818

Исходя из этого, можно констатировать, что вопросы местного значения определяются только Конституцией РФ и ФЗ № 131AФЗ.

Для решения любых вопросов орган власти должен обладать определенными правами и обязанностями по решению данных вопроA сов (полномочиями). Правовое регулирование прав, обязанностей (полномочий) и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также при осуществлении ими отдельных переданных федеральных полномочий осуществляется федеральными органами государственной власти. Такое регулирование в отношении полномочий по вопросам местного значения осуществлено законодательным органом государственной власти РФ в ФЗ № 131AФЗ.

Названным Законом не только прямо названы полномочия органов местного самоуправления, но и установлена возможность определения иных полномочий по решению вопросов местного значения уставом МО.

Правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления при осуществA лении ими отдельных переданных государственных полномочий субъектов РФ, по предметам ведения субъектов РФ, а также в пределах полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предмеA там совместного ведения РФ и субъектов РФ осуществляют органы государственной власти субъектов РФ. Это означает, что по вопросам местного значения органы государственной власти субъектов РФ не вправе осуществлять правового регулирования полномочий местного самоуправления.

Вопросы местного значения и полномочия по их решению

ФЗ № 131AФЗ установил, что вопросы местного значения – «вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности насеA ления муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией РФ и настоящим федеральным законом осуществляетA ся населением и (или) органами местного самоуправления самосA тоятельно». Таким образом, вопросы местного значения по Закону № 131AФЗ определяются только на федеральном уровне двумя правоA выми актами. В развитие установленных Главой 1 Закона № 131AФЗ общих принципов правового регулирования компетенции местного самоуправления, Глава 3 Закона № 131AФЗ определяет компетенцию местного самоуправления (вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления по их решению – ст.ст. 14A17) и

61

принципы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст.18).

Вопросы местного значения решаются органами местного самоA управления самостоятельно за счет собственных доходов местного бюджета, за исключением субвенций, предоставляемых местным бюдA жетам из государственных бюджетов (п.2 ст.18ФЗ № 131AФЗ). Ст. 18 Закона № 131AФЗ установлено, что федеральные законы и законы субъектов РФ не могут содержать положений, определяющих объем расходов за счет средств местных бюджетов (а именно за счет местных бюджетов финансируется решение вопросов местного значения). То есть объем услуг, предоставляемых за счет средств местного бюджета, определяется муниципальным образованием самостоятельно.

Органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают муниципальные социальные стандарты, нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения, включая, с отдельA ными изъятиями, и самостоятельное определение размеров и условий оплаты труда депутатов, работающих на постоянной основе, выборных должностных лиц, муниципальных служащих.

Решение установленных ФЗ вопросов местного значения требует различных подходов и должно обеспечиваться принятием необходиA мых муниципальных правовых актов, определяющих комплекс мер, направленных на достижение установленных целей деятельности оргаA нов местного самоуправления, и средств, используемых для достижеA ния этих целей. Такие муниципальные правовые акты должны стать основой реестра расходных обязательств муниципальных образований.

Надо отметить и еще один аспект самостоятельности органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, касающийся непосредственно поселений. Подчиненность органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования (например, поселения) органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования (например, района) не допускается. Это означает в частности и то, что органы и должностные лица муниципального района не вправе давать обязательные к исполнению органами и должностными лицами поселения указания по поводу решения того или иного вопроса местного значения поселения, по поводу исполнения своих полномоA чий органами и должностными лицами местного самоуправления поселений. Данное положение существенно отличается от сложивA шейся практики осуществления полномочий Главами Администраций и муниципальными служащими административноAтерриториальных единиц в составе района – муниципального образования.

62

Вопросы местного значения разграничены исходя из типологии муниципальных образований. Статья 14 определяет вопросы местного значения городских и сельских поселений, статья 15 – муниципальных районов, статья 16 – городских округов. При этом вопросы местного значения, как для городских, так и для сельских поселений установA лены одинаковыми, и список вопросов местного значения является закрытым.

