ИСРвР / Семинар №4
.docx1. Социальная помощь и поддержка военнослужащих в годы Петра I (историческая ситуация, мотивы появления этой социальной помощи, примеры законов и организаций, занимающихся этим делом)
В России человеческое отношение к раненым, ко всему тому, что выбрасывалось как негодное из боя и, являлось обузой для воюющих, тем не менее, справедливо требует участия и попечения, стало складываться уже с очень давних пор. Заботы о раненных, пострадавших на войне, желание оказать им ту или иную помощь, облегчить их страдания, хоть чем-нибудь отблагодарить за принесенную ими жертву, можно проследить по многим историческим актам. Социальная помощь военным людям начала складываться гораздо раньше, чем представителям других сословий. Так, например, в сборнике соборных решений 1551 г., так называемом «Стоглаве», имеется статья, посвященная выкупу пленных.
Царь Борис Федорович Годунов в 1604 году постановил, чтобы раненым детям боярским давать двухлетнюю льготу от поставки с поместий их даточных людей. Потом, в царствование Василия Шуйского, Троице-Сергиева Лавра устроила за монастырями особые дома и больницы для призрения раненных воинов безденежно, а во время осады этой Лавры раненым отводились лучшие кельи. В 1611 году в уставной грамоте упоминается, что за осаду в Москве раненые получали в награду особые поместья. При Михаиле Федоровиче за раны также давались вотчины, а для лечения каждому назначался, по просьбе, врач. При тогдашнем неудовлетворительном состоянии госпитальной части это имело громадное значение. Кроме того для лечения раненых выделялись особые деньги. Соборным уложением Алексея Михайловича 1649 г. был введен особый налог «на искупление пленных».
Также при нем раненным было назначено правильное содержание, раненных разделяли на два разряда: тяжело и легко раненных - и сообразно этому они получали большее или меньшее жалованье. Здравоохранение как государственная система начала складываться, прежде всего, для обслуживания царского двора и армии. Перед войной с Польшей Алексей Михайлович организовал лекарскую школу, готовившую лекарей-костоправов для армии. Этим же целям служил учрежденный Петром 1 в 1706 г. госпиталь с госпитальной школой — первое в России высшее медицинское учебное заведение. Более широкое развитие получила помощь раненым в 18 веке, начавшимся великой северной войной, которая сопровождалась массой жертв. Петр Великий постоянно заботившийся о здоровых солдатах, не оставлял на произвол судьбы и тех, которые, потеряв здоровье на войне, сделались неспособными к труду. Для обеспечения их он решил устроить при монастырях нечто вроде инвалидных домов для раненных и больных воинов.
С этой целью, он, оставлял монастырям земельные имущества, предписывал им заводить у себя лазареты, обязывал содержать престарелых и раненых солдат. Петр 1 устроил в селе Преображенском полотняную (парусинную) фабрику, на которой работали матросы, списанные с кораблей. Это была своего рода богадельня, где непригодные для морской службы моряки получали приют и посильную работу.
Практика социальной помощи “служилым людям” имела место еще в царствование Алексея Михайловича (1645-1676). Лицам, утратившим трудоспособность на воинской службе или по старости, назначались денежное жалованье, “кормовые деньги” до конца жизни, неимущие воины помещались в монастырские или воинские богадельни на пожизненное содержание. По царскому Указу 1650 г. вдовы и дети погибших на воинской службе наделялись земельными участками.
Петр I упорядочивает систему социальной помощи военнослужащим, направляет поддержку на наименее обеспеченные их категории. В своих указах он предписывает назначать увечных, престарелых воинов на гражданские должности в целях обеспечения источниками существования. Для неспособных самообеспечиваться, увечных воинов открываются госпитали и инвалидные дома, из государственной казны устанавливается система денежных выплат на лечение ранений.
В соответствие с указами 171би1719гг. для отставных военных по возрасту вводятся государственные пенсии – “некоторое жалование для пропитания по их смерть”. Вдовам и детям погибших или умерших военнослужащих устанавливаются денежные пособия, рассчитываемые из годового жалованья.
Для нижних чинов традиционно использовалась монастырская сеть. Так, государство обязывало монастыри нести повинность по содержанию престарелых, неимущих, нетрудоспособных бывших военнослужащих. В монастырях они получали “жалованье денежное и хлебное из монастырских доходов”. Данная практика имела место до 60-х гг. XVIII в.
