!!Экзамен зачет 2026 год / А.Н. Чашин - Муниципальное право

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

объекта заключено в определенную форму. Форма есть способ выражения и существования содержания в объективной действительности. Содержание и форма связаны и едины, поэтому не может быть содержания без формы или формы без содержания.

Формой существования правовой нормы является ее источник, который традиционно понимается в материальном и формальном смыслах. В материальном смысле источником права является общество со своей социально-экономической структурой, определяемой уровнем экономического и культурного развития. В формальном смысле источником права является внешняя форма выражения и закрепления нормы права. Выделяются следующие формы (источники) права:

- правовой обычай - это обычай (исторически сложившееся путем многократного применения правило поведения), санкционированный государством;

- судебный прецедент - нормативное положение, содержащееся в решении высшей судебной инстанции по конкретному делу;

- нормативный правовой акт - письменное властное предписание государственного органа либо акт непосредственной демократии, содержащие правовые нормы. Нормативные правовые акты имеют значительное преимущество перед иными источниками права, так как при их систематизации (в том числе кодификации) затрачивается значительно меньше сил и средств;

- религиозные тексты, как и обычаи, приобретают силу источника права только после их санкционирования государством.

- принципы права - общепризнанные универсальные правовые идеи. Г.А. Василевич отмечает, что "тенденции развития правовых систем государств свидетельствуют о том, что источником права являются_ общие принципы права. Последние рассматриваются в качестве источников права в таких странах, как Австрия, Германия, Греция, Испания"*(4). Действующее российское законодательство предусматривает использование принципов в качестве источника права;

- нормативный договор - соглашение нескольких равноправных субъектов права, закрепляющее нормы их поведения, права и обязанности. Нормативные договоры используются максимально широко в международно-правовых отношениях;

- правовая доктрина - совокупность идей наиболее авторитетных ученых-правоведов, изложенных ими в научных трудах, признанных государством в качестве источника для решения юридических споров.

На сегодняшний день не существует какой-либо универсальной формы права. При использовании любой из существующих форм источника права обнаруживаются как определенные достоинства, так и недостатки. Именно поэтому в многочисленных правовых системах современного мира приоритет имеют различные формы права. Некоторые из источников права занимают в конкретных правовых системах и их семьях превалирующее значение в силу исторически сложившихся условий. В качестве современной тенденции относительно облечения источников права в ту или иную форму можно отметить смену приоритетов различных форм права в процессе конвергенции правовых систем.

Норма права есть нормативное, системное, общеобязательное, формально определенное, установленное компетентным субъектом и обеспечиваемое принудительной силой государства правило поведения представительно-обязывающего характера.

Норме права присущи следующие существенные признаки: нормативность, системность, общеобязательность, формальная определенность, обеспечение принудительной силой государства, установление компетентным субъектом нормотворчества, представительно-обязывающий характер.

Нормативность. Данный признак свидетельствует о том, что норма права рассчитана на применение не в конкретном единичном случае, а в ряде сходных правоотношений.

Системность. Данный признак указывает на то, что норма права никогда не существует сама по себе. Существование и функционирование любой юридической нормы возможно только в системной связи с другими юридическими нормами, содержащимися в конкретной правовой системе.

Общеобязательность. Данный признак указывает на необходимость их соблюдения всеми

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

субъектами правоотношений.

Формальная определенность. Этот признак указывает на необходимость выражения правовой нормы в конкретном предмете объективного мира с соблюдением установленных формальных правил и процедур. Норма права не может существовать сама по себе, непосредственно. Существование нормы права начинается после ее закрепления в письменном источнике, имеющем официальный статус.

Обеспечение принудительной силой государства. Норма права может соблюдаться либо не соблюдаться участниками правоотношений. В том случае, если закрепленные в норме правовые предписания нарушаются либо игнорируются, государство по своей инициативе либо в ответ на обращение заинтересованного лица принуждает нарушителя соблюсти норму права.

Установление компетентным субъектом нормотворчества. Юридическая норма устанавливается не произвольным субъектом, а только компетентным, наделенным нормотворческими полномочиями: государством, муниципальным образованием, народом и т.д.

