!!Экзамен зачет 2026 год / А.Н. Чашин - Муниципальное право

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

уголовного судопроизводства и т.п. Такой подход наделяет как государство, так и местное самоуправление ролями субъектов услуг, получателями которых выступает население. Конкретный перечень и само содержание таких услуг публичного характера подлежат распределению между государством и муниципалитетами.

2.2.Муниципальные системы зарубежных стран: общая характеристика

Всовременном мире муниципальные системы иностранных государств строятся с

использованием одной из следующих основных моделей:

1)англосаксонская;

2)французская, или континентальная;

3)смешанная.

2.2.1. Англосаксонская модель местного самоуправления

Отличительной чертой англосаксонской модели местного самоуправления является применение принципа позитивного регулирования муниципальных властей. Суть этого принципа заключается в том, что муниципалитетам дозволено действовать исключительно в рамках специальных нормативных правовых актов. Действия, на которые муниципальные органы или должностные лица прямо не уполномочены, являются незаконными. При этом национальное правительство формирует подробный перечень полномочий органов местного самоуправления. В США спорные компетенции отрицаются и касательно конкуренции полномочий действует презумпция толкования сомнений в пользу государственных властей против муниципальных корпораций.

Другое отличие англосаксонской модели выражается в практике альтернативного законодательства, подразумевающего введение законов или их отдельных положений в отношении конкретных муниципалитетов только по просьбам муниципальных советов. В США действует в некотором роде аналогичный институт "законодательного меню", в рамках которого муниципалитеты некоторых штатов выбирают один из нескольких предлагаемых вариантов законов, принятых легислатурами штатов.

Следующая особенность - отсутствие на местах полномочных представителей центрального правительства. Прямое подчинение нижестоящих органов вышестоящим исключается, а муниципалитеты пользуются полной автономией в пределах предоставленных полномочий.

Характерной чертой англосаксонского местного самоуправления выступает практика избрания не только представительных органов и главы муниципалитета, но и ряда основных должностных лиц. Так, в США принято избирать шерифов (являющихся начальниками окружных правоохранительных органов), городских казначеев, маршалов (как главных сотрудников правоохранительных органов), окружных атторнеев (т.е. местных прокуроров, выступающих обвинителями в судах) и т.п.

Кроме того, в функционировании местного самоуправления в странах общего права играет роль особенность источников права, присущая этой правовой семье. Роль прецедента в формировании нормативно-правовой базы местного самоуправления столь же высока, как и в прочих сферах, подверженных правовому регулированию.

2.2.2. Французская (континентальная) модель местного самоуправления

Эта модель строится на синтезе автономии местного самоуправления и прямого государственного управления. Континентальная модель предполагает направление в каждую административно-территориальную единицу представителя центральной власти. В Италии это городской префект. При этом итальянские коммуны избирают председателя исполнительного

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

органа, именуемого коммунальной джунтой. Такой председатель называется синдиком и приносит присягу государству в лице префекта провинции. В Бельгии контроль муниципальных дел возлагается на назначаемого национальным правительством муниципального секретаря.

Другое отличие описываемой модели проявляется в наличии строгой иерархии публичных органов. Как правило, государственные органы в странах, формирующих местное самоуправление согласно французской модели, компетентны надзирать за законностью актов как провинций, так и коммун. Например, согласно ч. 1 ст. 119а Конституции Австрийской Республики федерация и земли осуществляют надзор за тем, не нарушает ли община законы и постановления в ходе исполнительной деятельности в сфере собственной компетенции. Кроме того, согласно ч. 2 той же статьи земля вправе проверять финансовую деятельность общины с точки зрения ее экономичности, рентабельности и целесообразности*(14).

В отличие от англосаксонской муниципальной модели здесь признается принцип негативного регулирования местных органов власти, согласно сути которого муниципалитеты ведут любую деятельность, напрямую не ограниченную законом.

2.2.3. Смешанная модель местного самоуправления

Некоторые государства построили систему местного самоуправления с использованием элементов, взятых как из англосаксонской, так и из континентальной моделей. Такие гибридные системы местного самоуправления наблюдаются, например, в Германии, Японии. Так, ст. 243W Конституции Республики Индия*(15), регулируя правовой статус панчаятов (т.е. индийских муниципалитетов), проводит в жизнь принцип позитивного регулирования муниципальных властей, характерный для англосаксонской модели местного самоуправления. В то же время п. "с" ч. 2 ст. 243ZE той же Конституции*(16) предусматривает в составе комитетов мегаполисного планирования, относящихся к муниципальным органам, квоту для представителей правительства Индии и правительства штата, что можно расценить как включение элемента континентальной модели.

