818

местном самоуправлении, прямо указывая в статье 33 на возможность иных форм, не противоречащих Конституции РФ, Федеральному закону № 131AФЗ и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации. Тем самым, каждому муниципалитету предоставляется свобода выбрать и регламентировать свою систему взаимодействия органов местного самоуправления с жителями, исходя из особенностей их социального состава, интересов и предпочтений по поводу совместного проживания.

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления

Исходя из вышеприведенных критериев, к формам непосредстA венного осуществления населением местного самоуправления можно отнести местный референдум, муниципальные выборы, сход граждан, а также отзыв выборного должностного лица местного самоуправления, избранного населением всего муниципального образования и голосо вание по вопросам изменения границ и преобразования муниципальA ного образования.

Местный референдум – голосование граждан РФ, постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования и обладающих избирательным правом, по вопросам местA ного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, уставами и законами субъектов Российской Федерации, а также уставами муниципальных образований.

В соответствии со статьей 22 Федерального закона № 131AФЗ, принятое на местном референдуме решение обязательно к исполнению всеми органами и хозяйствующими субъектами, расположенными на территории муниципального образования, а также гражданами. Оно не нуждается в утверждении какимиAлибо органами государственной и муниципальной власти. Органы местного самоуправления обеспечиA вают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенA ным уставом муниципального образования.

Порядок выдвижения инициативы, подготовки и проведения местA ного референдума регулируется законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и в установленных ими пределах. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования. В голосовании участвуют граждане, достигшие 18 лет и живущие в границах муниципального образования.

201

Встатье 12 Федерального закона № 67AФЗ «Об основных гаранA тиях избирательных прав граждан и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» перечислены вопросы местного значения, которые не могут выноситься на местный референдум:

а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

б) о персональном составе органов местного самоуправления; в) об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о

назначении на должность и об освобождении от должности должA ностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

г) о принятии или об изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

д) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Муниципальные выборы – форма прямого волеизъявления гражA дан, осуществляемого в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами), закоA нами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица местного самоA управления. Они проводятся в целях избрания депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

Встатье 2 Федерального закона № 131AФЗ для названных лиц вводятся следующие понятия :

1) депутат – член представительного органа поселения, мунициA пального района, городского округа, внутригородской территории города федерального значения ;

2) выборное должностное лицо местного самоуправления – должA ностное лицо, получившее полномочия на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниA ципальных выборах (как видим, этим лицом может быть не всякий мэр, глава администрации);

3) член выборного органа местного самоуправления – выборное должностное лицо органа местного самоуправления, сформированного

202

на муниципальных выборах, например, член контрольного органа, но только в случае, если контрольный орган избран гражданами муниA ципального образования.

Как известно из предыдущей темы, представительный орган поселения формируется только на муниципальных выборах. Для муниA ципальных выборов действуют все критерии – императивно властный характер решений, принятых непосредственно гражданами; нормативA ное регулирование на трех уровнях власти; участие в выборах не менее определенного законами числа граждан; институализированная форма проведения с установленными законами гарантиями для граждан; территориальный охват – всё муниципальное образование, участники A избиратели.

Муниципальные выборы, как и любые другие, могут проводиться

по:

1)одномандатным избирательным округам (в округе избирается один депутат);

2)многомандатным избирательным округам (в округе избираются несколько депутатов, за каждого из которых избиратели голосуют персонально);

3)по единому избирательному округу (в округе избиратели голоA суют за список кандидатов, выдвинутых политической партией или общественным объединением).

Первые два варианта выборов принято называть мажоритарной избирательной системой, третий вариант A пропорциональной избираA тельной системой или системой конкурирующих списков. Депутатские мандаты между партиями и общественными объединениями, участA вующими в выборах, при пропорциональной системе распределяются пропорционально набранным голосам. Если в одном муниципальном образовании часть депутатов избирается по пропорциональной систеA ме, а часть – по мажоритарной, то такая избирательная система называется смешанной.

Порядок назначения, подготовки, проведения, установления итогов

иопределения результатов муниципальных выборов регулируется законами субъекта РФ в соответствии с федеральными законами и в установленных ими пределах.

Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 93AФЗ предпринята попытка устранить правовые коллизии между избирательным и муниципальным законодательством, в частности, дополнена часть 3 статьи 23 Федерального закона № 131AФЗ. В соответствии с этими дополнениями, в законах субъекта РФ теперь требуется устанавливать многовариантность избирательных систем, которые могут применяться

203

на муниципальных выборах. Конкретный вид избирательной системы из предложенных субъектом РФ закрепляется в уставе муниципальA ного образования. При выборе наиболее приемлемой системы предлаA гается учитывать: численность избирателей, тип муниципального образования, наличие местных отделений политических партий и (или) общественных объединений и другие обстоятельства.

При переходе от привычной мажоритарной избирательной системы к пропорциональной или смешанной системе следует особо учитывать степень развитости политической структуры местного сообщества. Представляется, что в случае формирования объединения избирателей на основе общности взглядов на проблемы местного развития («муниципальных партий»), выбор пропорциональной избирательной системы может стать предпочтительнее.

Сход граждан – форма непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек; сход граждан осуществляет полномочия представительного органа муниципального образования, в том числе отнесенные к исключиA тельной компетенции представительного органа муниципального образования (статья 25 Федерального закона № 131AФЗ).

Как видим, это новая по содержанию форма прямой демократии, для которой оставлено старое название, имевшее ранее другой смысл. Сход и собрание были синонимами в прежнем законе о местном самоуправлении 1995 года. К сожалению, в этом же смысле термин «сход» продолжает применяться в ряде действующих федеральных законов.

В соответствии с Федеральным законом № 131AФЗ сход правомоA чен при участии в нем более половины жителей поселения, обладаюA щих избирательным правом. Сход граждан в смысле названного закоA на – это не только форма прямого волеизъявления, но и фактически особый орган местного самоуправления, заменяющий представительA ный орган малого поселения. Сход обладает всеми полномочиями представительного органа, в том числе – исключительной компетенA цией, установленной в части 10 статьи 35 для представительного органа любого муниципального образования.

На сходе граждан председательствует глава муниципального обраA зования или иное лицо, избираемое сходом граждан. Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более полоA вины участников схода. Так же как и решения местного референдума, решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения, а органы и должностные лица

204

местного самоуправления обеспечивают исполнение данных решений в соответствии с разграничением полномочий между ними, опредеA ленным уставом поселения.

Отзыв – форма прямого волеизъявления граждан по досрочному прекращению полномочий выборного лица, осуществляемому поA средством специально назначенного голосования. Отзыв фактически является одной из форм ответственности выборных лиц перед избирателями. Процедуры, связанные с подготовкой, назначением, проведением голосования по отзыву и определением его результатов совпадают с аналогичными процедурами, установленными региональA ным законом для местного референдума. Вместе с тем, референдумом такое голосование не является. Это связано в числе прочего и с тем, что голосование может проводиться в избирательном округе, составляюA щем часть территории МО. Однако минимально необходимое число участников для признания решения состоявшимся устанавливается законами.

Согласно статье 24 Федерального закона № 131AФЗ голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения. Порядок голосования по отзыву устанавA ливается законом субъекта РФ с учетом следующих особенностей:

основания и процедура отзыва устанавливаются уставом муниA ципального образования, причем основаниями могут служить только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) депутата, члена выборного органа, выборного лица в случае их подтверждения в судебном порядке;

процедура отзыва названных лиц должна обеспечивать им возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образоA вании, избирательном округе. Итоги голосования по отзыву выборного должностного лица и принятые решения подлежат обязательному опубликованию.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования – это новый электоральный институт, введенный Федеральным законом

№131AФЗ в дополнение к местному референдуму с целью получения согласия населения в некоторых случаях изменения границ и преобраA зования, т.е. объединения, разделения, изменения статуса муниципальA ного образования.

205

Отличие процедур голосования граждан по вопросам терриA ториальных изменений от процедур местного референдума состоит в отсутствии запрета на проведение агитации государственными и муниципальными органами, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также в отсутствии общеобязаA тельности принятых решений. Установлена особенность реализации таких решений. Без решения о согласии граждан на изменение границ, преобразование МО, указанные территориальные изменения не могут быть произведены. Вместе с тем, получение согласия на изменение границ, преобразование не влечет за собой обязательности территоA риальных изменений. Окончательное решение остается за органами государственной власти субъекта РФ.