Представительно-обязывающий характер. Данный признак указывает на то, что норма права, предоставляя одной стороне правоотношения определенное право, одновременно возлагает на другую сторону соответствующую обязанность.

Правовая норма имеет трехзвенную структуру, в качестве элементов выделяют: гипотезу, диспозицию и санкцию.

Гипотеза есть часть нормы, указывающая на конкретные юридические факты, с которыми данная норма права связывает свое действие. Существует классификация гипотез по нескольким основаниям.

Диспозиция есть часть нормы, содержащая конкретное правило поведения.

Санкция есть часть нормы, определяющая вид и меру последствий соблюдения либо нарушения диспозиции субъектом правоотношения.

Правовую основу местного самоуправления образует совокупность норм права, регламентирующих муниципальные отношения.

Норма муниципального права есть нормативное, системное, общеобязательное, формально определенное, установленное компетентным субъектом и обеспечиваемое принудительной силой государства правило поведения представительно-обязывающего характера в сфере местного самоуправления.

Такие нормы права закреплены в законодательстве и подзаконных нормативных правовых актах. Опуская для удобства учение о соотношении норм права и статей нормативных правовых актов, обычно в качестве правовой основы местного самоуправления называют непосредственно законодательство.

Регламентация деятельности институтов местного самоуправления пронизывает собой всю вертикаль системы отечественного законодательства. Поскольку каждый из уровней нормативно-правового регулирования содержит материал, затрагивающий те или иные институты местного самоуправления, целесообразно продолжить изучение источников муниципального права, структурировав их на четыре крупных пласта: международный, федеральный, региональный и местный.

Как известно, отечественная правовая система включает в качестве своей части общепризнанные принципы и нормы, принятые и признаваемые на международном уровне. Не являются исключением из этого правила и вопросы местного самоуправления. На сегодняшний день основы регламентации муниципальных отношений заложены рядом фундаментальных международных договоров нормативного характера. Среди этих источников основными являются:

- Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 1985), введенная в действие для нашего государства с 1 сентября 1998 г. Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления";

- Декларация о принципах местного самоуправления в государствах - участниках Содружества (принята 29 октября 1994 г). Пирамиду федерального национального нормативно-правового регулирования отношений, связанных с местным самоуправлением, венчает Конституция РФ. Основной Закон в своем тексте закрепляет наиболее общие формулировки

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

принципов деятельности муниципальных образований.

Конституция РФ (с поправками, внесенными Законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14.03.2020 N 1-ФКЗ "О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти") посвящает местному самоуправлению главу 8, состоящую из четырех статей: со 130 по 133.

На втором месте после Конституции РФ при классификации по критерию убывания юридической силы располагаются федеральные конституционные законы. Российская система законодательства не имеет федеральных конституционных законов, полностью посвященных вопросам местного самоуправления, но многие нормативные правовые акты такого уровня в своей части затрагивают муниципальные отношения применительно к регулируемой ими сфере общественной деятельности. Среди основных федеральных конституционных законов, регламентирующих процесс функционирования местного самоуправления, можно назвать следующие:

- Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации";

- Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации";

- Федеральный конституционный закон от 30.01.2002 N 1-ФКЗ "О военном положении". Следующим уровнем нормативно-правовой базы местного самоуправления является

совокупность федеральных законов. Именно на этом уровне законодательства находится центральный документ, посвященный регламентации муниципальных отношений, - Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления).

Закон об общих принципах организации местного самоуправления представляет собой документ среднего размера, включающий 106 статей, объединенных в 12 глав. Однако это не единственный федеральный закон, применяемый при осуществлении местного самоуправления. К этому же уровню законодательства, затрагивающего вопросы местного значения, относится немало федеральных законов, среди которых для примера можно упомянуть следующие:

- Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг";

- Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления";

- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ.

К подзаконным нормативным правовым актам общероссийского уровня, посвященным местному самоуправлению, относятся президентские указы, правительственные и ведомственные постановления. В качестве примеров можно привести:

- Указ Президента РФ от 02.11.2007 N 1451 "О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления";

- постановление Правительства РФ от 06.02.2006 N 75 "О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом";

- приказ Минюста России от 07.02.2020 N 14 "Об утверждении Порядка направления в нотариальную палату субъекта Российской Федерации сведений об удостоверении или отмене доверенности органом местного самоуправления, должностное лицо которого удостоверило доверенность".

