ИСРвР / Семинар №4

Земское самоуправление расширяет сеть дневных и ночных приютов, в том числе ночлежных домов, для переселенцев и приходящих рабочих организовываются бараки с раздачей пищи (“питательные станции”), а также странноприимные дома. Создаются ремесленные богадельни для способных к легкому труду, с земскими магазинами для реализации производимых товаров. Открываются бесплатные ясли, детские сады, воспитательные дома и сиропитательные приюты для детей-подростков.

Вторая половина XIX в. отличается возросшей специализацией учреждений социальной помощи. Подходы к организации деятельности учреждений во многом были схожи с французской “карцерной” системой, где каждому виду социальной патологии, категории нуждающихся в призрении стремились создать специальные условия помощи в специализированном учреждении.

К началу 1890-х гг. в земствах создаются ссудно-благотворительные кассы и капиталы для недоимщиков по государственным податям, для крестьян на восстановление хозяйства, переселенцев – на строительство домов и т. п.

В 1883 г. в губерниях учреждаются эмеритальные пенсионные кассы для низших служащих земств и земских учреждений, не имевших право на получение государственной пенсии. Фонды касс формировались из трех источников: ежегодных дотаций земств; вычетов из жалования и премий членов касс; единовременных вступительных взносов. Эмеритальные кассы, а также общества взаимного вспомоществования низших служащих обеспечивали социальную помощь членам данных сообществ: пенсии, единовременные пособия и беспроцентные ссуды.

Кроме того, земства выдавали единовременные пособия, в том числе к праздникам (Пасха, Рождество и др.), вносили плату за обучение учащихся в гимназиях, и т. п.

Земские учреждения применяли дифференцированный подход к проблемам нуждающихся. Выдача пособий производилась из специальных фондов, созданных для категорий ремесленников, “дряхлых и больных”, “бедных женщин” и т. п.

На земствах лежала функция организации общественных работ, как формы социальной помощи: строительства дорог, плотин, ирригации полей и устройства лесонасаждений и т. п., которые финансировались из средств земства либо из государственной казны. Как отмечает А. А. Раевский, в отличие от западных моделей общественных работ, в России эта форма трудовой помощи имела сельскохозяйственный сезонный характер. Она в большей мере была направлена на локализацию голода в частые годы неурожаев, нежели на решение проблемы занятости.

Общественные работы имели массу недостатков, главным образом, в сфере управления и организации: отсутствие информации о нуждающихся трудоспособных крестьянах, несогласованность планов и действий и т. п. Но как форма социальной помощи они были актуальны и востребованы обществом.

Экономической основой земства были местные налоги и сборы, благотворительные взносы. Главным налоговым источником являлось обложение недвижимого имущества, в том числе земли. К 1906 г. оно составляло 71,9% от всего дохода. Государственная финансовая поддержка общественного призрения, как отмечает М. В. Фирсов, начинает приобретать системный и регулярный характер лишь к концу XIX в. Поэтому экономические основы местного самоуправления, формирующиеся исключительно на местном уровне, без централизованных государственных дотаций, изначально не были способны в достаточной мере обеспечить потребности территорий, в том числе и в социальном призрении.

Городовое положение 1870 г. обязало каждый город содержать и не допускать до прошения милостыни своих бедных, нетрудоспособных отдавать на содержание родственникам, при их отсутствии помещать нуждающихся в социальные заведения, содержащиеся за счет сословий и обществ.

Единой схемы городского призрения не существовало, но можно выделить общие черты: выдачу денежных и натуральных пособий, локализацию социальных патологий (“профессиональное” нищенство, проституция, детская безнадзорность), нематериальные формы социальной помощи: юридическую помощь, устройство бюро по приисканию работы, трудовую помощь, в том числе содействие профессиональному обучению и т. п.

Городское самоуправление организовывало открытие городских складов и торговых учреждений для обеспечения бедных по низким ценам, сбор вещей и денег нуждающимся в помощи и т. п.

В крупнейших городах России (Москве, Петербурге, Киеве и др.) использовался опыт Эльберфельдской системы призрения бедных. Городские окружные попечительства организовывали работу на своих участках. Основываясь на индивидуальном подходе, изучая характер трудной жизненной ситуации человека, попечительства способствовали продолжению его трудовой деятельности, назначали временное денежное пособие, помогали с жильем и т. п.

В отличие от земского самоуправления, использовавшего и развивавшего систему социальной помощи в учреждениях (закрытый тип), городское самоуправление в большей мере развивало открытую помощь. Так, В. П. Мельников и Е. И. Холостова отмечают, что в 1895 г. в Москве на открытое призрение было израсходовано 75% бюджета участковых попечительств.

