Пр.режим земель (Ч.1)

Термин "граница" использовался разве что для определения указанных понятий. В настоящее время категория "черта поселения" исключена и из ЗК РФ и ГК РФ.

Границы населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Это очень важное положение, которое, во-первых, позволяет четко и практически без затруднений отграничивать земли населенных пунктов от других земель, во-вторых, в силу своей императивности абсолютно исключает возможность нахождения в пределах границ населенных пунктов земель иных шести категорий (равно как и нахождение земель населенных пунктов за пределами утвержденных границ населенных пунктов).

Последнее особенно важно для правильного понимания правового режима земельных участков, расположенных в границах населенного пункта, но используемых для целей, сходных с целями использования земель некоторых иных категорий, например, ведение сельскохозяйственного производства, организация особо охраняемых территорий. Независимо от текущей цели использования, на такие земельные участки будет распространяться режим, установленный для земель населенных пунктов, а не земель сельскохозяйственного назначения или земель особо охраняемых территорий и объектов.

Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, перекликается с положением, закрепленным в п. 12 ч. 1 ст. 11 Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131–ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления” (далее кратко – ФЗ от 6 октября 2003 г.)110, о том, что территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения. Следуя принципу единства правового режима земельного участка, комментируемый пункт вводит также запрет на пересечение границами населенных пунктов границ земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам.

110 Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 – ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

111

Однако исходя из данной формулировки можно сделать вывод, что если земельный участок сформирован и имеет удостоверенные в установленном порядке границы, но не предоставлен указанным лицам, то фактическое отнесение разных его частей к различным категориям земель (благодаря пересечению данного участка границами населенного пункта) допустимо (не запрещено)111.

На наш взгляд, это весьма существенное упущение законодателя, фактически допускающее действие двух правовых режимов и соответственно двух различных целей использования в отношении одного и того же земельного участка. Следовало опустить слова "предоставленных гражданам или юридическим лицам".

И здесь, прежде всего, следует обратить внимание на то, что вместо понятия черты городских, сельских поселений, которой была посвящена прежняя редакция ст. 84 ЗК РФ, указанным законом в Кодекс введено понятие границы городских, сельских населенных пунктов.

Термин "граница" использовался разве что для определения указанных понятий. В настоящее время категория "черта поселения" исключена и из ЗК РФ и ГК РФ.

Порядок установления или изменения границ населен-

ных пунктов

Статья 84 ЗК РФ, прежнее название которой было "Черта городских, сельских поселений и порядок ее установления", с 1 января 2007 г. имеет полностью обновленную редакцию, которая была введена ФЗ от 18 декабря 2006 г. и устанавливает способы изменения границ населенных пунктов112.

Первый способ имеет отношение к утверждению и изменению генерального плана городского округа или поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в их границах.

Под городским округом ФЗ от 6 октября 2003 г. понимает городское поселение, которое не входит в состав муниципального района. Под муниципальным районом, в свою очередь, понима-

111Базаркин Д. Н., Лобачева Е. К. О землях населенных пунктов // Эж-

Юрист. 2007. № 1. С. 22.

112Красюкова А. С. К вопросу о границах земель поселений // Юрист. 2006. № 7. С. 6.

112

ется несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией. Законодательное определение понятия поселения, равно как и его составляющих – городского и сельского поселения, указывалось в комментарии к ст. 83 ЗК РФ. Все указанные определения приведены в ч. 1 ст. 2 вышеуказанного Федерального закона.

Согласно ст. 18 ГК РФ, генеральные планы поселений и городских округов относятся к числу документов территориального планирования муниципальных образований. Вопросам содержания генеральных планов посвящена ст. 23, вопросам их подготовки, согласования и утверждения – ст. 24 и 25, а регулированию их реализации – ст. 26 ГК РФ.

Генеральные планы включают в себя положения о территориальном планировании, а также соответствующие карты (схемы), на которых отображаются, помимо прочего, границы населенных пунктов, входящих в состав поселения, городского округа (п. 2 ч. 6 ст. 23 ГК РФ). Утверждение в установленном порядке генеральных планов городских округов и поселений входит в компетенцию их представительных органов местного самоуправления (ч. 13 ст. 24 ГК РФ).