Затем переходим на региональный уровень, включающий всю совокупность источников права, формируемых органами государственной власти субъектов РФ.

В каждом субъекте Федерации существует основной источник регионального права, принятый в форме конституции либо устава, часть текста которого обязательно посвящена вопросам местного самоуправления.

Так, например, Закон Магаданской области от 28.12.2001 N 218-ОЗ "Устав Магаданской

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

области" (далее - Устав Магаданской области) содержит в своей структуре главу 8 "Местное самоуправление в Магаданской области", охватывающую статьи с 82-й по 88-ю.

Рангом ниже располагается ординарное законодательство субъекта Федерации. Например:

- Закон Магаданской области от 24.04.2015 N 1890-ОЗ "Об отдельных вопросах организации местного самоуправления в Магаданской области"*(5);

- Закон Магаданской области от 29.07.2005 N 610-ОЗ "О порядке ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма"*(6);

- Закон Магаданской области от 07.06.2007 N 852-ОЗ "Об определении органов местного самоуправления муниципальных образований, осуществляющих выдачу разрешений на право организации розничных рынков"*(7).

Далее следуют региональные подзаконные нормативные правовые акты, принимаемые высшими должностными лицами (губернаторами и пр.), исполнительными (администрации и правительства областей, краев и т.д.) и представительными (краевыми, областными думами и т.д.) органами власти субъектов Федерации. Примеры подзаконных нормативных правовых актов регионального уровня:

- постановление губернатора Магаданской области от 09.11.2018 N 211-п "Об учреждении Молодежной премии губернатора Магаданской области";

- постановление правительства Магаданской области от 02.07.2015 N 439-пп "Об утверждении Положения о порядке учета органами местного самоуправления муниципальных образований Магаданской области наемных домов социального использования и земельных участков, предоставленных или предназначенных для их строительства на территории Магаданской области";

- постановление правительства Магаданской области от 29.10.2021 N 832-пп "О региональном государственном надзоре за реализацией органами местного самоуправления Магаданской области полномочий в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций";

- Административный регламент министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области предоставления государственной услуги по предоставлению права пользования участками недр местного значения на территории Магаданской области, утвержденный приказом Департамента природных ресурсов администрации Магаданской области от 01.02.2008 N 21/08.

Ниже прочих в принятой иерархии, что не умаляет их регулирующего значения, расположены нормативные правовые акты, издаваемые самими органами местного самоуправления в целях регламентации общественных отношений своего муниципального образования, а также организационно подчиненных муниципальных образований.

Центральным актом здесь является устав муниципального образования. Например, Устав муниципального образования "Город Магадан", принятый решением Магаданской городской Думы от 26.08.2005 N 96-Д (далее - Устав города Магадана).

Место законов на муниципальном уровне занимают акты нормативного содержания соответствующего представительного органа. Термин "закон" на местном уровне не используется. Примеры:

-решение Собрания представителей Северо-Эвенского городского округа от 30.11.2015 N 43 "О введении земельного налога на территории муниципального образования "Северо-Эвенский городской округ";

-решение Собрания представителей муниципального образования "Хасынский городской

округ" от 26.11.2015 N 58 "Об утверждении Положения о порядке управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального образования "Хасынский городской округ" и о признании утратившим силу решения Собрания представителей Хасынского района от 10.06.2014 N 17";

- решение Магаданской городской Думы от 25.11.2014 N 80-Д "О налоге на имущество физических лиц на территории муниципального образования "Город Магадан".

В самом низу пирамиды нормативного регулирования вопросов местного значения

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

находятся нормативные правовые акты, подчиненные по юридической силе постановлениям исполнительных и решениям представительных органов местного самоуправления. Это различного рода нормативные приказы, распоряжения и тому подобные документы. Примеры:

-постановление главы муниципального образования "Город Магадан" от 12.12.2013 N 90-п "О порядке предоставления гражданам бесплатной юридической помощи"*(8);

-постановление мэра города Магадана от 23.09.2003 N 1932 "Об утверждении Положения "О порядке подготовки и принятия решения об условиях приватизации муниципального имущества"*(9).

