Пр.режим земель (Ч.1)

-по определению порядка использования земель различными участниками сельскохозяйственной деятельности;

-в области оборота, в том числе приватизации земель сельскохозяйственного назначения;

-по обеспечению охраны земель сельскохозяйственного назначения, а также нормы, предусматривающие ответственность за несоблюдение законодательства об использовании сельскохозяйственных земель.

В настоящее время правовой режим земель сельскохозяйственного назначения представляет собой систему правовых норм, устанавливающих основы и порядок учета земель, контроля за их использованием, отношения по поводу охраны угодий, их использования и др.

Большая часть норм, регулирующих использование земель сельскохозяйственного назначения, содержится в земельном законодательстве. Это прежде всего все земельно-правовые нормы, направленные на урегулирование земельных отношений по использованию земель всех категорий, которые распространяют свое действие и на земли сельскохозяйственного назначения.

Кроме того, земельным законодательством установлены нормы, специально регулирующие использование этих земель. Так, на уровне Российской Федерации был принят Федеральный

закон "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения"61. Закон РФ "О плате за землю" устанавливает особый порядок взимания платежей за земли сельскохозяйственного назначения.

Понятие земель сельскохозяйственного назначения и их правовой режим в соответствии с федеральным законодательством утверждены кодифицированными нормативными актами о земле субъектов Российской Федерации.

Важное значение для регулирования использования земель имеют и акты аграрного законодательства, например Федеральный закон от 10 января 1996 г. "О мелиорации земель".

61 См.: Федеральный закон от 16.07.1998 № 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения" // СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

61

Субъекты Российской Федерации также уделили особое внимание регулированию использования земель сельскохозяйственного назначения, причем более скрупулезно к этому отнеслись регионы, для которых аграрный сектор традиционно является одним из основных видов производства: Московская, Нижегородская, Саратовская области, Краснодарский край и др. Так, в Краснодарском крае был принят Закон от 2 декабря 1996 г. "Об охране земель сельскохозяйственного назначения", а позже Закон от 6 ноября 1997 г. "О мелиорации земель", имеющий существенное значение для сельскохозяйственного производства. Московская область приняла ряд нормативных документов, среди которых следует выделить Закон от 18 апреля 1995 г. "Об отнесении земель сельскохозяйственного назначения к особо ценным".

При применении нормативных документов к конкретным отношениям по поводу земель сельскохозяйственного назначения необходимо иметь в виду, что не только земельное законодательство, но и иные законодательные отрасли содержат нормы, распространяющиеся на те или иные аспекты использования этих земель.

Нормы конституционного, административного, гражданского, финансового и иных отраслей законодательства имеют существенное значение для определения прав на участки, в том числе рассматриваемой категории земель.

Большую роль в регулировании владения, пользования и распоряжения землями сельскохозяйственного назначения должен сыграть закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения, находящийся сейчас на стадии разработки и призванный решить проблемы совершения сделок с земельными участками этой категории (см. ст. 27 ЗК РФ).

Перевод земель сельскохозяйственного назначения

Одним из принципов земельного законодательства является деление земель по целевому назначению на категории (п. 8 ч. 1 ст. 1 ЗК РФ), причем отнесение земель к одной из установленных ЗК РФ категорий земель является обязательным. В определенных случаях имеющееся целевое назначение становится собственнику земли невыгодным, в связи с чем требуется его изменение. Этому и служит институт перевода земель из одной категории в другую,

62

то есть изменение порядка, условий и пределов эксплуатации земель в установленном законодательством порядке.

Несмотря на то что указанная процедура в хозяйственном обороте имеет огромное значение, на законодательном уровне наличествует небольшое количество нормативных актов, регулирующих этот вопрос, что обусловливает существование множества неразрешенных вопросов на практике. Но развитие земельного законодательства не стоит на месте, подтверждением чему является Закон от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую"62. Стоит отметить, что, хотя его не назовешь идеальным, нельзя не заметить, что его принятие существенно облегчило проведение перевода, в чем заключается, несомненно, его положительная роль: если ранее ст. 8 ЗК РФ можно было назвать мертвой (перевод осуществлялся только в отдельных местностях, причем по достаточно произвольной схеме), то на сегодняшний день имеется единый, действующий на всей территории РФ акт, регулирующий этот вопрос63.