Второй способ установления или изменения границ населенных пунктов касается лишь сельских населенных пунктов, расположенных за пределами поселений (на межселенных территориях). Сама возможность наличия таких населенных пунктов базируется на соответствующих положениях ФЗ от 6 октября 2003 г., имеющих отношение к регулированию статуса территорий с низкой плотностью населения, которые Закон позволяет не включать в состав территорий поселений (п. 1 ч. 1 ст. 11 вышеназванного Закона). Согласно ч. 4 ст. 19 ГК РФ, границы населенных пунктов, расположенных на межселенных территориях, отображаются на картах (схемах), содержащихся в схеме территориального планирования муниципального района. Именно к ним и отсылает комментируемый пункт в качестве документов, устанавливающих или изменяющих границы соответствующих сельских населенных пунктов. Вопросам содержания, подготовки, согласования, утвер-

113

ждения и реализации схем территориального планирования муниципального района посвящены ст. 19–22 ГК РФ113.

Порядок утверждения или изменения границ Москвы и Санкт-Петербурга претерпел, таким образом, существенные изменения.

До 1 января 2007 г., согласно п. 4 ст. 84 ЗК РФ, черта указанных городов подлежала утверждению и изменению федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской области, а также законодательных органов Санкт-Петербурга и Ленинградской области. А в период действия ГК РФ 1998 г. даже имела место существенная коллизия между его ст. З6 и приведенным положением прежней редакции ст. 84 ЗК РФ, поскольку согласно ст. З6 ГК РФ проекты черты Москвы и Санкт-Петербурга подлежали утверждению Правительством РФ по итогам их разработки органами государственной власти данных городов и согласования с органами государственной власти сопредельных территорий (т. е. Московской и Ленинградской областей)114.

Пункт 3, по аналогии с отмененным с 1 января 2007 г. п. 6 ст. 84 ЗК РФ, закрепляет гарантии неизменности прав на земельные участки, возникшие до изменения границ населенных пунктов, повлекшего включение данных участков в состав территории населенных пунктов. Данная гарантия распространяется на всех без исключения субъектов прав на землю (собственников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков).

Однако речь вовсе не идет о полной сохранности правового режима земельных участков.

Ведь с включением соответствующих земель в границы населенных пунктов они неизбежно, в силу ст. 83 ЗК РФ, приобретают статус земель населенных пунктов, и с этого момента на них распространяются все применимые к данным землям нормы законодательства, т. е. происходит перевод земель из одной катего-

113Куракина Е. В. Правовые проблемы использования земель сельских поселений в целях строительства // Законодательство и экономика. 2005.

№10. С. 38.

114Козырь О. М. Особенности правового режима земель поселений // Экологическое право. 2005. № 1. С. 40.

114

рии в другую, что подтверждается также и предпоследним абзацем п. 1 ст. 8 ЗК РФ.

Таким образом, п. 3 следует толковать в качестве юридической гарантии сохранения ранее возникшего права (титула) в отношении земельного участка, но не его правового режима.

2.2.4.Особенности правового режима земель населенных пунктов

Правовой режим земель населенных пунктов представляет собой установленный нормами земельного, градостроительного и другого законодательства порядок использования и охраны земельных участков в пределах границы населенного пункта, определяющий права и обязанности субъектов прав на земельные участки посредством градостроительного планирования, территориального зонирования и регулирования застройки в целях обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности и устойчивого развития населенного пункта. Главная цель всех перечисленных мероприятий – компактно разместить разнородные объекты, порой трудно совместимые друг с другом (например, промышленное производство и жилье, сложные подземные и воздушные системы, коммуникации, связь, энергоснабжение и др.), и обеспечить их функционирование при соблюдении экологических, санитарных, противопожарных, архитектурноградостроительных, технических и т. п. норм.

На данную категорию земель принцип приоритета земель сельскохозяйственного назначения не распространяется. Здесь действует приоритет генерального плана развития. При застройке населенного пункта должны учитываться интересы настоящих и будущих поколений, поэтому использование земель населенных пунктов осуществляется соблюдением градостроительных регламентов, правил землепользования и застройки. Все земли в границах населенного пункта находятся в сфере управления органов государственной власти, органов местного самоуправления этих населенных пунктов.