Правда, к началу XX в. города стали активно развивать специализированные учреждения социальной помощи, и расходы на непосредственную помощь просителям уменьшились до 37%. Благотворительные заведения, оказывающие постоянную помощь в закрытых формах, могли осуществлять и частичное призрение, временно, например, в дневное (ночное) время, без постоянного проживания. Это относится к яслям и дневным детским приютам, заведениям бесплатного и дешевого пропитания, ночлежным домам и т. п.

Признавая преимущества земской и городской систем социальной помощи перед приказной, нужно отметить, что их возможности были далеки от реальных потребностей. Так, на начало XX в. практически половина российских городов не имела организованной муниципальной системы социальной помощи. Расходы городских самоуправлений на общественное призрение составляли в среднем по стране лишь 3,6% общих расходов.

Несмотря на активное участие широких социальных слоев, добровольческую инициативу слабость собственных экономических основ земского самоуправления и постоянное ограничение правительством правового статуса институтов самоуправления, их самостоятельности не позволили местным органам добиться высокой эффективности социальной помощи. Так, по данным М. В. Фирсова, в 1901 г. на программы общественного призрения выделялось примерно в 20 раз меньше денежных средств, чем это было необходимо. Фактически земства направляли на нужды социальной помощи относительно небольшие суммы – менее 2% всех земских расходов по России за год.

Развитие производительных сил, капиталистического способа производства было связано с эксплуатацией, неурегулированностью вопросов найма и оплаты труда, высокой продолжительностью рабочего дня, производственным травматизмом, широким использованием детского и женского труда. Это порождало высокую конфликтность трудовых отношений, борьбу наемных работников за свои права, рост рабочего и социалистического движения, что, в свою очередь, требовало вмешательства власти.

Как в большинстве европейских стран, в России государство действует как институт-субъект социальной защиты социального положения наемных работников от рисков в сфере труда посредством формирования нормативно-правовой базы, регламентирующей трудовые отношения.

К числу ранних законодательных актов, регулирующих отношения работодателей и работников, можно отнести “Регламент Мануфактур-коллегии” (1723), в котором предписывается “накрепко смотреть, чтобы фабриканты порядочно содержали мастеровых и учеников и чинили им награждения по достоинству”, организовывать при заводах медицинское обслуживание работников.

“Работные регулы” (1741) предписывали фабрикантам освещать и отапливать рабочие помещения, обеспечивать пожарную охрану, безопасность работающих. Оплата вынужденных простоев вменялась фабрикантам, утверждались тариф на все виды работ, еженедельная оплата труда.

В соответствие с “Горным положением” (1806) рабочие горнозаводской промышленности бесплатно получали медицинское обслуживание. При каждом заводе открывались госпиталь, горная школа для детей и богадельня для призрения увечных, престарелых, нуждающихся в помощи жителей заводского округа. Занятые в госпиталях, богадельнях оказанием социальной помощи работники находились в штате предприятий, из прибыли которых оплачивался их труд. Это можно оценить как свидетельство оформления слоя профессиональных социальных работников, действующих в горнозаводской промышленности на корпоративных основах.

В начале XIX в. правительство пытается установить на предприятиях 12-часовой рабочий день, обязательное бесплатное медицинское обслуживание работающих. Окончательно рабочий день был ограничен 11,5 часами в 1897 г. законом “О продолжительности и распределении рабочего времени в заведениях фабрично-заводской промышленности”.

Законами 1861 и 1862 гг. на предприятиях горнозаводской промышленности предписывалось создавать товарищества со вспомогательными кассами в целях выплаты пенсий по утрате трудоспособности или по возрасту.

Так формируется система социального страхования работников. С 1887 г. социальное страхование распространяется на рабочих и служащих государственных железных дорог.

В 1886 г. принимается закон “О надзоре за заведениями фабричной промышленности и о взаимных отношениях фабрикантов и рабочих”. Он вводит социально-защитные нормы наемных работников, в том числе договор о найме, расчетную книжку, бесплатную медицинскую помощь, и т. п. Законом ограничивается применение штрафов, а штрафные деньги предписывается направлять в особый фонд для “нужд призрения рабочих”.

Принцип обязательного страхования работников впервые был заложен в законе “О вознаграждении потерпевших вследствие несчастных случаев рабочих и служащих, а равно членов их семейств, в предприятиях фабрично-заводской, горнозаводской промышленности” (1903). По закону полагалась обязательная компенсация ущерба в результате потери трудоспособности (жизни) на производстве.

“В последней четверти XIX века принимаются законы, регулирующие условия труда малолетних (1882), женщин (1885), фабричных рабочих (1886), об охране труда (1893); вводится институт фабричных инспекций, разрешавших трудовые споры и контролировавших условия и оплату труда. В 1886 г. принимается закон о медицинском страховании промышленных рабочих, в 1912 г. – закон о компенсации общей нетрудоспособности, производственной инвалидности и материнства”.