В связи с превращением монастырских земель в государственную собственность они лишились необходимых экономических ресурсов для исполнения этой повинности, и забота о данной категории нуждающихся была возложена на особые инвалидные команды при военных гарнизонах.
Многое в сфере военно-социальной работы было сделано во времена царствования Петра I (1682-1725). В 1712 году он распорядился «неспособных вовсе к продолжению службы из престарелых, раненых и увечных офицеров, урядников и солдат отослать в московские богадельни; в богадельнях быть осмотру ежемесячному; принимать в оные со свидетельством и высылать тех из них, которые имеют семейство и домы или промыслы». Так как государство не в состоянии было обеспечить воинов пенсиями, содержание их возлагалось на монастыри. В 1715 году царь заложил первые сухопутный и морской госпитали, а также инвалидный дом в Петербурге для больных и немощных солдат и матросов. Он приказал собрать в них «искусных докторов, подлекарей и большое число молодых учеников», чтобы подготовить из них знающих лекарей. По указу Петра в 49 гарнизонах открылись школы для сыновей солдат. Численность каждой определялась в 50 человек. Набирали в них детей в возрасте от 7 до 15 лет. Петр I рассматривал вопрос социального обеспечения военнослужащих в качестве важнейшей основы стимулирования добросовестной службы: «Ежели кому по долговременных трудах воинских за чем в поле служить было невозможно, то каждый будет снабжен Его Царского Величества милостью, а без надлежащего призрения никто оставлен не будет, – писал он. – Також чтоб все, взирая и будучи в надежде на сию Его Царского Величества милость, ревнивее к службе поступали»4. В «Артикуле воинском» (1714) была специальная глава, посвященная материальному обеспечению воинов. Она требовала своевременного обеспечения солдат денежным содержанием, провиантом, тобмундированием, другими видами довольствия. «Когда солдату ... не дается, что ему принадлежит, - говорилось в Артикуле, - тогда может легко всякое зло от того произойти»1. Великий флотоводец адмирал Ф. Ушаков требовал от начальников, отвечающих за тыловое обеспечение, «... употребить старание о лучшем продовольствии служителей эскадры, мне вверенной, чтобы можно было видеть их довольными, веселыми, а оттого и рвение их умножится наиболее против неприятеля».
В России человеческое отношение к раненым, ко всему тому, что выбрасывалось как негодное из боя и, являлось обузой для воюющих, тем не менее, справедливо требует участия и попечения, стало складываться уже с очень давних пор. Заботы о раненных, пострадавших на войне, желание оказать им ту или иную помощь, облегчить их страдания, хоть чем-нибудь отблагодарить за принесенную ими жертву, можно проследить по многим историческим актам.
Социальная помощь военным людям начала складываться гораздо раньше, чем представителям других сословий. Особое место в системе государственного призрения заняли уволенные со службы военнослужащие (унтер-офицеры, рядовые драгуны и солдаты), не имевшие средств на жизнь.
Учрежденный Петром I в 1706 г. госпиталь с госпитальной школой – первое в России высшее медицинское учебное заведение.
Петр Великий постоянно заботившийся о здоровых солдатах, не оставлял на произвол судьбы и тех, которые, потеряв здоровье на войне, сделались неспособными к труду.
Петр I устроил в селе Преображенском полотняную (парусинную) фабрику, на которой работали матросы, списанные с кораблей. Это была своего рода богадельня, где непригодные для морской службы моряки получали приют и посильную работу.
Заботясь о судьбе больных и увеченных воинов, Петр I своим Указом от 31 января 1712 года повелел утверждать повсеместно для призрения за ними особые госпитали. Одним из них, предназначенных для больных и увеченных матросов, стала «Матросская тишина». Позднее она была переоборудована в известную тюрьму для государственных преступников. Принимается решение использовать монастыри для призрения офицеров и рядовых, не имеющих своего дома, где бы отставные военные призревались, приняв постриг. С этой целью принимаются Указы от 15 марта 1722 г. Для того чтобы закрепить вакансии монахов за отставными и увечными военными, Указом от 28 января 1723 г. Петр I запретил постригать в монахи из других сословий. Хлебное и денежное довольствие для отставных военных производилось из монастырских доходов, которые назначались на содержание монахов. Размер окладов мог колебаться в зависимости от чина (к примеру, жалование полковника московского гарнизона в 1712 г. – 892 р. 73 1/4 к., а рядового прочих полков – 20 р. 38 1/4 к.).