Указанный Федеральный закон, как и большинство других законодательных актов в сфере земельных правоотношений, носит рамочный характер: сформулировав лишь общие положения, механизм реализации процедуры он оставляет подзаконным актам. Так, Закон закрепил, что можно переводить не только земли, но и отдельные земельные участки. Важное значение имеет ст. 15 Закона, регулирующая вопросы разграничения компетенции госорганов различных уровней власти. Дело в том, что вопрос, кто имеет право на перевод, всегда был камнем преткновения для госорганов в связи с тем, что ЗК РФ вслед за ГК РФ закрепил слишком неконкретную норму о разграничении государственной собственности: в соответствии с ч. 1 ст. 16 ЗК РФ все земли, не находящиеся в частной и муниципальной собственности, являются государственной собственностью (однако какой именно: федеральной или

62См.: Федеральный закон от 21.12.2004 № 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" // СЗ РФ. 2004.

№52. Ст. 5276.

63См.: Демидкова Е. А. Перевод земельного участка в другую катего-

рию // Юрист. 2005. № 7. С. 13–14.

63

региональной, – непонятно). Принятый Закон эту проблему решил в отношении осуществления перевода, указав, что до разграничения государственной собственности на землю в отдельных случаях (закрытым перечнем перечисленных в Законе) перевод осуществляется Правительством РФ, а все остальное – исполнительными органами субъектов Федерации. К сожалению, в Законе зачасзачастую используются оценочные понятия: "заинтересованное лицо", "непригодность земель сельскохозяйственных угодий" и т. д. С одной стороны, это понятно: ведь законодатель не может идти по пути урегулирования в законе всех без исключения понятий, формализации отношений и пошаговой регламентации всех действий, так как это будет способствовать захламлению всей законодательной базы и приданию закону инструкционного характера. С другой же стороны, на практике это вызовет большие трудности, так как даст возможность госорганам, непосредственно занимающимся проведением процедуры перевода, трактовать такие понятия каждому по-своему, что может повлечь нарушение конституционного принципа равноправия: в одном регионе какоето понятие будет означать одно, а в другом – совсем другое64.

В Законе также определены общий порядок и особенности проведения перевода земель и земельных участков в их составе для отдельных видов категорий.

Процедура осуществления перевода из одной категории в другую такова: заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель или земельных участков в уполномоченный орган с приложением указанных в законах документов, который рассматривает ходатайство в течение двух или трех (в зависимости от уровня госвласти) месяцев и выносит один из следующих актов: о переводе или об отказе в переводе. В случае положительного решения этот орган отправляет в течение 10 дней копию принятого им акта в территориальное отделение Росземкадастра, который обязан: а) внести сведения об изменении в течение 7 дней, б) также в течение 7 дней уведомить заинтересованных правообладателей и органы Росрегистрации о произведенном им

64 См.: Комментарий к Федеральному закону "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" / Под ред. А. А. Ялбул-

ганова. М., 2005. С. 154.

64

переводе. Затем орган Росрегистрации вносит в ЕГРП (Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество) в течение 7 дней запись об изменении категории земли/земельного участка. Следует обратить внимание, что в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона "О переводе земель" перевод считается со-

стоявшимся с момента внесения соответствующей записи в ЕГРП65.

Таким образом, для осуществления перевода необходимо по Закону около 3 – 4,5 месяцев. Однако на практике, скорее всего, данная процедура будет занимать в два и более раз больше времени. Это объясняется тем, что для осуществления перевода необходимо подготовить пакет документов (чего только стоит проведение ГЭЭ, которая в соответствии с Федеральным законом "Об экологической экспертизе", Федеральным законом "Об охране окружающей среды" необходима в большинстве случаев). Кроме этого, со стороны уполномоченных на перевод госорганов вполне ожидаемо затягивание процесса (а закон им предоставил такую возможность) в целях "выкачивания денег". К примеру, они могут отказать в рассмотрении ходатайства, причем законодательная формулировка основания отказа настолько неточна, что под нее можно "подогнать" очень большое количество случаев (в соответствии с п. 2 ст. 3 Закона в рассмотрении ходатайства может быть отказано в случае, если с ходатайством обратилось ненадлежащее лицо либо к ходатайству приложены документы, состав, форма или содержание которых не соответствуют требованиям федеральных законов). К таким основаниям можно отнести представленные в неполном виде документы (несмотря на то что в Законе указан исчерпывающий перечень документов, в каждом конкретном случае он свой и в основном больший, чем указанный в Законе), недостаточную обоснованность причин для перевода и т. д. К сожалению, участвующие в хозяйственном обороте лица сегодня остаются незащищенными, и, возможно, в будущем будут выработаны какие-либо инструкции и правила, более формально определяющие границы требований госорганов.

