Муниципальное управление в странах англо-саксонской правовой семьи. Учебное пособие

Хозяйственная деятельность органов местной власти включает руководство работой принадлежащих непосредственно им предприятий и служб, управление своим имуществом и в определенной мере воздействие на частный бизнес в пределах данной территории. Исторически сложилось, что предприятия общественного пользования в США всегда были в частной собственности. Не раз выдвигались требования создания муниципальной собственности, однако они не получили должного удовлетворения. Доминирование частного бизнеса обернулось тем, что принадлежащее местным органам США имущество невелико по объему.

На местные органы возложены жилищное строительство, определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории и охрана окружающей среды.

Что касается жилищного фонда, то подавляющая его часть в США строится частным сектором, а само строительство ведется в целях извлечения прибыли. Органы местного управления в области жилищного строительства обязаны предусматривать определенные стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее. В этих целях ими принимаются так называемые жилищ-

111

ные кодексы. В области местного строительства значительную роль играют заинтересованные группы давления - предприниматели, собственники земли, финансисты, иногда организации съемщиков, профсоюзов.

Сами местные органы власти владеют незначительной частью жилого фонда даже в очень больших городах, где спрос на жилье так велик. Но и тогда, когда муниципалитеты предпринимают такое строительство, они охотно продают затем возведенные строения частным владельцам.

Одной из новых функций местных органов, кроме планирования строительства и планировки городов, совсем недавно стало так называемое зонирование. Теоретически оно представляет собой метод обеспечения наиболее эффективного использования земли, отвечающего задачам планировки данной местности. Местными органами власти могут быть определены зоны для жилого заселения, промышленной застройки, расположения торговых предприятий и т.п.: площадь этих зон может быть самой различной.

Особую проблему представляют собой полномочия органов управления в крупных городах в отношении аэропортов, гаваней, дорог, так как в этом случае возникает вопрос о конкурирующей компетенции других органов власти.

112

Качество услуг, предоставляемых местными властями, неизменно вызывает нарекания, причем поводы для жалоб и недовольств самые разнообразные. В этом нет ничего удивительного, поскольку бюджеты многих крупных городов, других населенных пунктов и округов имеют тенденцию к постоянному сокращению. Недовольство вызывают автомобильные дороги, работа полиции, организация работы автобусов и метрополитена, плохая уборка мусора, плохое планирование, недостатки в местных школах и лечебных учреждениях, неудобное время работы учреждений, некомпетентность, бюрократизм и бездеятельность служащих и т.д.

Политика субсидирования Центром местных органов власти периодически видоизменяется в зависимости от того, кому принадлежит федеральная власть - демократам или республиканцам. Пристрастие демократов к централизации сказалось на придании ими первостепенного значения системе федеральных субсидий для проведения конкретных программ, в том числе и на местном уровне.

В то же время республиканская администрация отдает предпочтение системе участие в доходах, впервые предложенной в 1964 г. и со времен правления пребывания у власти администрации Р.Никсона, ставшей знаменем нового федерализма в деле расширения прав штатов и местных органов. Эта система состоит в перераспределении между

113

ними части федеральных доходов, осуществляемом в соответствии с установленной формулой, которая каждые четыре года рассматривается федеральным конгрессом, имеющим право добавлять к ней в том числе и новые пункты-требования. Финансовая база местных органов, таким образом, время от времени пересматривается.

При каждом обсуждении в конгрессе формулы распределения средств постоянно возникает вопрос о том, как получатели используют деньги и каким образом повлиять на должное, с точки зрения конгрессменов, их применение. Такая тенденция мешает местным органам использовать получаемые фонды точно так же, как средства своего бюджета. Таким образом, характерной чертой финансового положения местных органов является растущая их зависимость от федерального конгресса и правительства.

Канада На территории Канады, как и на территории

других британских колоний поселенческого типа, с XVII в. создаются графства как органы децентрализованного управления территориями, и формируются органы самоуправления, часть из которых приобретает статус муниципальных корпораций, часть - не имеет этого статуса и осуществляет лишь второстепенные функции.

114

Независимость Канады как федеративного государства привела к постепенному перемещению функций регулирования вопросов местного управления на уровень провинций. В результате в стране формируется 10 разных систем местного управления. Однако эти различия носят специфический характер: с одной стороны, различия между англоязычными провинциями не особенно велики, но в каждой провинции возможны существенные вариации от одного города (графства) к другому. С другой стороны, разделяющий Канаду культурный барьер сказался и в организации местного управления: Квебек отличается рядом уникальных черт. Наконец, старые восточные провинции более традиционны - и, следовательно, ближе к английскому прототипу, - чем западные, во многом воспроизводящие принципы организации местного управления, действующие в США.

Территориальная организация Канады столь же сложна, как и в США. В самом общем виде можно выделить два уровня организации местной власти, хотя в некоторых провинциях может присутствовать лишь один из них. Первый уровень - это низовые территориальные единицы: города

(cities, villes), поселки (towns, villages), приходы

(parishes, paroisses) и т.д. Полномочия этих сооб-

ществ, обладающих в большинстве случаев статусом муниципальных корпораций, варьируются в за-

115

висимости от местных хартий и от законов провинции. Выделяемые для США модели организации местной власти присутствуют и в Канаде. На этом же уровне могут существовать специальные округа.