2. Социальная помощь и поддержка материнства и детства в годы Петра I (историческая ситуация, мотивы появления этой социальной помощи, примеры законов и организаций занимающихся этим делом)
Деятельность государства, направленная на социальную помощь несовершеннолетним, впервые получила законодательное закрепление в первой четверти XVIII в. - в период реформ Петра I. В законодательстве Петра I особо регламентировалась социальная реабилитация незаконнорожденных детей и сирот. Такую помощь в ряде случаев осуществляла церковь. К примеру, в Новгороде митрополитом Иовом был построен специальный приют для незаконнорожденных. Петр I в целом ряде нормативно-правовых
актов стремился создать унифицированную систему спасения и воспитания незаконнорожденных, которых в то время нередко убивали в младенчестве. Указ от 16 января 1712 г. «О штрафах с офицеров за побег солдат...» содержал множество разнонаправленных мер, в том числе отдельный пункт, касавшийся государственной заботы о незаконнорожденных. В устроенных в губерниях госпиталях предписывалось осуществлять «прием незазрительной и прокормление младенцев, которые не от законных жен рождены дабы вяшчего греха не делали (сиречь убивства)».
Указ от 4 ноября 1714 г. «Об устройстве при церквах гошпиталей для незаконнорожденных детей» регламентировал создание специальных социальных учреждений для «.зазорных младенцов, которых жены и девки рождают беззаконно». Предписывалось строить госпитали (в Москве мазанки, в других городах деревянные); для работы в них набирать «искусных жен», определить им плату по 3 рубля в год. На содержание каждого младенца выделялось «по 3 деньги на день».
В последующем законодательстве по данной проблеме появилась важная инновация, направленная на пресечение убийств незаконнорожденных младенцев. В Указе от 4 ноября 1715 г. «О сделании в городах при церквах гошпителей для приему и содержания незаконнорожденных детей» кроме повторения основных положений указов от 31 января 1712 г. и от 4 ноября 1714 г. констатировалось, что некоторые матери своих незаконнорожденных младенцев «стыда ради отметывают в разные места, от чего оные младенцы безгодно помирают, а иные от тех же, кои рождают, и умерщвляются». В указе был найден выход - анонимность при сдаче новорожденных в госпитали. Детально пояснялось, что детей можно помещать в специальное окно, «.дабы приношенных лица было не видно». Одновременно вводилась карательная мера для матерей, убивающих младенцев: «...оныя за такия злодейственныя дела сами казнены будут смертию [4, с. 181]. Некоторые исследователи полагают, что именно при Петре I вопрос о призрении сирот как профилактике детоубийства был впервые поставлен в России.
Более пространен ноябрьский указ 1715 г. Там определялись следующие меры:
а) набирался штат детских приютов и госпиталей из «искусных жен» (кормилиц) с назначением жалованья за работу (по 3 рубля в год);
б) за умерщвление незаконнорожденных виновные наказывались смертью;
в) устанавливалась анонимность приема (подкидывания) незаконнорожденных в приюты;
г) на содержание незаконнорожденных отводилось по три деньги (то есть по полторы копейки) в день.
По тому же указу принятые в приюты мальчики в дальнейшем должны были отдаваться в обучение к какому-нибудь мастеру, а девочки – в услужение, а если выдавался случай, и замуж.
Особо подчеркивалось, что «если впоследствии они подвергались болезням или увечью, или впадали в помешательство, то могли возвращаться в эти приюты, как в родительские дома».
Петр I начал борьбу и с нищенством как массовым общественным явлением, которое также порождало рост числа бездомных детей. В числе нищенствующих находились и просящие подаяние дети. По Указу от 20 июня 1718 г. ведено было «малолетних нищих и ребят, бив батоги, посылать на суконный двор и к прочим мануфактурам». Процесс роста суконного производства и мануфактур требовал рабочих рук, потому их владельцам было выгодно использовать дешевый труд малолетних детей из числа беспризорных и детей-сирот. В то же время это было основным их средством выживания и пропитания, получения профессии.