Случаи, когда может быть введена процедура голосования по изменению территориальных основ местного самоуправления, перечислены в статьях 12 и 13 Федерального закона № 131AФЗ, в частA ности, они касаются:

отнесения территорий отдельных поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов или посеA лений,

разделения или объединения поселений,

изменения статуса городского поселения или городского округа. Назначается голосование представительным органом муниципальA

ного образования и проводится в порядке, установленном федеральA ным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума с указанными выше отличиями.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если за указанные измеA нение, преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

К формам участия населения в осуществлении местного самоA управления, общие принципы которых устанавливаются в статьях 26A32 Федерального закона № 131AФЗ, относятся: собрания и конфе ренции граждан, территориальное общественное самоуправление,

206

правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, иные формы. Заметим, что, в отличие от регулирования форм непосредстA венного осуществления населением местного самоуправления, федеA ральный законодатель здесь исключает вмешательство субъектов РФ (кроме регулирования обращения граждан в статье 32). Таким образом, федеральное регулирование участия населения в осуществлении местA ного самоуправления в основном должно дополняться, расширяться и конкретизироваться лишь муниципальными правовыми актами (устаA вом муниципального образования и иными нормативными актами).

Собрания и конференции граждан являются формами самооргаA низации жителей в небольших поселениях либо на части территории муниципального образования. В последнем случае они могут являться также одной из форм территориального общественного самоуправA ления. Право граждан участвовать в осуществлении местного самоуправления посредством проведения собраний и конференции установлено в статьях 27, 29 и 30 Федерального закона № 131AФЗ. По своим полномочиям собрание граждан и конференция граждан (собраA ние делегатов) не отличаются (статья 30).

Встатье 29 названного закона указано три цели проведения собрания граждан:

обсуждение вопросов местного значения,

информирование населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления,

осуществление территориального общественного самоуправлеA

ния.

Вкачестве итогов проведения собраний, конференций могут быть обращения к органам и должностным лицам местного самоуправления,

атакже избрание лиц, уполномоченных представлять граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собранием или конференцией граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должA ностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение содержащихся в обращениях вопросов, с направлеA нием письменного ответа.

Порядок назначения и проведения собрания и конференции граждан, избрания делегатов на конференцию, а также полномочия собрания или конференции определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представиA тельного органа муниципального образования, уставом территориальA ного общественного самоуправления. Итоги собрания, конференции

207

граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликоA ванию (обнародованию).

Для назначения собрания или конференции граждан необходимо решение либо представительного органа муниципального образования, если инициатива проведения принадлежит населению или самому представительному органу, либо главы муниципального образования, если инициатива принадлежит ему.

Территориальное общественное самоуправление (ТОС) опредеA лено в статье 27 Федерального закона № 131AФЗ как самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения. Целью ТОС является самостоятельное и под свою ответственность осуществление собственных инициатив граждан по вопросам местного значения.

Таким образом, деятельность ТОС определяется двумя факторами:

1)ТОС – это институт общественного, а не местного самоуправA

ления;

2)субъекты ТОС, т.е. непосредственно граждане или органы ТОС, могут участвовать в решении вопроса местного значения, реализуя собственные инициативы.

Границы территории, на которой осуществляется ТОС (ею может быть подъезд дома; многоквартирный дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории) устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения. Создание ТОС возможно при представительстве не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16 лет.

Закон предусматривает две формы осуществления ТОС:

1)путем проведения собраний и конференций граждан, т.е. неA посредственно населением без избрания органов;

2)путем создания и деятельности органов ТОС, избираемых на собраниях или конференциях граждан, проживающих на соответстA вующей территории.