2.2.4. Особенности организации местного самоуправления в федеративных государствах

Подходы к организации муниципального строительства в федеративных государствах можно классифицировать следующим образом.

В децентрализованных государствах, характеризуемых слабой федеральной властью, статус общин зависит от волеизъявления субъектов федерации. Такой подход характерен, в частности, для США, в которых действует так называемое правило Диллона, согласно которому муниципальные корпорации обязаны своим созданием легислатурам штатов и получают свои права и полномочия от них. Это правило получило название по фамилии Дж. Диллона, верховного судьи штата Айова, сформулировавшего его положения в 1868 г. Аналогичного подхода придерживается Индия.

Другая группа федеративных государств предпочитает скрупулезную регламентацию основ местного самоуправления на федеральном уровне. К таким государствам относятся Российская Федерация, Мексиканские Соединенные Штаты.

2.3.Организация власти на местах в России до 1917 года

Вкняжеской Руси местное самоуправление было общинным и во многом противостояло

княжеским властям. Княжеская власть, являясь по сути военно-административной, распространялась на территорию всего княжества. Местные власти были представлены такими органами, как вече, советы старейшин, староста и т.п. Форма территориального общинного самоуправления в домосковской Руси именовалась вечевой демократией.

Позиции местного самоуправления стали ослабевать после свержения татаро-монгольского

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

ига.

Сформировавшееся Московское княжество до середины XVI в. практиковало систему кормлений. При этом все земли делились на белые, приписанные княжескому двору, и черные. Черные земли руководились наместниками и волостелями. Обе категории должностей являлись ставленниками верховной власти.

Период со второй половины XVI по начало XVII в. характеризовался земским и губным управлением. Губное управление, представлявшее систему полицейских органов, вводилось государевыми грамотами по просьбе провинциального населения.

Некоторое время губное управление существовало параллельно с кормлениями, которые были заменены земскими органами Иваном IV.

Почти весь XVII в. традиционное самоуправление сочеталось с приказно-воеводским управлением.

В 1702 г. Петр Великий полностью упразднил губное управление, оставив местную власть в руках воевод и дворянства. В 1708 г. территория государства была поделена на губернии, которые, в свою очередь, в 1715 г. разделены на доли, управляемые ландратами. Ландраты были местными органами государственной власти.

В 1719 г. административно-территориальное деление Российской империи вновь поменялось. Теперь губернии делились на провинции, а те - на дистрикты. Провинции могли управляться напрямую губернаторами, но могли быть переданы в управление воеводам. Управление дистриктами осуществляли земские комиссары. Параллельно крестьянские общины сохранили традиционные формы самоуправления: сотских, десятских, старост, сходов.

В 1775 г. Екатерина II упразднила должности воевод, а провинции, наряду с областями, сделала факультативными территориальными единицами, вводимыми "буде нужда того требует" (п. 15 Учреждения для управления губерний Всероссийския Империи)*(17). Наместничества (губернии) и области делились на уезды или округа. Уездная администрация формировалась путем выборов из дворянского сословия на судейские места и должность земского исправника. Городами управляли коменданты, городничие и т.п.

Крестьянская реформа 1861 г. сформировала системы волостного и сельского крестьянского самоуправления.

Сельское самоуправление состояло из крестьянского схода, избираемого из крестьян-домохозяев, и старосты. В сферу полномочий схода входили выборы сельских должностных лиц, разрешение споров об общинном пользовании землей, вопросы общественных нужд, благоустройства, общественного призрения, начального образования членов сельского общества, раскладки казенных податей, земских и мирских денежных сборов и натуральных повинностей, рекрутских наборов и пр. Волостной сход решал тот же круг вопросов, что и сельский, но с учетом специфики волости. В состав волостного исполнительного органа - волостного правления - входили выбранные на три года волостной старшина, все сельские старосты и сборщики местных податей. Волостной старшина осуществлял полномочия в рамках волости в административно-полицейской сфере. Волостной суд, к полномочиям которого были отнесены гражданские и незначительные дела крестьян, избирался волостным сходом*(18).