1.4. Система муниципального права

Системный подход предполагает раскрытие сути изучаемого объекта через выявление всего комплекса связей, имеющих место как внутри объекта, так и типа "объект - внешняя среда".

Современное право представляет собой определенную систему, состоящую из отдельных элементов.

Система - это набор взаимосвязанных и взаимозависимых частей, составленных в таком порядке, который позволяет воспроизвести целое. Уникальной характеристикой при рассмотрении систем являются внутренние отношения частей. Каждая система характеризуется как дифференциацией, так и интеграцией*(10). Свойства систем:

- свойство связности - элементы набора могут действовать только друг с другом вместе, в противном случае эффективность их деятельности резко снижается;

- свойство эмерджентности - потенциал системы может быть большим, равным или меньшим суммы потенциалов составляющих его элементов;

- свойство самосохранения - система стремится сохранить свою структуру неизменной при наличии возмущающих воздействий и использует для этого все свои возможности;

- свойство организационной целостности - система имеет потребность в организации и управлении*(11).

Система права - исторически сложившийся на определенный момент времени набор взаимосвязанных и взаимозависимых отраслей, институтов и норм права, составленных в таком порядке, который позволяет воспроизвести целую картину совокупности юридически закрепленных правил поведения в конкретном обществе.

Систему права следует отличать от системы законодательства.

Система законодательства - набор взаимосвязанных и взаимозависимых нормативных правовых актов, составленных в таком порядке, который позволяет воспроизвести целую картину совокупности действующего нормативного правового регулирования.

Различия между системой права и системой законодательства заключаются в следующем.

1. В качестве первичного элемента системы права является норма права, которая состоит из трех элементов: гипотезы, диспозиции и санкции. А первичным элементом системы законодательства является статья нормативного правового акта, которая может не совпадать по объему с нормой права, так как различные элементы нормы права, как правило, содержатся в различных статьях нормативного правового акта.

2. Система права является его внутренним содержанием, а система законодательства представляет собой внешнее выражение, оформление права, закрепляемое в источниках права.

3. Отрасль права имеет единый предмет и метод правового регулирования, тогда как отрасли законодательства различаются только предметом регулирования.

4. Система законодательства носит вторичный характер по отношению к системе права. Законодательство производно от права, которое в свою очередь производно от существующих на определенной территории общественных отношений. Система права складывается объективно под влиянием общественных отношений, а система законодательства складывается субъективно, зависит от воли и усмотрения законодателя.

5. Строение системы права предполагает только горизонтальное деление, а при построении

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

системы законодательства добавляется вертикальная иерархия различных нормативных правовых актов.

6. Отрасли права могут не совпадать с отраслями законодательства. Если подсистема законодательства совпадает с отраслью права, то имеет место отраслевое законодательство. Если подсистема законодательства является частью отрасли права, то имеет место внутриотраслевое законодательство. Если подсистема законодательства включает несколько отраслей права или их частей, то имеет место комплексное законодательство.

7. Различен и объем регулирования систем права и законодательства. Система права, кроме нормативных правовых актов, включает и иные источники права, в частности правовые обычаи, прецеденты, следовательно, более полно регулирует соответствующие общественные отношения.

Части в системе законодательства выделяются по различным признакам. В зависимости от различных оснований выделяют следующие виды системы законодательства:

-отраслевая;

-иерархическая;

-федеративно-территориальная.

Отраслевая система законодательства обусловливается спецификой предмета правового регулирования, т.е. регулируемыми общественными отношениями.

Иерархическая система законодательства в основании своего построения имеет разделение нормативных правовых актов в зависимости от юридической силы.

Федеративно-территориальная система законодательства определяется структурой построения сложного государства и особенностями распределения нормотворческих полномочий между его субъектами (между собой и с федерацией).

Рассматривая вопрос об источниках муниципального права, можно убедиться в чрезвычайной сложности и многогранности самого феномена правового регулирования местного самоуправления. Муниципальное право является одной из наиболее обширных по своему содержанию отраслей отечественного права. На этом фоне актуальной становится задача систематизации и структурирования нормативного материала, посвященного регулированию муниципальных отношений. Муниципальное право характеризуется сложной системой.