Надо отметить, что в некоторых случаях вопросы местного значеA ния поселений и муниципальных районов отличаются территорией, на которой они решаются, или субъектами, для которых органы местного самоуправления решают те или иные вопросы. Например, органы местA ного самоуправления поселений организуют электроA и газоснабжение населения, а органы местного самоуправления муниципального райоA на – снабжение поселений, т.е. муниципальных образований. СодерA жание и строительство автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов поселения – вопрос местного значения поселения, а между населенными пунктами – вопрос местного значения муниципального района. Это означает, что, к примеру, за очистку дорог от снега, ремонт дороги за чертой населенных пунктов (наиболее затратные вопросы) несут ответственность органы местного самоуправления муниципального района, а не поселения.

Как уже отмечалось, решение вопроса требует наличия у органов местного самоуправления определенных прав и обязанностей, обеспеA чивающих достижение целей деятельности. Такие права и обязанности, закрепленные правовыми актами за органами, должностными лицами и необходимые для решения поставленных перед данными субъектами задач (например, вопросов местного значения), в теории государства и права называются полномочиями. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения названы в ст. 17 Закона № 131AФЗ и, в отличие от самих вопросов местного значения, не отличаются по типам муниципальных образований.

Полномочия органов местного самоуправления помимо названных в статье 17 определяются также иными положениями Закона № 131AФЗ и уставами муниципальных образований. Новый Закон не предусматривает возможности установления полномочий органов местного самоуправления иными федеральными законами, законами субъектов РФ, актами Президента РФ, актами органов исполниA тельной власти. В отличие от этого определение уставами МО полномочий органов и должностных лиц, в том числе и не названных Законом № 131AФЗ, не только допускается названным Законом, но и

63

является необходимым условием решения вопросов местного знаA чения.

Рассмотрим пример. Одной из составных частей имущества поселения могут быть муниципальные организации (учреждения, муниципальные унитарные предприятия). По всему тексту Закона в отношении муниципальных организаций предусмотрены только полA номочия органов местного самоуправления по их созданию, опредеA лению целей, условий и порядка их деятельности, утверждению уставов, назначению и освобождению от должности руководителей данных организаций, заслушиванию отчетов об их деятельности, финансированию муниципальных учреждений. В Законе не называютA ся такие полномочия, как реорганизация и ликвидация муниципальA ных организаций. Вместе с тем, исходя из установленной гражданским законодательством природы собственника, последний имеет право как создать, так и ликвидировать, реорганизовать созданные им оргаA низации. Таким образом, полномочия органов местного самоуправA ления по реорганизации и ликвидации муниципальных организаций являются необходимым условием решения такого вопроса местного значения, как владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью, обеспечения прав собственника – муниципального образования, реализовать которые последний может только через органы местного самоуправления.

Закон не называет, относя необходимое регулирование на Устав МО, и еще ряд важных полномочий органов местного самоуправления, что требует включения в Устав МО соответствующих норм.

Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным новым Законом к вопросам местного значения, являются на основании ст. 19 нового Закона отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления одновременно с необходимыми для их осуществления ресурсами. Это – исключительно важное положение Закона № 131A ФЗ, направленное на предотвращение ситуации возникновения нефинансируемых мандатов.

Подробнее этот вопрос будет освещен ниже.

Термины, используемые при определении вопросов местного значения

При изучении перечня вопросов местного значения поселений обращает на себя внимание то обстоятельство, что для описания различных вопросов местного значения законодатель использует

64

различные ключевые термины, не раскрывая их содержания. Несмотря на достаточное разнообразие самих формулировок, можно отметить некоторую категоризацию вопросов местного значения, в особенности при сопоставлении используемых терминов в определении муниA ципальных задач и права на отнесение объектов, требующихся для решения вопросов местного значения, к муниципальной собственA ности.