Еще в царствование Петра I существующие госпитали и богадельни, где также находились дети-сироты, были переполнены. Отсюда по отношению к безродным детям состоялось распоряжение, чтобы их раздавать на воспитание с вечным за воспитателями закреплением, а достигших 10 лет определять в матросы.
Существование системы тайного приема, хотя и привело к сокращению числа детоубийств, но одновременно породило рост числа подкидышей. Отсюда непосильные расходы на содержание этих учреждений и ужасающая смертность находящихся в них младенцев.
Очевидно, снабжение госпиталей для незаконнорожденных осуществлялось с нарушениями, поэтому Указ от 1 февраля 1720 г. «О строении в Москве госпиталей для помещения незаконнорожденных младенцев и о даче им и их кормилицам денежного жалованья» предписывал это жалованье «на прошлые годы выдать, и впредь давать без замедления, по указам из Штатс-Контор-Коллегии помесячно» [6, с. 124].
Другой проблемой было недостаточное количество учреждений для незаконнорожденных. В 1724 г. московская губернская канцелярия сообщала, что для содержавшихся за казенный счет 865 младенцев и 218 кормилиц не хватает помещений, им приходится жить «по разным местам». В законодательстве 1720-х гг. нашла отражение проблема обучения воспитанников госпиталей для незаконнорожденных. В Указе от 20 января 1720 г. «О переводе из Олонецких Петровских заводов оружейных дел мастеров» имелось лаконичное указание: «В Москве и прочих городах, где обретаются в устроенных домах незаконнорожденные и подкидыши в возрасте, таковых определять ко всяким художествам в ученики».
В законодательстве Петра I появились первые тенденции, направленные на развитие массового образования. Регламент или Устав Главного Магистрата (1721) содержал главу, посвященную развитию школ. В ней отмечалось, что «академии и школы дело есть зело нужное для обучения народного». Магистратам предписывалось «иметь старание» для содержания «малых школ, в которых токмо читать, писать и арифметике обучатися будут». Однако основные усилия государства в этот период были направлены на развитие образования для высших классов общества. Учебных заведений для широких слоев населения было создано немного: к концу правления Петра I во всей стране насчитывалось всего 110 начальных школ.
3) Становление общественной и государственно-общественной социальной помощи и поддержки (конец 18века-1917 год). Историческая периодизация, мотивы, источники финансирования.
Сиротские дома Москвы и Спб; Общество благородных девиц; Общество императрицы Марии; Императорское человеколюбивое общество. Частные примеры деятельности этих организаций в Ярославской области.
Во второй половине XVIII в. политика европейских государств испытывала сильное влияние идей Просвещения. Носительница новых производственных отношений – буржуазия этой эпохи развернула острейшую критику загнивающего феодального строя и его институтов и предложила новые общественные отношения.
В России просветительская теория естественных права человека, его свободы и равенства и тесно связанная с ней теория происхождения государства как акта общественного договора не могли быть восприняты как основа для преобразования общества. Дворянская крепостническая монархия выбирает доктрину “просвещенного абсолютизма” для идейно-политической модернизации России.
Екатерина II начинает реформы, направленные на преобразование государственной машины. В ходе проведения губернской реформы, децентрализующей государственное управление и формирующей сильные органы региональной власти, создаются приказы общественного призрения. По Указу от 7 ноября 1775 г. создаваемые в губерниях приказы наделялись функциями “установления, попечения и надзирания” за народными школами; сиротскими домами; госпиталями или больницами; богадельнями для убогих, увечных и престарелых, “как пропитание не имеют”; особыми домами для неизлечимо больных, сумасшедших; смирительными домами. Эта дата считается моментом оформления социальной работы в России как профессионального вида деятельности.
Данным правовым актом была заложена государственная система общественного призрения. Как и западноевропейская система социальной помощи XVII в., она опиралась в основном на социальные учреждения с закрытыми формами помощи.
