Муниципальное управление в странах англо-саксонской правовой семьи. Учебное пособие

акронимом QUANGOs - неправительственные полуавтономные организации (Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisations. В официальных документах используется также термин NDPBs - неминистерские публичные органы управления

(Non-Departamental Public Bodies), а пресса и мест-

ные советники предпочитают свою расшифровку термина QUANGOs - Quite Unacceptable And Nasty Government Off-Shoots).

Примерами могут служить тресты по жилищному строительству, корпорации городского развития, корпорации поддержки образования, советы по переподготовке и предпринимательству, учреждения здравоохранения, кондоминиумы жильцов и др. Рост числа кванго в 80-е - 90-е гг. и передача им многих полномочий местного управления дает ряду авторов и британской прессе говорить о квангократии, которая приходит на смену самоуправлению. Деятельность кванго может быть территориализована по-разному: в масштабах графства, округа, нескольких территориальных образований, отдельного города либо района.

Существуют и классические территориальные службы правительственных департаментов. Они функционируют, как правило, на региональном уровне, т.е. их деятельность охватывает территорию нескольких графств (унитарных образований). Но эта территориализация совершенно произволь-

51

на: каждый департамент имеет свою территориальную сетку; сферы деятельности территориальных служб не совпадают не только друг с другом, но и с административно-территориальным делением: региональное управление любого департамента может охватывать лишь часть графства или округа, наряду с другими территориями. Тенденция к унификации территориальных сфер деятельности департаментских служб формируется за счет создания и укрепления в Англии административных регионов (regions). Их создание в начале 70-х гг. было связано с потребностями территориального планирования и, позже, с влиянием Европейского Сообщества: значительная часть дотаций ЕС предназначена регионам, а для этого необходимо, чтобы они существовали.

Из полуфиктивной территориальной единицы регион начинает трансформироваться в самостоятельный уровень управления в начале 90-х гг. С 1993 г. в регионе создается своя администрация - интегрированное региональное управление

(Integrated Regional Office; с 1995 г. эти органы именуются региональные правительственные управления, Government offices for regions), свой бюджет, а с 1999 г. начинается создание региональных агентств развития - кванго, которые будут заниматься региональным планированием, координацией и поддержкой экономического развития на

52

территории региона. В дальнейшем предполагается создать в регионах представительные органы самоуправления - сначала на основе косвенных, а потом и прямых выборов. Пока же региональная администрация выполняет некоторые функции планирования, но прежде всего занимается координацией деятельности государственных служб на территории региона. Впрочем, несмотря на интегрированность, далеко не все департаменты привели свою систему территориальных представительств в соответствие с границами административных регионов.

Контроль за деятельностью органов самоуправления организован в соответствии с британской структурой управления в целом: не существует общего постоянного контроля; отраслевой контроль может быть как постоянным, так и эпизодическим.

Контроль за финансовой деятельностью местных органов осуществляется в двух формах: внутри системы местных органов - финансовым отделом и его аудиторами, а также аудиторской комиссией. Аудиторы местного совета назначаются или нанимаются самим советом и осуществляют текущий контроль за финансовыми операциями на счетах совета. Аудиторская комиссия формируется централизованно: правительство назначает ее членов из числа чиновников, а в последние годы - все чаще из числа профессиональных аудиторов, работаю-

53

щих в частных компаниях. Комиссия осуществляет периодические финансовые инспекции в разных сообществах и имеет право контролировать не только законность денежных операций, но и рациональность и эффективность ведения муниципального хозяйства в целом. По результатам инспекционных мероприятий комиссия предоставляет отчеты правительству. Наконец, как уже было сказано, займы советов подвержены предварительному контролю через обязательное одобрение министром.

В Великобритании не существует специального органа, занимающегося контролем за законностью принимаемых местными властями решений. Такой контроль осуществляется заинтересованными лицами и организациями путем обращение в суд в случае незаконности того или иного решения. Однако существует огромное количество специализированных отраслевых органов контроля, подчиненных правительству - школьные инспектора, инспектора пожарной и лесной охраны и т.д. Поскольку контролируемые ими предметы ведения входят в сферу деятельности местных советов, речь идет, по сути, об отраслевом контроле за деятельностью органов местного управления. В рамках каждой отрасли соответствующий департамент может осуществлять разовые инспекционные проверки, направляемые из Лондона.

54

Тем не менее, как представительные органы советы обладают достаточной политической самостоятельностью, с чем не может не считаться центральное правительство.

Ирландия Ирландский пример необычайно интересен

тем, что демонстрирует своего рода обратную сторону британской системы, остававшуюся долгое время скрытой в самой Великобритании: произвол центральной власти по отношению к местному управлению. Этот произвол (т.е. ничем не ограниченные действия) может способствовать как временному усилению самоуправления, так и его жесткому подчинению центру, - при изменении ситуации либо в рамках другой национальной модели. Принцип остается прежним: отсутствие действенных и однозначных правовых ограничений и слабость легального и политического противостояния местной власти решениям центра.

Принятый вскоре после получения Ирландией независимости закон о местном управлении 1925 г. лишь немного изменил административнотерриториальное деление и организацию местного управления созданную британцами, упразднив советы сельских округов. В 1929-55 гг. последовательно проводится ирландизация местного управления, относящаяся прежде всего к полномочиям органов самоуправления и их отношениям с цен-

55

тральной властью. На основании законов, принятых в 1929, 1941-42, 1955 гг. была установлена ныне действующая система управления городами и граф-

ствами (county and city management system).