Система муниципального права - это совокупность ее элементов, включая институты, субинституты и отдельные правовые нормы.

Структурирование муниципального права предполагает логическое упорядочивание его системных элементов посредством непротиворечивого включения в стройную иерархическую совокупность.

Система и структура муниципального права строятся из следующих элементов: правовая норма, институты и субинституты права, а также подотрасли права.

Рассмотренные ранее нормы муниципального права объединяются в институты, субинституты и подотрасли муниципального права.

Подотрасль муниципального права - крупная, относительно самостоятельная часть отрасли муниципального права. В настоящее время выделяются две основные подотрасли муниципального права:

-сельское муниципальное право*(12);

-городское право*(13).

Институтом муниципального права называется обособленная группа муниципальных правовых норм, регулирующих общественные отношения определенного вида. Институт представляет собой более мелкое, по сравнению с отраслью права, образование. Примерами муниципальных правовых институтов являются:

-институт муниципальной службы;

-институт территориальной организации местного самоуправления;

-институт гарантий местного самоуправления и пр.

Субинститут муниципального права - крупная, относительно самостоятельная часть института муниципального права. Например, институт муниципальной службы включает субинститут ответственности муниципальных служащих.

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

1.5. Место муниципального права в системе российского права

Любое национальное право можно разделить на два крупных блока: частное и публичное. Публичное право включает в себя отрасли, направленные в первую очередь на обеспечение общественных, государственных интересов. Это конституционное, уголовное, административное, бюджетное, налоговое и некоторые другие отрасли права. Частное право складывается из отраслей, нормами которых пользуются граждане в личных интересах. Это гражданское, семейное, жилищное право и иные.

Место муниципального права в отечественной правовой системе в первую очередь определяется его вхождением в группу отраслей публичного права.

При этом на степень автономности муниципального права существует две основные точки зрения.

Согласно первой группе научных воззрений муниципальное право не образует самостоятельной отрасли, являясь подотраслью конституционного права РФ.

Противоположная теоретическая позиция зиждется на признании за муниципальным правом всех признаков отдельной правовой отрасли. В настоящее время такой подход занимает доминирующие позиции в юридической науке, хотя проблема степени автономии муниципального права еще не может считаться окончательно преодоленной. В любом случае муниципальное право наиболее тесную привязанность испытывает именно к праву конституционному. Это объясняется особенностями генезиса изучаемой отрасли, зародившейся в структуре конституционного права и только на глазах современного поколения приобретающей самостоятельность.

Одновременно следует отметить, что муниципальное право в свою структуру за период становления и развития вобрало множество институтов и субинститов иных правовых отраслей. Так, институт муниципальных финансов одновременно представляет собой часть бюджетного права, а институт муниципального имущества базируется на крупном блоке статей ГК РФ. Поэтому муниципальное право относится к комплексным отраслям российского права.

Подводя итоги освещенного вопроса о месте муниципального права в правовой системе России, представляется обоснованным охарактеризовать его как комплексную отрасль публичного права, наиболее тесно связанную с конституционным правом.

Контрольные вопросы

1.Дайте определение муниципального права.

2.Что входит в предмет регулирования муниципального права?

3.Какие методы характерны для муниципального права?

4.Что понимается под муниципальным правоотношением?

5.Каковы специфические черты муниципальных правоотношений?

6.Расскажите о классификации муниципальных правоотношений.

7.По какой схеме строится состав муниципальных правоотношений?

8.Какие виды субъектов муниципальных правоотношений принято выделять?

9.Какие источники характерны для отечественного муниципального права?

10.Назовите элементы нормы муниципального права.

11.В чем различие системы муниципального права и системы муниципального

законодательства?

12. Какое место занимает отрасль муниципального права в системе российского права?

Рекомендуемая литература

1. Елькина А.В. Местное самоуправление как форма публичной власти в решениях

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

Конституционного Суда Российской Федерации [Текст] / А.В. Елькина, И.Т. Файзуллин // Муниципалитет: экономика и управление. - 2021. - N 1. - С. 76-85.