Экономическая основа сформированной системы государственной социальной помощи имела существенные особенности. Она не обладала устойчивыми источниками поступлений из государственной казны или за счет местных налогов. На развитие Приказа общественного призрения единоразово выдавалось из доходов губернии 15 тысяч рублей, что являлось своего рода финансовой инвестицией, обеспечивало формирование уставного капитала. Полученные средства с целью получения прибыли использовались для предпринимательской деятельности приказов. Они развивались как хозяйствующие субъекты – владели заводами, корабельными верфями, гостиными рядами, широко вели кредитные операции, сдавали имущество в аренду и т. д. Дозволялось привлекать и частные благотворительные взносы. Совокупные доходы использовались на финансирование программ общественного призрения.
Поскольку территории имели сильные различия в экономическом развитии, а предпринимательские способности и умение привлекать благотворительные взносы в приказах общественного призрения были также неодинаковыми, экономические основы социальной помощи в губерниях имели огромную разницу. Так, к началу XIX в. “Санкт-Петербургский приказ имел собственных капиталов на сумму 1 079 308 р. 3 ¾ к., Харьковский – всего 8747 р. 71 ½ к.” при первоначально равных инвестициях. Зависимость от социально-экономических факторов обусловила значительную разницу в уровне властной социальной помощи в российских губерниях.
Во второй половине XVIII в. продолжается политика борьбы с “профессиональным” нищенством, принудительного приобщения к труду. Екатерина II дополнительно к смирительным домам формирует губернскую систему работных домов. Она отличалась более мягким режимом содержания и в этом смысле была ближе к голландско-германскому типу закрытых учреждений.
К тому же работные дома были двух типов. Первый тип предусматривал предоставление работы и крова прибывшим добровольно. Предполагалось, что здесь человек должен своим трудом заработать некоторую сумму денег, возможно, освоить какое-либо ремесло, чтобы, вернувшись в свою социальную среду, обходиться без помощи общества.
Второй тип работного дома – “для праздных ленивцев”. Сюда помещались принудительно лица асоциального поведения с целью изоляции их от общества. Труд для них носил обязательный характер с целью перевоспитания. Подобные работные дома, в отличие от первого типа, находились в ведении полиции.
Работные дома как структуры, предоставляющие возможность неимущим содержать себя собственным трудом, существовали до начала XX столетия. В целом они как форма социальной помощи и принудительного перевоспитания трудом широкого распространения в России так и не получили.
Как особенность развития социальной помощи периода царствования Екатерины II можно отметить то, что власть, ранее использовавшая общественные работы случайно, придает этой форме поддержки законный, системный характер. Указ 1776 г. предписывает “иметь за правило для прокормления нужду претерпевающих селений” использовать общественные работы. В неурожайные годы они широко применялись в Воронежской, Саратовской, Архангельской, Олонецкой и других губерниях. Общественные работы как форма социальной помощи широко использовались властью вплоть до начала XX в.
Как уже отмечалось, государство традиционно выступало с регулирующими воздействиями в периоды частых неурожаев и вызванного ими массового голода. В этих случаях помощь населению оказывалась либо из государственной казны – продовольствием и деньгами, либо посредством принудительного перераспределения продовольствия, изъятого у помещиков.
С первых же годов Павла I ...разразились сильные голоды в Белоруссии, особенно в Минской губернии. Гавриил Романович Державин, тогда сенатор, был уполномочен поехать на место, выяснить причины голода и устранить его – притом не было ему дано средств на закупку хлеба, но дано право отбирать имения у нерадивых помещиков и использовать их запасы для раздачи.
Державин, не только наш выдающийся поэт, но и незаурядный государственный деятель, оставил свидетельства уникальные и ярко изложенные. Рассмотрим их.
Голод, обнаруженный Державиным, оказался – крайний. Как он пишет: “приехав в Белоруссию, самолично дознал великий недостаток у поселян в хлебе... самый сильный голод, что питались почти все пареною травою, с пересыпкою самым малым количеством муки или круп”; крестьяне “тощи и бледны, как мертвые”. “В отвращение чего, разведав у кого у богатых владельцев в запасных магазейнах есть хлеб”, – взял заимообразно и раздал бедным, а имение одного польского графа, “усмотри токовое немилосердное сдирство”, приказал взять под опеку. “Услыша таковую строгость, дворянство возбудилось от дремучки или, лучше сказать, от жестокого равнодушия к человечеству: употребило все способы к прокормлению крестьян, достав хлеба от соседственных губерний. А как... чрез два месяца поспевала жатва, то... пресек голод”. Разъезжая по губернии, Державин “привел в такой страх” предводителей, исправников, что дворянство “сделало комплот или стачку и послало на Державина оклеветание к Императору".