65 См.: Семьянова А. Ю. Экологическое право: курс лекций. М., 2005.

С. 178.

65

При рассмотрении вопроса о переводе земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель необходимо установить, имеет ли орган, принявший решение, соответствующие полномочия. Например, закрытое акционерное общество, имеющее в собственности земельный участок сельскохозяйственного назначения, заключило договор аренды с обществом с ограниченной ответственностью, согласно которому передало во временное пользование (аренду) часть названного участка. В процессе исполнения договора арендодатель построил на участке капитальное строение и обратился в учреждение Минюста по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним с заявлением о регистрации права на возведенный объект66. Получив отказ, ООО обратилось в суд с иском с требованием к учреждению юстиции осуществить государственную регистрацию права собственности на построенное здание. Суды первой и апелляционной инстанции признали позицию общества законной, а отказ в регистрации – противоречащим действующей нормативной базе. Однако суд кассационной инстанции решение отменил, указав на существенные нарушения норм материального и процессуального права.

В числе прочих недочетов в судебном акте обращается внимание на следующие обстоятельства. Как следует из комментируемого решения, переданный в аренду земельный участок относится к землям сельскохозяйственного назначения. Признавая возведение капитального строения законным и обязывая учреждение юстиции произвести его государственную регистрацию, суд сделал вывод, что участок был переведен из сельскохозяйственной в другую категорию земель. Согласно ст. 8 Земельного кодекса РФ перевод земель сельскохозяйственного назначения в другую категорию земель осуществляется на основании решения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В связи с тем, что суд не исследовал вопрос о соблюдении предусмотренного порядка изменения целевого назначения земельных участков, вынесенное решения является незаконным и необоснованным.

При рассмотрении аналогичных дел необходимо иметь в виду, что с 5 января 2005 г. вступил в силу ФЗ "О переводе земель или

66 См.: Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 17 марта 2004 г. № КА-А41/1520-04 // СПС Гарант.

66

земельных участков из одной категории в другую", осуществляющий правовое регулирование отношений, возникающих в связи с изменением целевого назначения земель. Порядок перевода и состав представляемых документов определен в ст. 2, 3 данного закона. Особенности изменения целевого назначения сельскохозяйственных земель предусмотрены ст. 7 указанного закона.

При рассмотрении вопроса об особенностях перевода отдельных категорий земель хотелось бы отметить, что Закон урегулировал изменения не всех видов земель, например, в отношении земель сельскохозяйственного назначения установлены случаи перевода только земель сельхозугодий. В принципе это оправдано тем, что данный вид земель является одним из наиболее ценных, незаменимых и трудновосстановимых, а в связи с тем, что площадь их ежегодно сокращается, что вызывает некоторую озабоченность у наших аграриев, вполне понятно и оправданно такое внимание. В отношении этих земель законодатель установил достаточно жесткие условия для перевода: в соответствии со ст. 7 Закона перевод таких земель возможен только в исключительных случаях в целях обеспечения общественных интересов при условии, что их кадастровая стоимость не может превышать более чем на 30% кадастровую стоимость среднерайонного уровня. Перевод всех остальных земель сельхозназначения, к сожалению, сегодня остается неурегулированным (ни этим Законом, ни каким-либо другим)67.

Стоит отметить, что законодатель придал значительную роль переводу земель поселений: в случае решения уполномоченного госоргана об изменении границ черты поселений земли, прилежащие к ним, должны быть переведены в земли поселений в любом случае. Данное правило не относится только к землям особо охраняемых территорий.

Таким образом, можно констатировать, что данный Закон был направлен в первую очередь на защиту государственных, общественных интересов. Хотя для субъектов хозяйственной деятельности он оказался не вполне удачным, так как усложнил (в некоторых случаях сделал невозможным) процедуру перевода

67 См.: Ялбулганов А. А. Правовой статус земельного участка // Государство и право. 2006. № 2. С. 34.

67

земель, необходимых для ведения бизнеса (в основном это сельскохозяйственные земли и земли поселений).