Принятые в 1912 г. законы о социальном страховании работников по модели Бисмарка (от несчастных случаев на производстве и на случай болезни) включают Россию в число цивилизованных стран с передовой для того времени системой социальной защиты.

Бедность, нищенство, так же, как и в европейских странах, в России традиционно находились в центре внимания общества. Российские ученые того времени – И. Г. Прыжов, Семилужинский (псевдоним писателя, ученого Η. М. Ядринцева), А. И. Свирский и другие отмечали доминирующие социально-экономические причины воспроизводства бедности.

Таким образом, в конце XIX в. формируется понимание социальной природы крайней бедности, коренящейся в способе организации общества. В практическом аспекте задачи преодоления бедности и нищеты стали перемещаться преимущественно в экономическую сферу: не допустить обнищания трудоспособного населения, предоставить оплачиваемую занятость (общественные работы, трудовая помощь), регулировать условия найма и оплаты труда, силами всех институтов общества предоставить призрение объективно нетрудоспособному населению. Можно отметить, что к началу XX в. общество подходит к осознанию своей ответственности за социально-уязвимые слои населения и необходимости солидарных усилий всех институтов общества против воспроизводства социальных патологий.

Итак, своеобразие формирования отношений социальной помощи в России XVIII в. во многом было обусловлено абсолютизмом с его тотальным вмешательством во все сферы общества, сильной централизованной государственной властью, феодальными общественными отношениями, в том числе наличием крепостного права, сословной структурой общества.

Крепостные крестьяне, а это более 90% населения страны, являлись частной собственностью владельца (государства, помещиков, церкви), а забота о собственности – прерогатива ее владельца. Помещики, сельские старосты, церковные приходы обязывались государством заботиться о бедных, попавших в трудную жизненную ситуацию. С другой стороны, власть осознавала государственную значимость человека. Каждый крестьянин имел государственную полезность как источник податей и иных сборов, которые формировали государственную казну, как ремесленник и сезонный рабочий на промышленных предприятиях, наконец, как источник формирования армии и флота, решающих задачи государственной важности.

Это побуждает власть создавать собственно государственные способы социальной поддержки нуждающихся.

Особенно осознается в аспекте социальной помощи значимость занятых на государственной военной и гражданской службе. Эта категория населения в царской России традиционно имела право на привилегированную властную социальную помощь с развитой системой пособий, пенсий и социального обслуживания.

Исторический опыт показывает, что власть, как правило, участвует в отношениях социальной помощи тремя способами:

1. Государство создает институциональные условия социальной помощи, косвенно, в основном экономическими способами, регулирует деятельность институтов-субъектов помощи, побуждает их к формированию необходимых власти субъектно-объектных отношений. Институты социальной помощи получают определенные экономические и социальные преференции.

2. Государство административно-командными управленческими воздействиями понуждает институты-субъекты общества участвовать в отношениях социальной помощи. Эти отношения регламентируются нормативно-правовым способом и контролируются властью. Возможны некоторые государственные преференции, но, как правило, они незначительны либо не представляются вовсе.

3. Государство само выступает как субъект социальной помощи, формирует собственную властную структуру органов помощи и инфраструктуру, обеспечивает ее нормативно-правовую, организационную, экономическую основу непосредственно участвует в субъектно-объектных отношениях.

Комбинация этих способов с доминированием какого-либо одного или двух и определяет модель государственной (властной) социальной помощи. Для России в XVIII в. и до 60~70-х гг. XIX в. была свойственна модель, сочетающая второй и третий способы участия государства в отношениях социальной помощи, при доминировании, административно-командного способа.

Российский ученый И. Т. Тарасов, рассматривая в конце XIX в. российскую систему государственного призрения в “Учебнике науки полицейского права”, относил ее к системе “волюнтаристического призрения”, в отличие от европейской системы “обязательного призрения”. Он утверждает, что в России государство не являлось субъектом призрения, а брало на себя лишь роль юридического надзора: “призрение не признается обязанностью государства и оно предоставлено обществу и частным лицам, а государству принадлежит главным образом лишь надзор”. Российской системе государственного призрения Тарасов противопоставляет системы призрения Англии, Швейцарии, Германии, для которых характерны собственные институты поддержки, обязательное призрение, наличие должностных лиц, занимающихся от имени государства рассмотрением вопросов призреваемых, властное финансирование.

Примерно к такому же выводу приходит другой российский исследователь XIX в. С. К. Гогель. Он отмечает, что в отличие от российского, каждое европейское законодательство четко определяет группы лиц, имеющих право на призрение, а также объем необходимой помощи. В российском законодательстве конкретно не определены полномочия органов призрения и не установлены целевые финансово-экономические основы социальной помощи. Проект под общим именем “призрение” смешивает и публичную, и частную благотворительность.