Единообразный подход к трактовке терминов, характеризующих вопросы местного значения, является чрезвычайно важным, ибо, в конечном счете, от этого зависит то, какие действия должны и готовы будут осуществлять органы местного самоуправления поселений для решения вопросов местного значения. Соответственно, в конечном итоге, этим определяется и фактический набор муниципальных услуг, на которые вправе претендовать жители муниципальных образований. Кроме того, как представляется, правильное и единообразное толкоA вание самих терминов имеет немаловажное значение для формироA вания структуры органов местного самоуправления, определения штатной численности сотрудников и, соответственно, влияет на форA мирование местных бюджетов с точки зрения определения объема бюджетных средств, необходимых для решения вопросов местного значения.

При всем разнообразии отнесенных к компетенции местного самоA управления вопросов можно выделить несколько ключевых терминов, которыми обозначаются вопросы местного значения, и которые треA буют толкования для определения полномочий органов местного самоA управления по их решению. Это термины: «организация», «обеспеA чение условий» и «создание условий», являющиеся самыми распростA раненными в ст.14 нового Закона, а также термины: «участие» (в преA дупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций), «обеспечение» (первичных мер пожарной безопасности), «оказание соA действия» (в установлении опеки и попечительства).

Понятие «организация»

Наиболее часто в Законе № 131AФЗ используется термин «органиA зация» (электроA, теплоA, газоA и водоснабжения населения, водоотвеA дения, снабжения населения топливом; строительства и содержания муниципального жилищного фонда; транспортного обслуживания населения; библиотечного обслуживания населения; обустройства мест массового отдыха населения; сбора и вывоза бытовых отходов и мусоA ра; благоустройства и озеленения территории поселения; использоA вания и охраны городских лесов; освещения улиц и установки указателей; ритуальных услуг; мероприятий по гражданской обороне,

65

защите населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного

итехногенного характера, мероприятий по мобилизационной подгоA товке МУП и МУ, находящихся на территории МО).

Термин происходит от латинского «organize» – «придаю стройный вид», и французского «organisation» – «устраиваю». В действующем в части определения компетенции местного самоуправления до 01.01.2006 г. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоA управления в РФ» № 154AФЗ термин «организация» (учреждений образования, здравоохранения и т.п.) используется в понятии «осноA вание», «учреждение» чегоAлибо. Действительно, в настоящее время органы местного самоуправления учреждают муниципальные органиA зации, и функции учредителя по отношению к данным организациям определяют компетенцию местного самоуправления в названных сферах. Это: утверждение устава муниципальной организации, назнаA чение и увольнение руководителя, принятие решений о реорганизации

иликвидации, определение целей и предмета деятельности, финанA сирование муниципальных учреждений, контроль использования переданного организации на праве оперативного управления или хозяйственного ведения имущества. Очевидно, что при таком установA лении полномочий органов местного самоуправления изначально исключается их ответственность за предоставление услуг, их количестA во и качество. В настоящее время органы местного самоуправления отвечают фактически только за создание и финансирование муниA ципальных организаций, но не за жизнеобеспечение населения в определенных сферах.

Это предопределяет и процессы, и объем межбюджетного регулиA рования, так как своей основной задачей в процессе межбюджетных отношений органы местного самоуправления поAпрежнему считают представление доказательств наличия большого объема расходов на содержание муниципальных организаций и органов управления.

ВЗаконе № 131AФЗ понятие «организация» используется в иной трактовке – как создание системы, обеспечивающей функционироваA ние какойAлибо сферы деятельности. При этом законодатель разделяет понятия «организация» и «осуществление» и только в некоторых вопросах предусматривает, либо допускает возможность непосредстA венного осуществления тех или иных видов деятельности (оказания соответствующих услуг) органами местного самоуправления.