Конституция в п. 3 ст. 36 устанавливает, что "условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона". Традиционно считается, что таким федеральным зако-

115

ном должен быть Земельный кодекс. Однако при более внимательном исследовании земельного и иного законодательства становится очевидным, что в части "условий и порядка пользования" землями населенных пунктов следует руководствоваться градостроительным законодательством, а в части "владения и распоряжения" – земельным и гражданским законодательством.

Градостроительное законодательство определяет посредством установления градостроительных регламентов, как можно использовать земельный участок, из каких имеющихся параметров и видов пользования собственник (пользователь, арендатор) может выбрать устраивающий его вариант.

Земельное законодательство устанавливает оборотоспособность земельных участков населенных пунктов, порядок проведения торгов, приватизации участков и т. д. Гражданское законодательство определяет форму сделок с землей, обязательность государственной регистрации (а в ряде случаев и нотариального удостоверения) сделок с землей и т. д. Поэтому правовой институт земель населенных пунктов является комплексным (межотраслевым) институтом, включающим в себя нормы земельного, градостроительного права, экологического, гражданского и иных отраслей права.

Нормативно-правовое обеспечение правового режима земель населенных пунктов в целом заслуживает высокой оценки. Предусмотренная градостроительным законодательством схема регулирования градостроительной деятельности в населенных пунктах является демократичной и не уступает прогрессивным зарубежным аналогам. Разработка органами местного самоуправления правил застройки, содержащих градостроительные регламенты, теоретически позволяет преодолеть имеющиеся коррупционные схемы с участием отдельных должностных лиц этих органов и упростить процедуру получения необходимых документов, разрешающих застройку земельных участков. Однако массовый отказ органов местного самоуправления разработать указанные правила застройки (они приняты всего лишь в восьми– десяти крупных городских муниципальных образованиях России) не позволяет в полной мере реализовать замысел ГрадК РФ.

116

Следовательно, основные усилия законодателя в сфере установления и реализации правового режима земель населенных пунктов должны быть направлены не столько на разработку новых законов, сколько, главным образом, на создание механизма реализации положении ГрадК РФ, создание системы гарантий реализации прав и законных интересов граждан в этой сфере. В первую очередь это касается права на информацию и благоприятную среду жизнедеятельности, учета мнения населения при принятии градостроительных решений. Но одних правовых инструментов здесь недостаточно. Необходима разработка экономических, организационных, политических и иных мероприятий по созданию надлежащих правовых основ реализации прав граждан в области использования и охраны земель населенных пунктов. Затрудняют участие органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов в защите указанных прав граждан два обстоятельства.

Во-первых, по п. 2 ст. 6 Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 – ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"115 планировка и застройка территории муниципального образования – это вопрос местного значения.

Во-вторых, согласно п. 1 ст. 87 Бюджетного кодекса Российской Федерации116, к числу расходов, финансируемых исключительно из местного бюджета, относятся прочие расходы, отнесенные к вопросам местного значения, определяемые представительными органами местного самоуправления.

Поскольку планировка и застройка территории населенных пунктов финансируются из местного бюджета, органы государственной власти РФ и субъектов РФ не вправе вторгаться в сферу компетенции органов местного самоуправления и административными методами "ускорять" разработку правил землепользова-

115Федеральный закон от 28.08.1995 № 154 – ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

116Бюджетный кодекс Российской Федерации принят ГД ФС РФ

17.07.1998 // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

117

ния и застройки, так необходимых гражданам и юридическим лицам, находящимися в пределах городских поселений117.

Правовой режим сделок с земельными участками насе-

ленных пунктов

По общему правилу земли населенных пунктов не ограничиваются по формам собственности. Приватизация федеральных земель осуществляется с учетом действующих требований для отдельных категорий земель (зон). Приватизация осуществляется за плату в порядке купли-продажи права собственности, установленном для приватизации земель при приватизации государственных и муниципальных предприятий.

Пунктом 12 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.