Характер отношений и связей социальной помощи значительно изменяется в связи с трансформацией общественных отношений в середине XIX в.

Реформы Александра II усилили роль власти в системе социальной помощи, но произошло это не за счет ее дальнейшей централизации, а, наоборот, посредством делегирования части властных функций на местный уровень самоуправления. Децентрализованная, построенная по территориальному принципу социальная помощь органов местного самоуправления показала в европейских странах свои преимущества на практике. И в России она оказалась куда эффективнее, чем унаследованная с екатерининских времен приказная. Местное самоуправление активизировало добровольческую работу, приближало помощь максимально к объекту, делало ее индивидуальной, адресной.

Рассматривая местное самоуправление как первичный уровень власти, мы можем отметить активацию участия государства в отношениях социальной помощи непосредственным, прямым образом (третий способ). Возрастает роль государства как субъекта, формирующего институциональные условия для институтов-субъектов помощи (первый способ), и относительно сокращаются его административно-командные управленческие функции в аспекте социальной помощи. Поэтому в конце XIX в. наблюдается совсем иная модель участия государства в отношениях социальной помощи, чем в XVIII в.

К особенностям новой модели государственного призрения относятся:

• государственная законодательная регламентация отношений социальной помощи;

• усиление роли власти как института-субъекта социальной помощи; формирование властной инфраструктуры помощи;

• возросший уровень государственного финансирования;

• децентрализация государственной социальной помощи; организация властной помощи органами местного самоуправления по территориальному принципу; преимущественно местный характер экономических ресурсов;

• многосубъектность и полиформизм экономических основ государственного призрения;

• доминирование закрытых форм помощи в специализированных учреждениях;

• два типа государственной социальной помощи: властный, реализуемый земским и городским самоуправлением, и собственно государственный, реализуемый приказами общественного призрения;

• отсутствие единых общегосударственных принципов, норм и стандартов государственного призрения. В отличие от европейского законодательства, отсутствие узаконенных категорий, имеющих право на помощь, и ее объемов; ситуаций, гарантирующих обязательную помощь;

• отсутствие общегосударственных, специальных, обязательных финансовых источников властной (государственной) социальной помощи типа европейских налогов на социальную помощь и т. п.;

• развитость и относительно высокий уровень государственной помощи категории государственных военных и гражданских служащих и т. п.

Отмечая положительный эффект определенной децентрализации государственного призрения, нужно иметь в виду и ее ограничения. Децентрализованная система социальной помощи с опорой на местные экономические основы при огромных различиях в экономическом развитии регионов, отсутствие государственных дотаций, выравнивающих их возможности, отсутствие единых правил и стандартов социальной помощи создавали огромные диспропорции в уровне социальной помощи, ее доступности для населения в зависимости от места проживания.

Призрение бедных считалось не обязанностью, а правом земского и городского самоуправления. Нерегламентируемые государством отчисления на социальную помощь составляли 2-3,6 % бюджета местного самоуправления, что было крайне мало для страны, где бедные составляли более половины населения. В 1900 г. в России от всех институтов-субъектов помощи получали призрение всего 3 млн. человек, в то время как определяемое экспертами число нуждающихся составляло 8-10 млн.

Рассматривая систему государственного призрения с позиции эффективности решения задач социальной помощи, исследователи традиционно отмечают ее слабость. Есть точки зрения, полностью исключающие роль власти в социальной помощи. Например, американский профессор А. Линденмайер утверждает, что в России вплоть до Первой мировой войны практически отсутствовала организованная и финансируемая государством система помощи бедным.

С этим согласиться нельзя. Признавая недостаточное функционирование государства как субъекта помощи, мы не можем игнорировать его регулирующую роль в институциональном обеспечении деятельности институтов-субъектов помощи: благотворительности, сельской общины, церкви и др. Государственными органами являлись приказы общественного призрения, занимавшиеся вопросами социальной помощи. Властной по своей сути была и социальная помощь, генерируемая органами местного самоуправления. Государство формировало правовую базу и частично финансировало систему социального страхования, предотвращающую обеднение работников; власть организовывала и финансировала общественные работы в период неурожаев, а также деятельность крупнейших благотворительных учреждений, занимавшихся помощью бедным.

Организованный характер при централизованном финансировании, несомненно, имела система социальной защиты государственных служащих, предотвращавшая бедность среди категории “государевых людей”. Финансирование властью социальной помощи носило диверсифицированный характер, шло по многим направлениям, было территориальным, децентрализованным в правовом и организационном аспекте и вовсе не являлось бессистемным.

Но все же государственная социальная политика оказалась несостоятельной. Даже при помощи общественных институтов государству так и не удалось сохранить общественное спокойствие и классовое перемирие.