Очевидно, что не предусматривается, например, установка указаA телей с названиями улиц, столбов электрического освещения и «вкруA чивание» лампочек или предоставление ритуальных услуг непосредстA венно органами местного самоуправления и (или) муниципальными

66

служащими. Органы местного самоуправления должны разработать и реализовать комплекс мероприятий, приводящий к освещению улиц и наличию указателей с их названиями, своевременному предоставлению услуг по погребению. В части бюджетных полномочий в данном случае органы местного самоуправления осуществляют финансовое обеспеA чение освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов, содержания мест захоронения. Можно выработать критерии эффективности деятельности, выполнения обязанностей органами местного самоуправления в этом вопросе, например по процентному соотношению ночей, часов, в которые освещение отсутстA вовало, и когда улицы, дворы были освещены; по соотношению улиц и домов, на которых имеются и отсутствуют указатели и т.п. Напротив, именно органы местного самоуправления и муниципальные служащие будут осуществлять в определенных законом случаях земельный контроль, и в части бюджетных полномочий – исполнять расходные обязательства (заработная плата, материальное обеспечение функции

оказание услуг, создание объектов, контроль, охрану и т.п., а комплекс организационноAправовых, организационноA технических мероприятий и распорядительных действий по управлению отношениями в соотA ветствующей сфере деятельности, обеспечению скоординированной деятельности, направленной на достижение заданного результата, цели. Результатом будет реализация социальной ответственности, предоставление услуг, например, по водоснабжению, библиотечному обслуживанию, благоустройству и т.п. в установленном органами местного самоуправления объеме, по утвержденным муниципальным минимальным социальным стандартам.

Организация должна включать как минимум следующие полноA мочия:

–планирование, в т. ч. постановку целей, определение стандартов и нормативов;

–анализ возможностей и способов достижения целей (мунициA пальный заказ, реализация программ, создание или развитие специальA ных организаций, объектов);

–разработку мероприятий по реализации задач;

–правовое регулирование;

–заключение договоров и (или) соглашений;

–координацию деятельности участников отношений (естественно, не допустимы ограничение прав самостоятельных хозяйствующих

67

субъектов и вмешательство в их деятельность, а также действия, нарушающие требования антимонопольного законодательства);

–контроль предоставления услуг, реализации целей;

–обеспечение финансирования оказания данных услуг (установлеA ние в определенных законодательством случаях цен и тарифов, прямое финансирование, предоставление субсидий и т.п.).

Очевидно, что Закон № 131AФЗ расширяет компетенцию мунициA пальных образований в ряде сфер по сравнению с ранее действовавA шими нормами и требует реализации полного комплекса управленчесA ких функций для решения вопросов местного значения.

Понятия «обеспечение условий», «создание условий»

Следующий по числу употреблений термин, используемый при определении вопросов местного значения – «обеспечение», употребA ляется как самостоятельно (первичных мер пожарной безопасности, охраны лечебноA оздоровительных местностей и курортов местного значения), так и в сочетании с иными терминами (обеспечение услоA вий, создание условий для обеспечения).

Обеспечение – это принятие мер, позволяющих сделать выполниA мым чтоAлибо, достичь заданных результатов, или сохранить чтоAлибо.

Всфере компетенции местного самоуправления термин «обеспечение» используется также в конструкции «обеспечение условий для развития на территории массовой физической культуры и спорта» и «создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли, бытового обслуживания».

Термин «условия» в первую очередь означает «обстоятельства, от которых зависит чтоAлибо». Очевидно, что при рассмотрении вопросов местного значения именно это понятие является основным. Кроме того, под условиями понимается «обстановка, в которой чтоAлибо происходит, осуществляется», а также «правила, установленные в

какойAлибо сфере». Таким образом, – это приняA тие мер, позволяющих достичь и (или) сохранить обстоятельства, обстановку, необходимую для реализации, выполнения чегоAлибо.

Хотелось бы также обратить внимание на то, что обеспечение – это действие длящееся, поддерживающее определенное состояние, а не разовое, то есть меры могут приниматься и корректироваться в процессе деятельности постоянно или по мере необходимости. В отлиA чие от этого, «создать условия» – это законченное действие, предA полагающее необходимость произвести, сделать чтоAто для реализации, выполнения задач (создать условия для предоставления транспортных услуг населению – например, установить остановки общественного

68

транспорта, утвердить маршруты движения, приобрести транспортные средства и т.п.).