На втором уровне территориальной организации также присутствуют разные по природе и по статусу органы власти. Во-первых, это графства или региональные графства. Они управляются всенародно избираемыми советами с тем же разнообразием организационных форм, что и для муниципалитетов. Здесь же существуют специализированные органы управления, которым подотчетна территория, как правило (но не всегда) совпадающая с территорией графства: школьные комиссии, региональные управления по здравоохранению и социальной помощи, региональные советы экономического развития. Члены школьных комиссий избираются, как правило, путем всеобщих прямых выборов, а члены других отраслевых органов управления назначаются органами графства, муниципалитетов либо провинции (здравоохранение). Все вопросы здравоохранения, среднего образования и социальной помощи полностью переданы отраслевым органам управления: органы власти графств и муниципалитетов в эти вопросы не вмешиваются. В некоторых провинциях (например, в Квебеке) существуют и региональные органы управления (регион охватывает территорию нескольких графств).

116

Регионы управляются централизовано и осуществляют в основном функции территориального планирования, сбора статистической информации, экологического контроля.

Наконец, в 1969 г. федеральное правительство создало 3 городских объединения для единого управления агломерациями Монреаля, Онтарио и Квебека, во многом воспроизводящих характеристики городских объединений во Франции.

Австралия Организация местного управления в Австра-

лии, как и в других странах американской системы, определяется двумя фундаментальными параметрами: федеративное государственное устройство и принадлежность к англосаксонской правовой семье. Статус, структура и полномочия местных органов власти регулируется исключительно конституциями и законодательством штатов. Австралийские штаты на протяжении последних десятилетий стремятся унифицировать свое законодательство о местном управлении, - так, закон Нового Южного Уэльса о местном управлении 1993 г., насчитывающий более 600 статей, необычайно подробно и единообразно регулирует деятельность местных властей. Вместе с тем, сохраняется и традиция частного законодательства, которое в некоторых штатах (например, в Квинсленде) продолжает играть определяющую роль.

117

В отношении местных органов действует принцип позитивного регулирования компетенции. В целом можно сказать, что австралийская система гораздо более централизована, чем местное управление в Канаде и, тем более, в США.

Федеральная конституция не упоминает о местном управлении, молчаливо относя его организацию к компетенции штатов. Конституции австралийских штатов в этом отношении также немногословны: в них устанавливается выборность местных органов власти (ст. 54.1 конституции Квинсленда, ст. 51.1 конституции Нового Южного Уэльса), полная свобода легислатуры штата определять статус, полномочия, территорию и другие атрибуты местного управления (ст. 54.2 конституции Квинсленда, ст. 52 конституции Западной Автралии), а также, в некоторых случаях, право властей штата распускать местные представительные органы (ст. 55 конституции Квинсленда) или управлять отдельными территориями с помощью специальных невыборных органов (ст. 74А.2 конституции Виктории). Гарантии местного управления сводятся к стандартной для конституций штатов фразе в этом штате будет и далее существовать система местного управления; конституция Южной Австралии предусматривает (ст. 64А), что ликвидация системы местного управления в штате возможна, если абсолютное большинство в каждой палате

118

парламента проголосует за соответствующий закон. Все конституции безусловно признают, таким образом, производность местного управления от властей и законодательства штата.

Достаточно характерна для австралийской системы организация местного управления в штате Новый Южный Уэльс (основы организации определяются законом штата о местном управлении

1993 г.).

Советы городов и графств избираются на 4 года. Функции председателя выполняет мэр, который избирается либо советом из своего состава (в этом случае срок его полномочий - 1 год), либо избирателями напрямую (в этом случае он избирается на 4 года).

Способ избрания мэра определяется на местном референдуме. Выборы совета проходят по пропорциональной системе; интересной особенностью является обязательность участия в выборах для избирателей: неучастие карается штрафом.

Как правило, совет назначает генерального управляющего (general manager), который исполняет решения совета, готовит проекты решений, руководит администрацией, назначает и увольняет должностных лиц администрации (руководящих должностных лиц - только по согласованию с советом).

119

Таким образом, речь идет о классической схеме совет - управляющий.

Основой бюджетных поступлений является поземельный налог; ставка определяется советом в зависимости от типа земельного участка (сельскохозяйственный, застроенный под жилье, используемый в промышленных и иных деловых целях, используемый для эксплуатации недр).

С середины 1970-х гг. федеральные органы государственной власти берут на себя часть забот по регулированию местных финансов.

В соответствии с законами о субсидиях 1974 и 1975 гг., законами о финансовой поддержке местных органов власти 1986 и 1995 гг., федеральный бюджет может предоставлять штатам целевые гранты, предназначенные для муниципальных бюджетов.

Зависимость местного управления от властей штата проявляется в полномочиях губернатора (необходимо отметить, что фактически их осуществляет премьер-министр, роль самого губернатора достаточно формальна).

Губернатор штата может создавать, упразднять графства и города, менять их границы. Губернатор также может распустить совет и отправить в отставку мэра, если совет действует незаконно, не выполняет своих функций или если в совете нет кворума.

120