2. Административный аппарат и чиновничество

Вопросы управления страной были взвалены на плечи бюрократии. В этом был парадокс и противоречие поздней Российской империи: архаическая власть опиралась на рационализировавшуюся модель управления. Мифология власти, восходившая к XVII веку, ежедневно опровергалась в процессе принятия, а главное, реализации политических решений. Была ли Россия «бюрократической империей»? Трудно на этот вопрос ответить однозначно. С одной стороны, лишь бюрократия обладала необходимыми навыками, знаниями, чтобы готовить законопроекты и воплощать их на практике. Лишь она была носителем особого «правового этоса», определявшего характер большинства принимаемых властью решений. Речь идёт о представлениях о законе и законности, которым пытались следовать представители высшего чиновничества. Здесь важны не только мировоззренческие установки, а ещё привычка работать со Сводом законов Российской империи, знание того, как устроен этот корпус документов, умение писать новые правовые нормы, отталкиваясь от предыдущих, редактировать старые. Всё это, а также растущие масштабы делопроизводства делали бюрократию монополистом в деле законотворчества и управления.

С другой стороны, Россия была недоуправляемой страной, страдавшей от дефицита квалифицированного чиновничества. Удельный вес бюрократии среди всего населения страны не был велик. По подсчётам С. Величенко и Б.Н. Миронова, в 1847 году 1,42 чиновника приходилось на 1000 подданных Российской империи, в 1857 году — 1,66 чиновника, в 1897 году — 1,15, в 1915 году — 1,3. Однако сами по себе цифры немногое говорят. Они интересны в контексте или в сравнении. По подсчётам С. Величенко, сравнительная (со странами Европы) численность российской бюрократии к началу XX века оставалась невысокой, даже если иметь в виду концентрацию бюрократии преимущественно в городах. Однако учтём, что цифры, которыми оперирует исследователь, не являются общепризнанными. Н.А. Рубакин, пользуясь переписью 1897 года, насчитал на государственной и общественной службе 949 тыс. чел. (из них 523 тыс. мужчин и 426 тыс. женщин). При этом он отнёс к административной, полицейской и судебной деятельности более 225 тыс. чел. Всего же чиновников в России, по его оценке, было около 435 тыс. чел. П.А. Зайончковский предложил расчётную численность бюрократии в 500 тыс. чел. Разночтения во многом обусловлены спецификой источниковой базы, так как сведения о численности бюрократии отсутствуют в материалах Инспекторского отдела С.Е.И.В. Канцелярии, списки же чинов отдельных ведомств не отличаются полнотой. Однако даже если принять максимальные показатели численности российской бюрократии, то и в этом случае очевидно, что Россия страдала от дефицита управленческих кадров. При этом чиновничество, неоднородное само по себе, было распространено в России неравномерно. Оно включало в себя лиц различного уровня образования и благосостояния. С формальной точки зрения вся высшая бюрократия принадлежала к дворянству. Более того, даже к февралю 1917 года 73% высокопоставленных чиновников принадлежали к дворянству отнюдь не в первом поколении. Вместе с тем многие видные государственные служащие не могли похвастаться разветвлённым генеалогическим древом.

В 1880-е шутили, что бразды правления оказались у поповичей (имелись в виду К.П. Победоносцев и М.Н. Островский): именно они проводили в России «дворянский» курс. Министр финансов И.А. Вышнеградский был сыном священника. Главноуправляющий землеустройством и земледелием А.В. Кривошеин был внуком крепостного крестьянина; военный министр П.С. Ванновский — сыном учителя в гимназии, министр народного просвещения Н.П. Боголепов — сыном квартального надзирателя.