Исходя из изложенного, обратимся к некоторым конкретным примерам. Решая вопрос создания условий для обеспечения жителей услугами связи, органы местного самоуправления не должны (исключения могут касаться отдаленных малых населенных пунктов) сами создавать объекты связи и (или) муниципальные организации связи. Однако, органы местного самоуправления могут осуществлять следующие полномочия: предусмотреть в градостроительной докуменA тации наличие и обеспечить выделение земель для размещения объектов и инфраструктуры связи, принимать меры для привлечения в эту сферу инвестиций, для обеспечения безопасного функционироваA ния таких объектов, использования достижений науки и техники, создавать иные условия для деятельности предприятий связи.

Другим примером является доставка товаров первой необходимосA ти в отдаленные населенные пункты (которая является, безусловно, необходимой для проживающих там людей и в то же время, зачастую, может быть невыгодна для частных предпринимателей, и поэтому ими не осуществляться). В этом случае создание условий для обеспечения жителей услугами торговли может потребовать принятия решений, обеспечивающих доставку. Поскольку отсутствие заинтересованности частного бизнеса, как правило, вызвано отсутствием возможности покрыть связанные с предоставлением издержки и получить опредеA ленную прибыль, то решения муниципалитетов должны быть направA лены на обеспечение рентабельности данной деятельности. Это может достигаться, например, через формирование и размещение у частных предпринимателей муниципального заказа на доставку в отдаленные населенные пункты товаров первой необходимости. При этом деятельA ность органов местного самоуправления должна быть направлена не на само оказание услуги, а на формирование и поддержание инфраструкA турной среды для ее оказания населению.

Основные отличия результатов деятельности органов местного самоуправления по вопросам местного значения, определяемым терA минами «организация» и «обеспечение условий», наиболее ярко можно проиллюстрировать при рассмотрении двух вопросов местного значения в жилищной сфере. Это организация строительства муниA ципального жилищного фонда и создание условий для жилищного строительства. Хотя окончательной целью деятельности в этой сфере любых участников является обеспечение граждан жилыми помеA щениями, в первом случае цель деятельности органов местного самоуправления – наличие построенных муниципальных жилых домов

69

(квартир) для малоимущих, во втором – наличие инфраструктуры, позволяющей строить жилье различных форм собственности (частной, государственной, муниципальной, иной) и обеспечивать жилыми помещениями всех желающих граждан.

Понятия «участие» и «оказание содействия»

Участвовать означает действовать совместно с кемAнибудь, сотрудA ничать в чемAто, иметь долю, часть, быть помощником в деле.

Применительно к предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций это означает, что вопросом местного значения является сотрудничество, помощь в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций уполномоченным органам. Данный вопрос является вопросом местного значения, как поселений, так и муниципальных районов. Это требует четкого правового регулиA рования деятельности органов местного самоуправления каждого конкретного поселения при решении данного вопроса. Соблюдение всех приведенных выше норм законодательства в отношении самостояA тельности муниципальных образований при решении вопросов местноA го значения требует, чтобы объем, доля участия (сотрудничества, помощи) органов местного самоуправления поселения в предупрежA дении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций определялся муниципальными правовыми актами поселения. Надо, однако, отметить, что поправками в ФЗ № 131AФЗ был расширен перечень вопросов местного значения поселения. В частности, к компетенции поселения отнесен дополнительно такой вопрос, как «организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне, защите населеA ния и территории муниципального образования от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера».

Это в некоторой мере сняло неопределенность для поселения при осуществлении правового регулирования полномочий органов местA ного самоуправления по данному вопросу.

Вопрос «оказания содействия» муниципальному району в установA лении опеки и попечительства должен регулироваться муниципальA ными правовыми актами поселения в аналогичном вышеприведенному порядке. Необходимо еще раз подчеркнуть, что органы местного самоA управления одного муниципального образования не вправе регулиA ровать полномочия органов местного самоуправления другого муниA ципального образования, и их соподчиненность не допускается. ПоA этому конкретные мероприятия по содействию в установлении опеки и попечительства должны определяться поселением самостоятельно исходя из имеющихся возможностей.

70