Для первой формы – собраний и конференций граждан – ФедеA ральным законом определены исключительные полномочия:

1)установление структуры органов ТОС;

2)принятие устава ТОС, внесение в него изменений и дополнений;

3)избрание органов ТОС;

4)определение основных направлений деятельности ТОС;

5)утверждение сметы доходов и расходов ТОС и отчета о ее исполA нении;

208

6) рассмотрение и утверждение отчетов о деятельности органов ТОС.

Для органов ТОС, которые должны по закону представлять интеA ресы населения, проживающего на соответствующей территории, и обеспечивать исполнение решений, принятых на собраниях и конфеA ренциях граждан, законом предусмотрена возможность:

–осуществлять хозяйственную деятельность по содержанию жилищного фонда, благоустройству территории, иную хозяйственную деятельность, направленную на удовлетворение социальноAбытовых потребностей граждан, проживающих на соответствующей территории, как за счет средств указанных граждан, так и на основании договора между органами территориального общественного самоуправления и органами местного самоуправления с использованием средств местного бюджета;

–вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальA ных правовых актов, подлежащие обязательному рассмотрению этими органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено принятие указанных актов.

Чтобы осуществлять хозяйственную деятельность по договорам за счет средств иных субъектов, в том числе средств местного бюджета, органы ТОС должны работать в рамках договора, получив предваA рительно статус юридического лица. Деятельность собственными силаA ми и за счет собственных средств может осуществляться без приобретения статуса юридического лица.

Например, деятельность органов ТОС по содержанию жилищного фонда может начаться только после того, как они выиграют конкурс при отборе управляющей организации, объявленный органом местного самоуправления (в случае, если решение о способе управления домом не приняли сами собственники), и заключили договор на управление с собственниками. При этом такой договор может быть заключен только при наличии государственной регистрации органов ТОС как юриA дических лиц. Напротив, посадка деревьев или оборудование детских площадок гражданами, участвующими в ТОС, может проводиться без какихAлибо договоров и государственной регистрации органов ТОС.

С учетом особенностей данной формы участия граждан в осуществA лении местного самоуправления Федеральный закон № 131AФЗ предуA сматривает два вида регистрации ТОС (часть 5 статьи 27) – «муниA ципальный» и государственный.

«Муниципальная» регистрация состоит в регистрации устава территориального общественного самоуправления уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

209

Причем ТОС будет считаться учрежденным только с момента регистA рации устава. Следовательно, этот вид регистрации по закону № 131AФЗ считается обязательным, но статус юридического лица субъекA ты ТОС не приобретают. Порядок регистрации устава ТОС опредеA ляется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образоA ания. Важно, что федеральный законодатель устанавливает требования к уставу ТОС (часть 9 ст. 27) и запрещает органам местного самоA управления дополнять эти требования (часть 10 ст.27).

Государственная регистрация по закону не является обязательной, и её прохождение, а значит, приобретение права юридического лица A некоммерческой организации (НКО), должно быть предусмотрено в уставе ТОС.

Кроме возможности государственной регистрации, Федеральный закон № 131AФЗ предусматривает для ТОС возможность получения средств из местного бюджета. Порядок организации и осуществления ТОС, условия и порядок выделения необходимых средств из местного бюджета определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниA ципального образования (часть 11 статьи 27).

Принципиальным новшеством Федерального закона № 131AФЗ по сравнению с прежним законом № 154AФЗ является отсутствие требоA ваний о принятии закона субъекта РФ, регулирующего деятельность ТОС в данном регионе. Поскольку не все субъекты РФ принимали соответствующие законы, либо их регулирование оказывалось недостаA точным, нередки были споры и коллизии между органами ТОС и органами местного самоуправления.

Правотворческая инициатива граждан – форма участия граждан в осуществлении местного самоуправления, реализующая право населения на правотворческую инициативу в вопросах местного значения, которая осуществляется путем внесения проектов правовых актов по вопросам местного значения в органы местного самоуправA ления). Федеральные гарантии правотворческой инициативы установA лены в статье 26 Федерального закона № 131AФЗ. С правотворческой инициативой может выступить инициативная группа граждан, облаA дающих избирательным правом, или орган ТОС. Минимальная численность этой группы не может превышать 3 процента от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Порядок реализации правотворческой инициативы граждан, принятия к рассмотрению и рассмотрения проекта муниципального

210