В 1864 г. введено всесословное земское самоуправление, охватившее 33 губернии. Земские учреждения подразделялись на уездные и губернские и включали в себя собрания и управы соответствующего уровня.

В 1870 г. принимается Городовое уложение, упразднившее сословно-бюрократические органы городского управления и введшее всесословную систему.

Городовое уложение предусматривало создание системы городского самоуправления, включающего следующие институты:

-городское избирательное собрание (для избрания гласных через каждые четыре года);

-городскую думу (распорядительный орган);

-городскую управу (исполнительный орган)*(19).

2.4.Организация местной власти в советский период развития российского государства

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

В советский период в нашем государстве местного самоуправления не было. Его место занимала система государственных органов, вертикаль которых пронизывала все уровни управления, включая самые низшие. На местном уровне функционировали органы власти, представляющие собой ответвления государственного аппарата, измельченные до размеров городских, районных и сельских поселений, поселков и деревень.

Такая управленческая модель нашла отражение в самых первых правовых актах молодого советского правительства и почти в неизменном виде сохранялась в период всего существования советского строя на территории России. Следует отметить, что использование модели государственной власти на местах было вполне оправдано целями и задачами советского государственного строительства.

Итак, уже 27 октября 1917 г. II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов в своем обращении "Рабочим, солдатам и крестьянам"*(20) постановил переход всей власти на местах к советским органам.

Первая из советских конституций, которая была принята 10 июля 1918 г., вопросам организации власти на местах отводила подраздел "Б" своего третьего раздела. Система местных органов государственной власти незначительно отличалась от модели, закрепленной в последующем Конституцией РСФСР 1925 г.

Немного позднее вопросы организации государственной власти на местах регламентировались гл. 5 "Местная власть" Конституции РСФСР от 11 мая 1925 г. Низшими представительными органами были советы депутатов городов и селений. На уровне края, области, губернии, округа, уезда, района и волости местную власть отправляли съезды советов. Исполнительные комитеты избирались как советами депутатов, так и съездами советов.

Союзная Конституция от 6 июля 1923 г. положений о местной власти в своем тексте не содержала.

Далее схожая модель государственной власти на местах была закреплена двумя сталинскими конституциями. Конституция СССР от 5 декабря 1936 г. содержала гл. VIII "Местные органы государственной власти", положения которой конкретизировались в главе с тем же номером и названием Конституции РСФСР от 21 января 1937 г.

Органами государственной власти на местах в период действия сталинских конституций были Советы депутатов трудящихся, избираемые на двухлетние сроки. Исполнительными и распорядительными органами на местах были избираемые Советами исполнительные комитеты или председатели в небольших поселениях.

Во второй половине 1970-х гг. на смену сталинским конституциям пришли брежневские. Глава 19 Конституции СССР от 7 октября 1977 г. называлась "Местные органы

государственной власти и управления". Брежневская модель в качестве низовых органов государственной власти снова ставила местные Советы народных депутатов, а также избираемые ими исполнительные комитеты. Те же положения дублировались в гл. 17 Конституции РСФСР от

12 апреля 1978 г.

2.5. Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в России на современном этапе

Начавшаяся в 1985 г. перестройка всего общественно-политического строя подвергла реформированию и вопросы организации публичной власти на местах.

Закон СССР от 09.04.1990 N 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" определил общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе ССР. Этим законом в ст. 1 дано легальное понятие местного самоуправления.

В ст. 2 определена система местного самоуправления, структура которого состояла из следующих элементов:

1) местные Советы народных депутатов;

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

2) органы территориального общественного самоуправления. При этом местные Советы народных депутатов признавались основным звеном системы местного самоуправления как представительные органы власти (ст. 3). Такие Советы осуществляли свою деятельность в соответствии с принципом самостоятельности и независимости (абз. 4 ст. 4), что было весьма прогрессивно для советского строя.

Органы территориального общественного самоуправления могли действовать в формах советов и комитетов микрорайонов, жилищных комплексов, домовых, уличных, квартальных, поселковых, сельских и т.п.