Земельный кодекс не раскрывает понятия "другие объекты", расположенные на земельных участках общего пользования.

ВГрадК РФ применяется термин "территории общего пользования", под которым понимается возможность для неограниченного круга лиц беспрепятственного пользования ими (п. 12 ст. 1), в открытый перечень которых включаются площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары. При этом ГрадК в п. 2 ч. 4 ст. 36 особо оговаривает, что действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования.

Всвязи с тем, что земельные участки общего пользования представляют собой как незастроенные, так и застроенные территории, на земельных участках общего пользования могут располагаться объекты незавершенного строительства или уже введенные в эксплуатацию здания, строения и сооружения, отчужденные в частную собственность в процессе приватизации.

117 Волков Г. А. Правовые проблемы разграничения земель на категории в свете реформы местного самоуправления // Экологическое право. 2006. № 3. С. 18.

118

Внастоящее время п. 1 ст. 28 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 13.05.2008) установлена общая норма, согласно которой приватизация зданий, строений и сооружений, а также объектов, строительство которых не завершено и которые признаны самостоятельными объектами недвижимости, осуществляется одновременно с отчуждением лицу, приобретающему такое имущество, земельных участков, занимаемых таким имуществом и необходимых для их использования, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Вместе с тем в соответствии с п. 8 ст. 28 Федерального закона № 178-ФЗ отчуждению не подлежат земельные участки в составе земель общего пользования (улицы, проезды, дороги, набережные, парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи и другие). Согласно указанному пункту парки также входят в перечень объектов, расположенных на земельных участках

всоставе земель общего пользования.

Вто же время п. 3 ст. 28 Федерального закона № 178-ФЗ обязывает собственников объектов недвижимости, расположенных на земельных участках общего пользования, переоформить данные земельные участки в аренду.

По общему правилу владение и пользование или временное пользование имуществом, переданным в аренду, осуществляется исключительно арендатором (ст. 606 Гражданского кодекса Российской Федерации). Следует отметить, что данная норма применительно к земельным участкам общего пользования, переданным в аренду, на практике затрудняет реализацию положения ст. 262 Гражданского кодекса о праве граждан свободно, без ка- ких-либо разрешений находиться на не закрытых для общего

доступа земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности118.

Также не допускается приватизация земель, предоставленных для ведения сельского хозяйства, использования и охраны недр, земель, зараженных опасными веществами и подверженных биогенному заражению, земельных участков, находящихся во вре-

118 См.: Письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 12 августа 2008 г. № Д23-152.

119

менном пользовании, земель особо охраняемых территорий и земель, занятых объектами обороны. Приватизация может быть также ограничена законодательством субъектов РФ и решениями органов местного самоуправления.

На основании местных правил допускаются передача земельных участков гражданам и организациям в пользование на правах аренды, постоянного и временного пользования, пожизненного наследуемого владения. Допускается пользование земельными участками на праве публичного или частного сервитутов. Особые условия установлены для права аренды, которое передается гражданам и организациям в порядке купли-продажи.

Земельные участки передаются в собственность или аренду гражданам или организациям в населенных пунктах по результатам торгов. Продавцом выступают соответствующие государственные и муниципальные органы. Земельные участки, выставляемые на торги, определяются продавцом в соответствии с утвержденным генеральным планом населенного пункта, градостроительной и землеустроительной документацией. Примечательно, что в пакет документов, подготавливаемый продавцом по предмету торгов, должны быть включены сведения об экологическом состоянии земельного участка.

На землях населенных пунктов действует общее правило о целевом использовании земельных участков, которое определяется в порядке подготовки и утверждения генеральных планов поселений и различается по установленным в таком плане функциональным зонам. Генеральные планы разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления для городских и сельских поселений, органами соответствующего субъекта РФ – для городов и пригородных зон, а для городов федерального значения – органами государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга.

Землепользование осуществляется в соответствии с правилами застройки, которые разрабатываются и утверждаются органами местного самоуправления на основе генеральных планов. Для строительства заинтересованные граждане и организации – собственники, пользователи, арендаторы или владельцы – обязаны получить от органов местного самоуправления государственное разрешение.

120