Охрана земель сельскохозяйственного назначения

Важным элементом правового режима земель сельскохозяйственного назначения, и в первую очередь сельскохозяйственных угодий, является их особая охрана как главного средства производства.

Под правовой охраной земель сельскохозяйственного назначения понимается система правовых и иных мероприятий, направленных на их рациональное использование, защиту от вредных воздействий и ухудшения качественного состояния68.

В процессе осуществления земельной реформы отмечены факты нарушения земельного законодательства и злоупотребления при совершении сделок с земельными участками. Сохраняется высокий уровень самовольного занятия земель, получили распространение случаи уклонения от оформления и переоформления прав на землю, несвоевременного внесения земельных платежей, нецелевого использования земельных участков или их неэффективного использования, приводящего к порче земель и уничтожению плодородного слоя почвы, что обусловлено несовершенством нормативно-правовой базы осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель. В связи с чем в Федеральной целевой программе предусматривается проведение следующих мероприятий:

- разработать законодательные и иные нормативные правовые акты, предусматривающие уточнение порядка государственного контроля за использованием и охраной земель, усиление административной и уголовной ответственности за нарушение земельного законодательства, введение экономического стимулирования охраны земель, направленного на повышение заинтересованности собственников, владельцев, пользователей и арендаторов земельных участков в сохранении и повышении плодородия почв, защите земель от негативных последствий производственной деятельности, а также меры по усилению прав и

68 См.: Комментарий к Земельному кодексу / Под ред. М. В. Бархатова. М., 2002 // СПС Гарант.

68

государственной защите государственных инспекторов по использованию и охране земель и материальному стимулированию их деятельности;

-совершенствовать механизм определения ущерба, причиненного нарушениями земельного законодательства;

-улучшить профилактическую работу по предотвращению нарушений земельного законодательства и информированности населения о деятельности органов государственного контроля за использованием и охраной земель;

-укрепить взаимодействие органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель, и органов прокуратуры, юстиции, внутренних дел путем проведения совместных комплексных целевых проверок по соблюдению земельного законодательства. Так как земли сельскохозяйственного назначения являются основной производственной частью земельного фонда России и занимают там особое место, то для них устанавливается и особый охранительный режим. Для его осуществления предусматривается несколько элементов:

а) особый порядок изъятия земель сельскохозяйственного назначения для использования в иных целях;

б) обязательные меры по восстановлению нарушенных земель сельскохозяйственного назначения;

в) наличие разнообразных мер ответственности за нарушение правового режима сельскохозяйственных земель, законодательство Российской Федерации предусматривает наличие нескольких видов ответственности за нарушения правового режима земель сельскохозяйственного назначения.

1) Административная ответственность. В статьях Земельного кодекса и Кодекса об административных правонарушениях установлено, что данный вид ответственности наступает за совершение таких правонарушений, как самовольное занятие земельных участков, загрязнение земель химическими и радиоактивными веществами и отходами, порча и уничтожение плодородного слоя земли, искажение сведений о состоянии и использовании земель, порча сельскохозяйственных и иных земель, захламление земель

ииные виды. Наложение штрафов на виновных не снимает с них обязанности по устранению нарушения. Налагаются и взимаются

69

штрафы полномочными Государственными органами, к которым следует отнести и местные органы Госкомзема, а также органы санитарного и эпидемиологического контроля, органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов. Полномочный орган рассматривает материалы о наложении штрафа в установленном порядке и в срок от пяти до пятнадцати дней. Штраф взыскивается в бесспорном порядке. Но это может быть обжаловано в суд, решение которого обязательно.

2)Уголовная ответственность. В Земельном кодексе указано, что уголовная ответственность устанавливается Уголовным кодексом. Но в новом Уголовном кодексе есть лишь одна статья

(254)об уголовной ответственности за земельные правонарушения. В ней говорится, что отравление, загрязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере до двухсот тысяч рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до восемнадцати месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет, либо исправительными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до двух лет или лишением свободы на тот же срок.

Деяния, предусмотренные частями первой или второй настоящей статьи, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением свободы на срок от двух до пяти лет. Но я считаю, что наличие лишь единственной статьи является большим пробелом в законодательстве. Ведь старый Уголовный кодекс предусматривал ответственность, в частности, за самовольный захват земель.

3)Гражданско-правовая (имущественная) ответственность наступает по факту нарушения земельного законодательства, свя-

70