Основой местного хозяйства определялась коммунальная собственность (ст. 10). В финансово-экономической сфере местные Советы наделялись полномочиями по координации объектов местного хозяйства (ст. 9), самостоятельному планированию социально-экономического развития территории (ст. 12), участию в открытом товарообмене (ст. 13), во внешнеэкономических связях (ст. 14), а также всем комплексом финансово-бюджетных полномочий своего уровня

(ст. 16-22).

Четвертый раздел закона был полностью посвящен гарантиям местного самоуправления

(ст. 23-27).

Как видим, рассмотренный закон ввел в отечественный правовой оборот термин "местное самоуправление", а систему местного самоуправления выстроил на принципе полновластия местных Советов, не проводя на их уровне теорию разделения властей. Разделение властей по горизонтали не предусматривалось вовсе, а по вертикали ограничивалось попытками обеспечить местные власти экономически независимой базой.

Несмотря на прогрессивное содержание рассмотренного закона, его значение было ограничено транзитной функцией на непродолжительном этапе упадка социалистического строительства в нашем государстве. Кардинальное реформирование государственно-политического устройства потребовало новых подходов к нормативному обеспечению сферы местных отношений.

Реализация таких подходов стала возможной после принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ. В новом Основном Законе местному самоуправлению посвящена гл. 8 рамочного характера, позволившая осуществить плавный переход от системы местных советов к современным органам местного самоуправления.

14 марта 2020 г. национальным парламентом был принят Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти" (далее - Закон о поправке). Этим нормативным правовым актом на всенародное голосование вынесен ряд изменений в Основной Закон нашего государства.

В частности, ст. 132 Конституции РФ дополнена частью 3, согласно которой органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в Российской Федерации.

Согласно буквальному толкованию этой новеллы, местное самоуправление признано одним из двух видов публичной власти.

Кроме того, п. "г" ст. 71 Конституции РФ изложен в новой редакции, согласно которой к исключительному ведению Российской Федерации отнесена организация публичной власти.

Поскольку местное самоуправление есть разновидность публичной власти, то его организация теперь находится в исключительной компетенции Российской Федерации.

В то же время согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ (не подвергшемуся модификации) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Однако согласно ч. 2 ст. 4 Закона об общих принципах организации местного самоуправления изменение общих принципов организации местного самоуправления, установленных этим федеральным законом, допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон.

Таким образом, поскольку общие принципы организации системы местного самоуправления урегулированы Законом об общих принципах организации местного самоуправления, а изменения

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

в него могут быть внесены только национальным парламентом, законодательные собрания субъектов РФ не имеют возможности устанавливать либо изменять общие принципы организации местного самоуправления.

Согласно Конституции РФ в прежней редакции, с учетом положений ее ст. 73, поскольку организация местного самоуправления не входила в федеральную компетенцию, она относилась к компетенции субъектов РФ.

В целом до внесения в Конституцию РФ изменений компетенция в сфере нормативного регулирования местного самоуправления согласно системному толкованию ст. 71, 72 и 73 распределялась следующим образом:

- общие принципы были отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ;

- прочие вопросы были отнесены к компетенции субъектов РФ.

После изменений, внесенных в Конституцию РФ 1 июля 2020 г., подход к распределению рассматриваемых полномочий диаметрально изменился и при системном толковании п. "г" ст. 71, ст. 72, 73 и ч. 3 ст. 132 выглядит следующим образом:

- общие принципы отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов

РФ;

-организация местного самоуправления отнесена к компетенции Российской Федерации;

-прочие вопросы (например, установление системы органов местного самоуправления,

порядка их деятельности и формирования) отнесены к компетенции субъектов РФ. Следовательно, действующая редакция абз. 2 ч. 1 ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления, определяющая полномочия органов государственной власти субъектов РФ в сфере правового регулирования вопросов организации местного самоуправления в субъектах РФ, вошла в противоречие с Конституцией РФ в новой редакции.

Поскольку новой редакцией п. "г" ст. 71 Конституции РФ организация публичной власти, а значит и местного самоуправления, находится в исключительной компетенции Российской Федерации, органы государственной власти субъектов РФ не могут иметь в этой сфере собственной компетенции. Такая компетенция может быть делегирована им Российской Федерацией.

С учетом изложенного требуется изменение в соответствующей части формулировки ст. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в целях приведения ее в соответствие с Конституцией РФ в поправленной редакции.

