Программа Коковцова
В 1906 г. в Министерстве финансов был подготовлен стройный план налоговых преобразований, предполагавший реформирование всей системы налогообложения в России, ее переустройство на новых основаниях, руководящим началом которого являлось «стремление облегчить постепенно прямое обложение для низших классов населения и перенести его тяжесть на слои населения высшего и среднего достатка».
Известно, что в ноябре 1904 г. В. Н. Коковцов еще считал нежелательным и даже недопустимым введение новых налогов или увеличение существующих [4, с. 58]. Однако события 1905-1906 гг. вызвали необходимость в усилении средств государственного казначейства и проведении налоговых реформ. В своем представлении в Совет министров в 1906 г. В. Н. Коковцов отмечал, что неурожай, смута и война ослабили платежные силы населения, которое местами кормит казна, лишенная в связи с отменой
выкупных платежей ежегодного дохода в 70 000 000 руб. В связи с этим необходимо было находить новые источники дохода, и эти источники, по мнению В. Н. Коковцова, должны были носить преимущественно налоговый характер. О н отмечал, что введение
новых налогов являлось «настоятельною задачею финансового управления».
Данное положение опровергает выводы некоторых исследователей о том, что В. Н. Коковцов был противником введения новых налогов в течение всего пребывания на посту главы финансового ведомства.
В. Н. Коковцов отмечал, что реформа налогов должна была быть проведена одновременно и коснуться всей совокупности прямого обложения. Однако программа преобразований не предполагала коренной ломки податного строя и финансово-обязательственных отношений между государством и подданными.
Министр финансов указывал, что «в области финансов реформаторская деятельность требует большей, чемгде-либо, осторожности, так как внезапная ломка существующих в этой области порядков, сколь бы они ни требовали исправления, может привести не только к расстройству финансов, но и к потрясению всех устоев государственной и общественной
ж и з н и ». Проведение постепенных реформ, реальное достижение которых соответствовует условиям времени, В. Н. Коковцов считал единственным верным способом усовершенствования финансовой системы.
В качестве одной из важнейших мер в области прямого обложения В. Н. Коковцов предложил ввести прогрессивный подоходный налог как новый, дополнительный к существовавшим реальным налогам, вид обложения, которым бы охватывалась вся
совокупность доходов каждого плательщика.
Отдельные виды доходов уже облагались к тому времени некоторыми налогами (промысловым, сбором с доходов от денежных капиталов). О днако «все новейшие законодательства, - отмечал в своей программе министр финансов, - вступили на почву установления не отдельных сборов с дохода от различных источников, а общеподоходного налога с прогрессивными ставками и с полным освобождением известного минимума дохода от обложения» (в начале X X в. его называли «existenz minimum» - прожиточный минимум [16, л. 6, 8]). Такой налог, по мнению министра финансов, должен был появиться и в России.
При этом, по мнению В. Н. Коковцова, подоходное обложение при пропорциональных ставках не могло считаться равномерным. Прогрессия же имела основание только при общеподоходном личном налоге, взимаемом с совокупности всех доходов конкретного лица. «Только такой доход, определенный за вычетом не только издержек производства, как в реальном обложении, но и платежей по долговым обязательствам, представляет собой имущественную личность плательщика», - отмечал министр финансов.Программа налоговой реформы В. Н. Коковцова в области прямого обложения
содержала также следующие пункты:
1) пересмотр Положения о пошлинах с имуществ, переходящих безмездными способами, который предполагал установление прогрессивных ставок налогообложения в зависимости от степени родства и от размера переходящего наследства;
2) преобразование налога с городских недвижимых имуществ из раскладочного в окладный (с использованием оценок имущества, сформированных на основании данных, полученных при взимании квартирного налога);
3) пересмотр окладов государственного поземельного налога, приходившихся на каждую губернию, в целях более равномерного распределения налоговой нагрузки.
К мероприятиям второй очереди в области прямых налогов В. Н. Коковцовым были
отнесены:
1) пересмотр Положения о государственном промысловом налоге в целях усиления подоходных начал в промысловом обложении и уменьшения роли патентной системы для крупных и средних предприятий;
2) включение загородных строений в число объектов налога на недвижимое имущество в городах, посадах и местечках;
3) включение доходов от капиталов, отданных под залог недвижимых имуществ (обеспеченных ипотекой), в число облагаемых сбором с доходов от денежных капиталов.
После реализации этой части программы министр финансов собирался ввести новый налог - сбор с лиц, освобожденных по жребию от воинской повинности. «Весьма желательным» В. Н. Коковцов считал также преобразование поземельного налога из раскладочного в окладный, однако для этого отсутствовали адекватные оценки земли.