2.Забелина Е.П. Муниципальные процессуальные нормы и их виды [Текст] / Е.П. Забелина

//Lex russica (Русский закон). - 2021. - N 3. - С. 62-70.

3.Миронов А.Н. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие / А.Н.

Миронов. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2021. - 222 с.

4. Муниципальное право России [Текст]: учебник для бакалавриата / отв. ред. Г.Н. Чеботарев. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2020. - С. 30-53.

5. Муниципальное право Российской Федерации [Текст]: учеб. пособие / И.А. Алексеев, Б.Б. Адамоков, Д.С. Белявский, М.С. Трофимов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: ИНФРА-М, 2021. - 254 с.

6. Чашин А.Н. Источники права: форма - содержание - смысл [Текст] / А.Н. Чашин // Евразийская адвокатура. - 2019. - N 1. - С. 95-98.

7.Четвериков В.С. Муниципальное право [Текст]: учеб. пособие / В.С. Четвериков. - 6-е изд.

-М.: РИОР: ИНФРА-М, 2019. - 208 с.

Глава 2. Историко-теоретические основы местного самоуправления

План

1.Основные теории местного самоуправления.

2.Муниципальные системы зарубежных стран: общая характеристика.

3.Организация власти на местах в России до 1917 г.

4.Организация местной власти в советский период развития российского государства.

5.Становление и основные тенденции развития местного самоуправления в России на

современном этапе.

По итогам освоения данной главы обучающийся должен: знать

- основные исторические этапы становления и развития отечественного местного самоуправления;

-российские и зарубежные модели местного самоуправления;

-ведущие направления развития местного самоуправления в Российской Федерации; уметь

-ориентироваться в исторических источниках муниципального права;

-анализировать формально-юридические, национально-исторические и

социально-экономические основания, цели, мотивы и итоги реформ местного самоуправления;

-прогнозировать развитие местного самоуправления в России; владеть

-навыками работы с историко-правовыми документами;

-навыками пользования компаративистским методом исследования.

2.1. Основные теории местного самоуправления

История развития науки муниципального права знает несколько крупных теорий местного самоуправления. Среди них обычно упоминают такие, как:

1)теория свободной общины, или теория естественных прав общины;

2)общественная или общественно-хозяйственная теория самоуправления;

3)государственная теория самоуправления;

4)теория дуализма муниципального управления;

5)теория социального обслуживания.

Раскроем содержание каждой из перечисленных теорий местного самоуправления.

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

2.1.1. Теория свободной общины (теория естественных прав общины)

Эта теория имела широкое распространение в первой половине XIX в. По своей сути она производна от учения о естественных правах человека. Центральная мысль заключалась в проистечении обязанности государства уважать принцип свободы общинного самоуправления из факта возникновения таких общин ранее самого государства. Историческим обоснованием рассматриваемой теории служит предшествование общинно-родового строя моменту возникновения государства.

Представители теории свободной общины признавали за местным самоуправлением следующие признаки:

1)существенное отличие государственного управления от регулирования дел общины;

2)должностные лица, отправляющие функции управления общиной, не относятся к

представителям государства; 3) общины признаются юридическими лицами, отделенными от государства и

независимыми от него; 4) любое противозаконное государственное вмешательство в интересы общины

представляет собой нарушение ее прав.

У представителей изложенной теории возник ряд трудностей в практическом применении данных концептуальных положений. Основное затруднение вызывало отстаивание абсолютного суверенитета городских и сельских общин от центрального правительства. Малоэффективным оказалось отстаивание автономии общин на основании теории естественного права. В итоге такая концепция продемонстрировала малую жизнеспособность по причине сложностей базирования местного самоуправления на понятии свободной общины. Таким образом, назрела необходимость замены как центрального термина теории, так и самой ее сути. Историческое преодоление теории свободной общины вызвало перенос акцентов с самостоятельного отправления общинами государственных функций на самоуправление, ограниченное сферой хозяйственной деятельности. Так зародилась следующая теория местного самоуправления.