Контрольные вопросы

1.Расскажите о теории свободной общины.

2.В чем суть общественной теории самоуправления?

3.Какими способами достигалась самостоятельность местного самоуправления в рамках

государственной теории самоуправления?

4.Перечислите основные признаки теории дуализма муниципального управления.

5.Расскажите о теории социального обслуживания.

6.Для какой модели местного самоуправления характерна практика альтернативного

законодательства?

7.Какие государства применяют континентальную модель местного самоуправления?

8.Какие государства применяют смешанную модель местного самоуправления?

9.В чем отличие местного самоуправления в федерациях?

10.Расскажите об организации власти на местах в России до 1917 г.

11.Что вы знаете об организации местной власти в РСФСР?

12.Расскажите о развитии местного самоуправления в нашей стране с 1985 г. по настоящее

время.

Рекомендуемая литература

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

1.Бабичев И.В. Конституционные новеллы для местного самоуправления: некоторый анализ [Текст] / И.В. Бабичев // Конституционное и муниципальное право. - 2021. - N 2. - С. 51-57.

2.Бухвальд Е.М. От новых основ государственной политики к новому законодательству о

местном самоуправлении [Текст] / Е.М. Бухвальд // Журнал российского права. - 2021. - Т. 25. - N 2.

-С. 18-29.

3.Бучакова М.А. Перспективы развития местного самоуправления на современном этапе [Текст] / М.А. Бучакова // Актуальные проблемы борьбы с преступностью и иными правонарушениями. - 2021. - N 21-2. - С. 52-53.

4.Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие / А.Н.

Миронов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2021. - 222 с.

5. Муниципальное право России [Текст]: учебник для бакалавриата / отв. ред. Г.Н. Чеботарев. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. - С. 53-83.

6. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие / И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков, Д.С. Белявский, М.С. Трофимов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2021. - 254 с.

7. Сергиенко Н.С. Местное самоуправление в Российской Федерации: горизонты преобразований [Текст] / Н.С. Сергиенко // Самоуправление. - 2021. - N 1. - С. 434-437.

8. Хелемский Р.Ю. Сравнительно-правовой анализ опыта организации деятельности местного самоуправления в зарубежных странах [Текст] / Р.Ю. Хелемский // Современное право. - 2021. - N 1. - С. 90-95.

9.Четвериков В.С. Муниципальное право [Текст]: учеб. пособие / В.С. Четвериков. - 6-е изд.

-М.: РИОР: ИНФРА-М, 2019. - 208 с.

Глава 3. Правовая основа местного самоуправления

План

1.Понятие правовой основы местного самоуправления.

2.Нормы международного права.

3.Федеральная конституция и законодательство.

4.Региональные конституции (уставы) и законы.

5.Муниципальные правовые акты в системе правового регулирования местного

самоуправления.

По итогам освоения данной главы обучающийся должен: знать

-предмет регулирования муниципальной отрасли законодательства;

-структуру и содержание муниципальной отрасли законодательства; уметь

-находить и использовать отдельные статьи законов, посвященные вопросам местного

самоуправления; владеть

- навыками нормотворческой работы применительно к отрасли муниципального права.

3.1. Понятие правовой основы местного самоуправления

Правовая основа местного самоуправления представляет собой совокупность правовых норм, посвященных регулированию муниципальных общественных отношений.

Национальная правовая основа местного самоуправления включает три основных уровня:

-федеральный;

-региональный;

-муниципальный.

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

Кроме того, российское право включает в себя ратифицированные источники права международного уровня, а также общепризнанные мировым сообществом правовые принципы.

3.2. Нормы международного права

На международном уровне ведущую роль играет такой источник муниципальных правовых норм, как Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (далее - ЕХМС). Это небольшой по объему документ, состоящий всего из 18 статей, включая нормы юридико-технического характера.

Показательно, что в ст. 2 ЕХМС местное самоуправление как явление возведено в ранг самостоятельного принципа национального права с рекомендацией придания ему конституционного статуса. Это означает, что современные государства должны признавать сам институт местного самоуправления.

В ч. 1 ст. 3 ЕХМС дается понятие местного самоуправления. Анализ этой нормы позволяет выделить следующие неотъемлемые признаки местного самоуправления:

1)носит характер правомочия;

2)реальность практической реализации;

3)регламентное и управленческое содержание;

4)публичность предмета;

5)законность;

6)ответственность;

7)учет интересов местного населения;

8)автономность субъекта.