Государство и в послепетровский период уделяло большое внимание социальной помощи “государевым людям”. Екатерина II своим Указом 1764 г. упорядочивает систему пенсий для государственных служащих.
Окончательно законодательная база социальной помощи данной категории населения оформляется при Николае I. В 1823 г. создается Комитет призрения заслуженных гражданских чиновников, наделенный полномочиями назначать постоянные или единовременные пособия или пенсии государственным служащим. Право на государственную пенсию зависело от выслуги лет, ее размер – от должности и должностного оклада. Аналогичная система пенсионного обслуживания была сформирована и для военной государственной службы.
Во второй половине XIX в. уставные нормы социальной защиты чиновников дополнялись и развивались. Увеличивается разрыв в размерах жалования высшей бюрократии и рядовых служащих, что обусловило резкую дифференциацию пенсий. На 1 января 1912 г. государственные пенсии в России получали около 300 тысяч бывших военных, гражданских и придворных государственных служащих. В том числе 10 % пенсионеров получали пенсию от 2 до 12 тысяч рублей в год, 50 % – от 200 до 1 тысячи рублей в год. Около 40 % пенсионеров состояли из низших служащих и получали пенсию от 36 до 100 рублей в год.
Все это стимулировало оформление системы пенсионного страхования государственных служащих, открытие ведомственных пенсионных касс, то есть оформление корпоративных структур социальной помощи, по профессионально-групповому принципу, на основе взаимопомощи, солидарности с участием государства как работодателя.
Тем не менее, относительно высокую степень социальной помощи государственным служащим можно отметить как российскую особенность. Он был обусловлен в первую очередь сословной организацией общества, где высшее сословие – дворянство – традиционно посвящало себя государственной службе. Корпоративность, привилегированность данной категории также были связаны с характерным для России высоким социальным статусом “государевых людей” как опоры самодержавия, защитников общества.
С начала XIX в. приказы общественного призрения переходят под юрисдикцию министерства внутренних дел. Происходит упорядочение экономических основ приказов, и хотя они по-прежнему в определяющей мере зависят от их предпринимательской деятельности, усиливается роль правительственных вкладов.
В целом, по оценкам исследователей, приказы призрения к середине XIX в. представляли собой достаточно громоздкую и неоперативную систему помощи, не имеющую четких принципов организации. Их деятельность не была постоянной в течение всего года, они функционировали около трех месяцев в году – “с 8 января до страстной недели”. Приказы развивали деятельность по своему усмотрению и на свои собственные средства, призрение не являлось обязательным для всех нуждающихся, а было выборочным, что порождало различия в подходах, формах и размерах социальной помощи.
Дальнейшее развитие производительных сил, разделение труда, формирование капиталистических отношений, низкая эффективность крепостного труда и безнравственность крепостного права обусловили реформирование российского общества в 60-70-е гг. XIX в.
В результате реформ Александра II крепостные крестьяне становятся “свободными сельскими обывателями”, получают определенные гражданские права. Вводится местное земское и городское самоуправление с функциями строительства и содержания местных больниц, богаделен; организации продовольственной помощи населению в неурожайные годы; попечением и призрением бедных, неизлечимо больных и умалишенных, а также сирых и увечных; прекращения нищенства. Местное самоуправление явилось результатом децентрализации административного управления, перераспределения власти между Центром и регионами в пользу местных органов власти.
Так как земства были введены не повсеместно, в России создается не имеющая аналогов система государственной (властной) социальной помощи, включающая в себя два разных по содержанию, своим правовым, организационным и экономическим основам типа призрения: земский (властный) и приказный, собственно государственный.
По оценкам исследователей, земская система социальной помощи была значительно эффективнее приказной. Так, отмечаются большая мобильность и разветвленность сети услуг земской системы, более широкий охват нуждающихся и ситуаций, требующих помощи, внедрение новых эффективных форм призрения, предупреждения обнищания населения и т. п. “...За тридцать лет земское управление общественным призрением по сравнению с приказным оказалось прогрессивнее и предпочтительнее. В 90-х гг. оно в 1,5 раза превосходило по количеству учреждений всю приказную дореформенную систему общественного призрения во всех 55 губерниях”.