Конституция Ирландии, принятая в 1937 г., не упоминала до 1999 г. о местном управлении и самоуправлении; следовательно, последнее не имело конституционного статуса. Ст. 15 Конституции лишь предусматривала возможность создания специальным законом подчиненных ассамблей, а также полономочий и функций этих ассамблей. Конституционная реформа 1999 г., связанная с проведением политики децентрализации и с подписанием Европейской хартии местного самоуправления, изменила ситуацию. Введенная в результате реформы статья 20А полностью посвящена местному управлению.

Структура местного управления в Ирландии остается достаточно сложной и далекой от единообразия. В соответствии с законами 1898, 1925, 1941 гг. система местного управления состоит из:

-графств (counties - 30 после реформ 1985-91 гг.) и городов (cities - 5), возглавляемых советами - выборными органами общей компетенции; советы городов и графств обладают равными полномочиями и не подчиняются друг другу;

-городских округов (urban districts - 49), возглавляемых выборными советами, являющихся как

56

правило органами общей компетенции и находящихся на территории графств или городов-графств;

-малых городов (borough - 6), возглавляемых выборными советами;

-городов и поселков (towns - 80), возглавляемых комитетами комиссионеров, которые формируются советами и исполнительной властью графства, не территории которого находится поселок или город;

-специализированных органов управления, назначаемых центральным правительством или органами управления графств и включающих, например, комитеты или управления социального обеспечения, портовые санитарно-эпидемиологические управления, комитеты по профессиональному образованию и т.д.

Советы графств, городов, округов и т.д. ежегодно избирают из своего состава председателя (cathaoirleach; в отдельных случаях он может также именоваться мэр или лорд-мэр (mayor, lord mayor) - это зависит от местных традиций и от решения совета). Председатель руководит работой совета, но не обладет исполнительными полномочиями. Решающую роль в местном управлении играет управляющий графства или города (county or city manager), который находится в самом центре системы управления городами и графствами. Он является профессиональным управленцем, который

57

нанимается советами графств и городов-графств для осуществления исполнительных функций. Кандидатура управляющего рекомендуется центральным органом управления, Комиссией назначения на местные должности (local appointments commission),

причем советы не могут дать отвод рекомендованному кандидату (!): формальное назначение советом оказывается фактическим назначением центром. Управляющий полностью независим в своей деятельности, поскольку совет не может влиять на него и поскольку он обладает значительным количеством собственных полномочий; одновременно он является исполнительным органом местного управления, и в качестве такового отвечает за выполнение решений совета и организует это выполнение, руководя местной администрацией. Полномочия управляющего определяются по принципу

остаточной компетенции: все функции, не отне-

сенные законом к исключительным полномочиям совета, автоматически относятся к компетенции управляющего. Еще одна важная характеристика: управляющий отвечает не только за исполнительную власть графства, но и за исполнительную власть городов, поселков и иных образований, находящихся на территории графства или городаграфства, которая обеспечивается подчиненной ему администрацией. Иными словами, управляющий совмещает должности руководителя администра-

58

ции графства (города-графства) и руководителя администраций входящих в их состав городов, поселков и районов.

Это своего рода парадокс: доведение до логического завершения черт, свойственных британской системе, приводит к появлению характеристик, напоминающих классические континентальные системы, будь то германская или французская.

Подобный парадокс существует и в распределении полномочий между органами местного и центрального управления в Ирландии. Теоретически ирландское право признает существования принципа общей компетенции местных органов власти. Однако этот принцип лишь отчасти применяется на практике: органы управления графств, округов и других территориальных единиц осуществляют лишь те компетенции, которые непосредственно предписаны им законом, т.е. подчине-

ны позитивному регулированию. В число их полно-

мочий входят:

-жилищное строительство;

-дорожное строительство;

-городской пассажирский транспорт;

-водоснабжение;

-градостроительство и землеустройство;

-поддержка культуры и досуга.

Но и в осуществлении этих полномочий местные органы управления не самостоятельны. Каж-

59

дый предмет ведения является составной частью государственной программы; местным властям остается лишь исполнение и выбор способов реализации государственной политики в этих сферах. Строгая регламентация касается и финансов местных органов управления: налоговые поступления (налог на предпринимательскую деятельность) составляют от 15% (графства) до 40% (некоторые специализированные органы управления) бюджетных поступлений, но структура расходов подробно определяется центральным правительством.

Контроль за деятельностью местных органов управления достаточно точно воспроизводит британскую систему, но в некоторых отношениях оказывается более суровым. Так, в случае нарушения законов или просто неэффективной деятельности и уклонения от выполнения обязанностей, министр окружающей среды и местного управления может досрочно распустить местный совет. В этом случае министр назначает временных уполномоченных, выполняющих функции совета; они действуют вплоть до очередных или внеочередных выборов (определение срока внеочередных выборов зависит от министра).

Сложность и чрезмерная централизованность системы привела к необходимости реформ, начатых законом о местном управлении 1991 г. и продолженных конституционной реформой 1999 г. и бил-

60