правовом регулировании и правоприменительной практике.

Во-первых, такая форма управленческой деятельности широко использовалась в советском государственном управлении. Фактически выделялось три основных направления государственного надзора: прокурорский надзор, милицейский административный надзор и административный надзор специализированных государственных инспекций. В каждом из направлений надзор приобретал особую форму и содержание, которые зави-

1 Ч. 5 ст. 2 Федерального закона РФ от 26 декабря 2008 г. ¹ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» / Российская газета. 2008. 30 декабря. ¹ 4823.

127

сели от целей и задач надзорной деятельности, присущей тому или иному органу государственной власти. Так, прокуратура осуществляла так называемый общий надзор за соблюдением социалистической законности. В компетенцию органов советской милиции входил административный надзор за исполнением законов, нормативных актов, общеобязательных правил должностными лицами государственных органов и гражданами в целях обеспечения образцового общественного порядка, предупреждения, пресечения нарушений этих правил и принятия к нарушителям предусмотренных мер воздействия и административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, а также за иной, строго определенной законом категорией граждан1. Государственные инспекции осуществляли государственный надзор за соблюдением специальных норм, правил, требований и т.п. в определенной сфере жизнедеятельности, например, в промышленности, в торговле, природопользовании и др.

Спецификой государственного надзора в советский период времени являлось то, что он являлся разновидностью контроля, который рассматривался универсальной функцией управления. Именно поэтому формула: «надзор — суженный контроль» и по настоящее время остается востребованной во многих теоретиче- ских научных работах и в действующем законодательстве. В результате, что в советский, что в настоящий период времени, в действующем законодательстве не содержится внятной дефиниции надзора, отличающего его от контроля. Так, в действующих нормативных актах имеется эфемерное указание на надзор как подтекст контроля.

К сожалению, такое положение дел стало основой для многочисленных научных изысканий, которые не смогли в значи- тельной мере повлиять на правоприменительную практику, а привели к инерционному пониманию надзора, как только деятельности прокуратуры либо милиции, средству правовой политики государства, непонятному контрольному явлению и т.д.

Во-вторых, в 2004 г. государственный надзор становится фактором, влияющим на построение системы федеральных ор-

1 Советское административное право (Общая и Особенная части). М.: Юрлит, 1973. С. 275—278; Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» / Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. ¹ 30. Ст. 597.

128

ганов исполнительной власти. В Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» устанавливаются четыре основные функции, которые могут осуществлять государственные органы исполнительной власти (функции по принятию нормативных правовых актов, функции по контролю и надзору, функции оказания государственных услуг и функции по управлению государственным имуществом). Под функциями по контролю и надзору в данном нормативном правовом акте понимаются осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности

è(или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов (п. 2 Указа)1.

Осуществление указанной функции возлагается на такой вид федеральных органов исполнительной власти, как федеральные службы. Они являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты

èохраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности2.

Таким образом, именно административный надзор в настоящее время является одним из условий построения системы федеральных органов исполнительной власти, так как наделе-

1 Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. ¹ 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (в ред. Указов Президента РФ от 20.05.2004

¹649; от 14.11.2005 ¹ 1319; от 23.12.2005 ¹ 1522; от 15.02.2007 ¹ 174; от 24.09.2007 ¹ 1274; от 12.05.2008 ¹ 724; от 7.10.2008 ¹ 1445; с изм., внесенными Указами Президента РФ от 15.03.2005 ¹ 295, от 27.03.2006 ¹ 261) // СЗ РФ. 2004.

¹11. Ñò.945; ÑÇ ÐÔ. 2004. ¹ 21 Ñò. 2023; ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 47. Ñò. 4880; ÑÇ ÐÔ. 2005. ¹ 52 (3 ÷.). Ñò. 5690; ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 8. Ñò. 978; ÑÇ ÐÔ. 2007. ¹ 40. Ñò. 4717; ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 20. Ñò. 2290; ÑÇ ÐÔ. 2008. ¹ 41. Ñò. 4683; ÑÇ ÐÔ. 2005.

¹12. Ñò. 1023; ÑÇ ÐÔ. 2006. ¹ 14. Ñò. 1509.

2 Пункт 4. Там же.

129

ние данной функцией позволяет отнести государственный орган исполнительной власти к определенному виду (наименованию) государственных органов — федеральным службам. Вместе с тем следует отметить, что наделение функциями по контролю и надзору настоящим Указом допускается и других государственных органов, например, федеральных министерств и федеральных агентств, однако это является исключением, нежели правилом.

Несмотря на стабильный характер системы федеральных органов исполнительной власти, остается неразрешимой проблемой определение содержания данных функций. Так, у большинства органов отсутствуют административные регламенты, устанавливающие порядок осуществления функций по контролю и надзору, а в принятых регламентах эти функции просто не разграничиваются. Так, например, в соответствии с административным регламентом исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению надзора за исполнением законодательства РФ в сфере образования, утвержденным Приказом Минобрнауки 22 августа 2008 г. ¹ 243, мероприятие по надзору за исполнением законодательства в области образования может проводится в сочетании с мероприятием по контролю за соблюдением предусмотренных лицензией условий и (или) с мероприятием по контролю качества образования. По результатам данного мероприятия по надзору может быть принято решение о приостановлении действия свидетельства о государственной аккредитации или о лишении организации государственной аккредитации (подп. 8.1.1.1, 8.3.3.3)1.

В-третьих, указывая на существующие пробелы в правовом регулировании контроля и надзора в современном государственном управлении, нельзя не отметить предложенную концепцию реформирования управленческих функций, которая напрямую затрагивает содержание рассматриваемого нами админист- ративно-правового явления. Фактически единственным нормативным правовым актом, где проводится разграничение контроля и надзора, является распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. ¹ 1789-р «Об одобрении Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах и плана мероприятий по проведению админи-

1 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. ¹ 47. 24.11.2008.

130