Часть 2 ст. 3 ЕХМС вводит принцип подчинения исполнительных органов власти выборным представительным органам применительно к местному самоуправлению.

Компетенция органов местного самоуправления определяется ст. 4 ЕХМС. Формирование объема компетенции базируется на принципе негативного регулирования.

Статья 5 ЕХМС призвана обеспечить учет интересов местного населения при изменении границ населенных пунктов и муниципальных территорий.

Статья 6 ЕХМС содержит положения о свободном структурировании и квалифицированном замещении должностей местных административных органов.

Статья 7 ЕХМС запрещает императивный мандат, а также закрепляет принцип возмездности депутатской деятельности на местном уровне.

Статья 8 ЕХМС допускает государственный контроль за деятельностью органов местной власти. Такой контроль возможен на основании закона и должен обеспечивать баланс между степенью ограниченности вмешательства в местные дела и уровнем значимости защищаемых общенациональных интересов.

Финансовые основы местного самоуправления определяются в ст. 9 ЕХМС.

Статья 10 ЕХМС подтверждает право органов местной власти на вступление в национальные и международные ассоциации.

Статья 11 ЕХМС закрепляет право судебной защиты органов местного самоуправления. Особенность ЕХМС как международного документа заключается в том, что

ратифицировавшие ее государства приняли на себя обязательства по включению в национальную правовую систему не всех положений этого документа, а только 20 из 31 по своему усмотрению. При этом обязательны к рецепции 10 из 14 базовых положений.

Следующий международный документ, посвященный основам местного самоуправления, - Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества от 29 октября 1994 г. (далее - ДПМС СНГ). Это тоже довольно лапидарный документ, вместившийся в шесть статей. Особенности этого документа:

1) предусматривает форму непосредственного решения вопросов местного значения населением (ч. 2 ст. 1);

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

2)допускает делегирование государственных полномочий на местный уровень (ч. 2 ст. 2);

3)обязывает государственные органы рассматривать обращения органов местного

самоуправления (ч. 4 ст. 2); 4) предусматривает прекращение деятельности органов местного самоуправления как меру

конституционной ответственности (ч. 6 ст. 2); 5) предусматривает взаимное добровольное перераспределение полномочий между

муниципальными органами (ч. 3 ст. 3).

3.3. Федеральные конституция и законодательство

Конституция является нормативным правовым актом, занимающим в иерархии национального законодательства особое, привилегированное место. Конституцию как основной нормативный правовой акт демократического государства отличают следующие специфические черты и юридические свойства.

1. Особый субъект. Конституция, являясь основным законом государства, может быть принята не любым правотворческим органом, а только высшим в данном обществе. В современном демократическом обществе высшим правотворческим органом является народ, но история знает и примеры конституций, дарованных монархами.

2. Учредительный характер. В процессе и посредством принятия конституции законодатель выбирает и закрепляет те базовые основы государственного устройства, которые считает необходимым применить для эффективного государственно-правового строительства на принадлежащей ему территории. Таким образом, законодатель, обладающий высшей нормотворческой силой, учреждает, впервые вводит и закрепляет для конкретного народа (если законодатель - народ, следовательно, - для себя) юридические основы государства и принципы права. Учредительный характер конституционных положений проявляется в том, что они первичны по отношению ко всем прочим правовым нормам. Никакое юридическое положение не может являться первичным для действующей конституции. Следовательно, любое положение конституции не может быть вторичным по отношению к неконституционному положению. Однако следует признать, что одно из положений конституции может быть вторичным по отношению к другому ее положению. Такая ситуация возможна в случае, когда наиболее абстрактное конституционное предписание детализируется в другой правовой норме того же основного закона. Одновременно первичность конституционных предписаний должна пониматься как принципиальное отсутствие их ограничений.

3.Всеобщность регламентации. Здесь проявляется специфика предмета

конституционно-правового регулирования. В отличие от любого иного нормативного правового акта, имеющего свой более или менее широкий предмет регулирования (т.е. круг регулируемых общественных отношений), конституция государства призвана регламентировать одновременно все общественные отношения в совокупности. Современное общество функционирует в различных сферах жизни - экономической, политической, социальной, духовной и пр. Ни одна из сфер жизни общества не выпадает из правового регулирования со стороны конституции, т.е. нельзя утверждать, что такая-то сфера жизни общества допускает развитие общественных отношений вопреки предписаниям основного закона.