2.1.2. Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления

Представители этой теории концентрировали свои доводы на финансово-хозяйственном самоуправлении местных властей, в остальном допуская прямое государственное управление на местном уровне. Такой подход являлся более адекватным общественно-политической практике, поскольку определял баланс между общинным самоуправлением и его государственной опекой.

Вместе с тем и у этой теории оказались слабые места. Практика показала, что местные власти занимаются далеко не только хозяйственными вопросами, но и обеспечением противопожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности, охраной общественного порядка, организацией народного просвещения, культурных мероприятий и т.п. Невозможность вместить всю практическую деятельность муниципальных властей в рамки предмета хозяйственной теории самоуправления привело к ее кризису.

2.1.3. Государственная теория самоуправления

Эта теория по своей направленности конкурирует с истинными теориями местного самоуправления. Все истинные теории местного самоуправления отделяют его от государственной власти. В свою очередь, государственная теория местного самоуправления отказывает местным общинам в каком-либо суверенитете, полагая, что вся их власть проистекает от государства.

У истинных теорий местного самоуправления и рассматриваемой теории разнонаправлены сами векторы осмысления общественного строительства. Рассмотренные выше теории признают

Муниципальное право (учебное пособие) (А.Н. Чашин). - "ИНФРА-М", 2022 г.

первичность общин, которые, нуждаясь в объединении усилий для решения задач, непосильных для отдельных муниципальных образований, объединяясь, отказываются от части публичной власти в пользу поставленной над союзом общин единой государственной надстройки. Поэтому, получив свою власть от общин, государство не может вмешиваться в их деятельность. Государство понимается как вторичный феномен относительно общин. В государственной теории местного самоуправления все иначе. Здесь представляется, что изначальное государство, затрудняясь заниматься многочисленными местными вопросами, специфичными для различных поселений, делегирует часть своих полномочий своим чиновникам, посылаемым на места центральной властью либо избираемым представителями общин из своего числа. Национальное правительство потому может безгранично вмешиваться в дела общин, что оно само определяет, какой объем публичной власти делить с местным населением.

В рамках рассматриваемой теории самостоятельность местного самоуправления достигалась двумя основными способами. Во-первых, чиновничьи должности на местах могли замещаться способом, учитывающим интересы общины. Во-вторых, органы местной власти могли признаваться не государственными, а муниципальными, принявшими на себя делегированные государственные полномочия.

* * *

Теория свободной общины, общественно-хозяйственная теория и государственная теория самоуправления окончательно изжили себя в теоретическом и прикладном планах к началу ХХ в. В настоящее время доминируют две теории: дуализма муниципального управления и социального обслуживания.

2.1.4. Теория дуализма муниципального управления

Эта концепция предполагает, что органы муниципальной власти при отправлении своих функций выходят за границы исключительно местных задач и интересов, поэтому одновременно являются инструментами центрального правительства.

Основные признаки дуалистической теории:

1)необходимость сочетания общегосударственных и местных интересов;

2)невозможность разделения ряда общегосударственных и местных дел;

3)сочетание в местном самоуправлении публично-властных и самоуправленческих начал;

4)выполнение муниципалитетами делегированных государственных полномочий.

2.1.5. Теория социального обслуживания

Здесь муниципальные власти выступают исключительно в роли субъектов, оказывающих специфические услуги населению. К этим услугам относятся: обеспечение безопасности; организация бесплатного медицинского обслуживания и контроль за частными медицинскими учреждениями; содержание образовательных учреждений начального и среднего уровня; вспомоществование в трудоустройстве безработных граждан; оборудование и содержание объектов местной инфраструктуры и т.п. Всё перечисленное признается разновидностью услуг, которые получает местное население, предварительно оплатив их посредством уплаты налоговых платежей, страховых сборов и обязательных пошлин в местный бюджет. Эта теория идет бок о бок с пониманием самого государства как субъекта, предоставляющего, в свою очередь, специфические услуги, оказывать которые не имеют возможности иные субъекты правоотношений. Это, к примеру, услуги по обороне народа от внешней угрозы, услуги внешнего дипломатического представительства нации, услуги изоляции преступных элементов посредством использования пенитенциарной системы, услуги восстановления социальной справедливости посредством