При этом министр финансов с сожалением отмечал, что «оценки по закону от 8 июня 1893 г. идут весьма медленно, а в губерниях, где земские учреждения еще не введены, нет пока ни средств, ни технических сил для составления сколько-нибудь
удовлетворительных оценок». Несмотря на критику налоговой системы, предполагавшей преобладание косвенных
налогов над прямыми, В. Н. Коковцов не мог отказаться от косвенного обложения (в то время предлагались и такие проекты реформирования налоговой системы): «Как бы ни была несовершенна система косвенных налогов, она имеет то несомненное преимущество, что сборы этого рода поступают безнедоимочно и при том без всяких понудительных мер со стороны государства».
В то же время В. Н. Коковцов, первым из российских министров финансов, разделил косвенные налоги на две группы: 1) «взимаемые с объектов, потребление которых могло быть свободно ограничиваемо» (вино и табак) – 84% и 2) «с потребления продуктов, развитие потребления которых населением если и не безусловно необходимо, то очень желательно» (сахар, керосин, зажигательные спички, чай (налог в виде ввозной таможенной пошлины) – 16% [16, л. 8]. Признавая невозможным изменение ведущей роли косвенного обложения в налоговой системе современной ему Р оссии, В. Н. Коковцов намеревался смягчить его
несправедливость, повысив обложение только в отношении налогов первой группы, причем в большей степени с предметов, потреблявшихся состоятельными лицами. В качестве ближайших мер В. Н. Коковцов предлагал повысить обложение табака (в основном, высших сортов), ввести налог на папиросную бумагу и гильзы. Кроме того, он предлагал ввести акциз на электрическую энергию и каменноугольный газ, применяемые для освещения. Хотя потребление этих предметов и не было вредным, однако ими
пользовались более состоятельные люди, чем те, кто использовал для этих же целей керосин (который к тому времени уже был обложен акцизом).
Налоговая программа В. Н. Коковцова, безусловно, предполагала увеличение для подданных общей суммы платежей в казну. О днако способы достижения этой цели и источники налогообложения избирались с таким расчетом, чтобы налоговое бремя усиливалось для более состоятельных плательщиков при уменьшении налогового бремени для бедного населения. Сам В. Н. Коковцов отмечал, что «для улучшения нашей податной системы... при предстоящем установлении новых или повышении существующих видов обложения выбор будет остановлен только на таких формах, которыми к участию в несении податного бремени будут привлечены исключительно или по преимуществу состоятельные классы населения.
31 января 1906 г. программа по налогам была представлена В. Н. Коковцовым в Совет министров, а после его одобрения, в апреле 1907 г., она, почти без изменений, была направлена на рассмотрение Государственной думы.
В соответствии с этой программой в законодательный орган были внесены представления:
1) о подоходном налоге;
2) об изменении расписания средних по губерниям окладов государственного поземельного налога;
3) о пересмотре положения о государственном налоге с недвижимых имуществ в городах, посадах и местечках,
4) о пересмотре Положения о пошлинах с имуществ, переходящих безмездными способами;
5) о пересмотре Положения о государственном промысловом налоге;
6) о налоге с недвижимых имуществ в уездных поселениях;
7) об изменении некоторых статей Устава о гербовом сборе;
8) о военном налоге;
9) об изменении табели законной оценки земель для взимания пошлин с безмездного их перехода, а также для взимания крепостных пошлин с земель, переходящих путем купли-продажи;
10) об обложении акцизом папиросных гильз и разрезанной папиросной бумаги и повышении акциза на табачные изделия
11) об улучшении земских и городских финансов.
В связи с тем, что данные законопроекты затрагивали интересы поместного дворянства и торгово-промышленного класса, их рассмотрение затянулось. Конфронтация между законодательной и исполнительной ветвями власти и последовавшая в 1907 г. смена состава Государственной думы не позволяли правительству проявлять настойчивость в проведении налоговых реформ. В результате основными доходными статьями бюджета стали неналоговые платежи. Согласно данным Государственного контроля, поступления в государственный бюджет за 1907 г. в основном слагались из доходов от казенной винной монополии (приблизительно 30 % поступлений) и других неналоговых доходов (около 31 % поступлений).
Силу закона получили лишь проект Положения о государственном налоге с городских недвижимых имуществ в городах, посадах и
местечках и проект о повышении акциза на табачные изделия и об обложении акцизом папиросных гильз и разрезанной папиросной бумаги. Законопроект об улучшении земских и городских финансов был принят лишь в той части, которая касалась освобождения земских и городских бюджетов от ряда расходов общегосударственного характера.
Таким образом, в своей основе налоговая программа В. Н. Коковцова не была при нем реализована, тогда как, своевременная реализация этих мероприятий позволила бы значительно смягчить неравномерность обложения и переместить часть налогового бремени с бедного населения на более платежеспособное, что, с одной стороны, способствовало бы стабилизации экономического положения крестьян и рабочих, а с другой – позволило бы казне преодолеть зависимость от природно-климатических факторов (влиявших на урожай, от которого зависели доход и платежеспособность крестьян), повысить налоговые доходы бюджета и внести
«подвижный элемент» в налогообложение