4. Верховенство и высшая юридическая сила. Это юридическое свойство конституции означает, что все принимаемые в государстве нормативные правовые акты не должны противоречить предписаниям основного закона страны. В случае юридической коллизии между конституцией и любым другим нормативным правовым актом этого же государства основной закон сохраняет свое действие, а противоречащая ему норма права подлежит отмене, изменению либо приостановлению. Практически в каждом современном государстве для разрешения возникающих коллизий (противоречий) между нормами конституций и нормами иных нормативных правовых актов создается и функционирует специализированный государственный орган. В России таким государственным органом является Конституционный Суд РФ.

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

5. Особый порядок принятия. Суть этого юридического свойства заключается в том, что конституция не может быть принята, изменена либо отменена полностью или частично в общем порядке, применяемом к иным нормативным правовым актам. Основной закон принимается, изменяется и отменяется в особом, усложненном порядке. Это призвано придать конституционно-правовым отношениям повышенную стабильность. Такой признак присущ так называемым жестким конституциям. Но в некоторых государствах конституции принимаются в том же порядке, что и обычные законы. Такие конституции именуются мягкими.

6. Специфические формы охраны. В России особыми полномочиями по охране конституционных норм наделены высшее должностное лицо страны - Президент Российской Федерации, являющийся гарантом Конституции РФ, и, как отмечено выше, Конституционный Суд РФ.

7. Высокая абстрактность правовых норм. Основной закон, охватывая все сферы жизни общества, не является инструментом их детального регламентирования. Нормы конституционного права включают в себя только основные, наиболее важные и универсальные предписания, которые регламентируются в нормах права всех других отраслей национального законодательства. Однако действие этого признака не является абсолютным: любая конституция может содержать и вполне конкретные, прикладные правовые предписания.

С учетом перечисленных специфических черт и юридических свойств можно дать следующее определение основного закона.

Конституция - учредительный, всеобщий, особо охраняемый нормативный правовой акт высшей юридической силы, принимаемый, изменяемый и отменяемый высшим правотворческим органом государства в специальном порядке.

В действующей Конституции РФ 1993 г. нашли свое отражение все из перечисленных выше свойств основного закона. Это возводит Основной Закон нашего государства в разряд важнейших юридических актов и политических документов.

Особенности Конституции РФ заключаются в следующем:

а) именно в этом основном законе впервые в истории российской государственности закреплен принцип верховенства Конституции РФ (ч. 2 ст. 4 Конституции РФ). "Установление в 1993 г. принципа ее верховенства на всей территории России означает прежде всего утверждение в нашей стране конституционного строя, стремление к созданию правового государства. В признании верховенства Конституции заложена не свойственная прежним, советским, конституциям идея подчинения государства конституции, праву. Верховенство российской Конституции означает также, что с ее принципами, нормами, заложенными в ней концепциями должна сообразовываться деятельность всех государственных, общественных структур, граждан во всех сферах жизни.

Конституция выступает как бы доминантой всего общественного развития. В принципе верховенства Конституции РФ отражается и федеративный характер нашего государства. Верховенство федеральной Конституции утверждается на всей территории России, в том числе в республиках, которые тоже имеют свои конституции. На принципе верховенства Конституции РФ основано положение о соответствии конституций республик Конституции России"*(21);

б) согласно ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории страны. Это положение определяет место Конституции РФ в иерархии национальных нормативных правовых актов;

в) Конституция РФ - ядро нашей правовой системы, так как она:

-закрепляет ведущие правовые принципы;

-устанавливает форму права;

-регламентирует законодательные полномочия и законотворческую процедуру;

-называет подлежащие принятию основные федеральные конституционные законы и

федеральные законы; г) особая охрана самой Конституции РФ, а также обеспечение ее прямого действия и

соответствия ей всего остального российского права и законодательства. Особая охрана Основного закона базируется на деятельности Президента РФ как гаранта Конституции РФ и Конституционного Суда РФ как специализированного органа конституционного контроля;