818

образований. Во всех остальных случаях, когда затрагивается терриA ториальная принадлежность отдельных поселений либо населенных пунктов, решение принимается путем голосования либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципалитетов.

Объединение и разделение муниципальных районов осуществA ляется по решению представительных органов данных районов. Вопросы объединения и разделения поселений решаются путем голоA сования либо на сходах граждан, причем согласие на осуществление данного преобразования должно выразить население каждого из объединяемых либо каждого из образуемых в результате разделения поселений.

Изменение статуса городского поселения может происходить лишь с согласия, как населения данного городского поселения, так и населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения выявляется путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и муниципального района.

Таким образом, решение об изменении границ и преобразовании муниципальных образований в различных случаях могут приниматься представительным органом муниципального образования (мунициA пальных образований), на сходах граждан, а также путем голосования. Последняя процедура, предусмотренная новым законодательством, имеет определенные особенности по сравнению с процедурой местного референдума, которые можно свести к следующим:

на голосование выносится вопрос, не являющийся вопросом местного значения;

с инициативой о проведении голосования может выступить население, органы местного самоуправления, органы государственной власти регионального либо федерального уровня;

позволяется агитация государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные и муниципальные должности;

решение, принятое путем голосования, не имеет юридической силы решения, принятого на референдуме, т.е. не подлежит обязательA ному исполнению (за исключением случаев, предусмотренных закоA нодательством).

4.Вопросы местного значения сформулированы отдельно для посеA ления, отдельно A для муниципального района, отдельно – для городсA кого округа.

51

Вопросы местного значения городского округа формируются как совокупность соответствующих вопросов на уровне поселений и муниципальных районов. В целом сфера компетенции муниципальных образований несколько сужена и уточнена по сравнению с законоA дательством 1995 г. Так, на региональный уровень переданы, в частности, функции по финансовому обеспечению учебного процесса в школах, по социальному обеспечению и социальной защите населения, ряд вопросов в сфере здравоохранения. Возможности муниципалиA тетов брать на себя решение вопросов, не предусмотренных законодаA тельством, существенно ограничены.

При этом в законодательстве предусмотрена возможность переA распределения полномочий между поселенческим и районным уровA нем.

При этом:

предусматривается возможность передачи части полномочий как от поселений районам и от района – поселениям;

передача полномочий происходит добровольно, на договорной основе;

обязательной является компенсация расходов, возникающих в результате передачи полномочий, за счет субвенций из, соответстA венно, поселенческого (при передаче полномочий от поселений райоA нам) либо районного (при передаче полномочий от района поселеA ниям) бюджета.

5. Новое законодательство существенно ужесточило требования к наделению органов местного самоуправления отдельными государстA венными полномочиями.

ВоAпервых, полномочия должны передаваться законодательным актом, определяющим не только характер передаваемого полномочия, но и методику расчета субвенций для финансирования данного полноA мочия, перечень подлежащих передаче материальных средств, порядок контроля и отчетности, условия и порядок прекращения осуществA ления переданных государственных полномочий.

ВоAвторых, органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление переданных им государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели матеA риальных и финансовых средств. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий должно осуществляться за счет преA доставляемых местным бюджетам субвенций.

Законом предусматривается передача как федеральных, так и региональных полномочий в первую очередь муниципальным районам

52

и городским округам, хотя передача их на поселенческий уровень также является возможной.

6. По сравнению с законодательством 1995 г., расширены возможA ности прямого волеизъявления населения и его участия в осуA ществлении местного самоуправления. Новым законодательством преA дусмотрены все формы осуществления населением местного самоA управления, содержавшиеся в предыдущим законе, а именно:

местный референдум,

муниципальные выборы,

собрание и сход граждан,

правотворческая инициатива граждан,

территориальное общественное самоуправление;

обращения граждан в органы местного самоуправления.

Вто же время включены и новые формы, отсутствовавшие ранее. К ним относятся:

публичные слушанья для обсуждения муниципальных правовых актов (причем законодательство регламентирует набор подобных актов, вынесение которых на публичные слушанья обязательно, относя

кним, в частности, проекты устава муниципального образования и местного бюджета);

конференция граждан (собрание делегатов);

опрос граждан;

голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ и преобраA зования муниципального образования.

Вновом законодательстве более детально урегулированы вопросы организации и функционирования территориального общественного самоуправления.

7. Новое законодательство более жестко регламентировало струкA туру органов местного самоуправления. Обязательным является налиA чие:

представительного органа муниципального образования (за исключением случаев, когда численность жителей поселения, облаA дающего избирательным правом, составляет менее 100 человек),

главы муниципального образования,

местной администрации.

Глава муниципального образования может избираться на муниA ципальных выборах населением в целом либо из состава предстаA вительного органа. В первом случае он может возглавлять либо представительный орган, либо местную администрацию. Во втором – является председателем представительного органа. Если глава

53

муниципального образования возглавляет представительный орган, глава администрации нанимается по контракту. Совмещение должносA тей главы представительного органа и главы местной администрации возможно только в сельских поселениях (в первоначальном варианте Закона – только в поселениях с численностью менее 1000 человек).

Вструктуру органов местного самоуправления может входить такA же контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления. Наряду с главой муниципального образоваA ния, возможно также наличие других выборных должностных лиц местного самоуправления.

8. Предусмотрено, что представительный орган муниципального

района может формироваться двумя способами:

избираться населением муниципального района;

формироваться на основе представительства поселений, входяA щих в состав муниципального района.

Формирование представительного органа муниципального района на основе представительства поселений должно быть поддержано представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в муниципальный район. В этом случае часть вопросов местA ного значения, решаемых на районном уровне, финансируется за счет субвенций входящих в его состав поселений.

9. Законодательством жестко ограничен состав имущества муниA ципальных образований. Данное имущество может относиться к трем категориям.

1) Имущество, необходимое муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения. В Законе приведены закрытые перечни имущества, которое может находиться в собственности посеA лений, районов и городских округов для выполнения своих полA номочий.

2) Имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий.

3) Имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления, муниципальных служащих, работA ников муниципальных предприятий и учреждений.

Вслучае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не входящее в данный перечень, оно

подлежит перепрофилированию либо отчуждению.

10. В новом законодательстве более полно раскрыт принцип самостоятельности местных бюджетов.

Что касается управления расходами муниципальных образований, то органы местного самоуправления самостоятельно определяют

54

условия оплаты депутатов и других выборных лиц местного самоA управления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений, устанавливают муниципальные социальA ные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов. НекоA торые ограничения предусмотрены лишь для дотационных мунициA пальных образований.

Более четко определены источники доходов местных бюджетов. К основным источникам собственных доходов местного бюджета отноA сятся:

1)средства самообложения граждан, а именно разовые платежи граждан для решения конкретных вопросов местного значения;

2)доходы от местных налогов и сборов. В отношении данных доходных источников органы местного самоуправления обладают определенной самостоятельностью по их введению, изменению и отмене, а также по регулированию налоговой ставки в рамках законоA дательства Российской Федерации;

3)доходы от региональных налогов и сборов на основе единых для всех поселений либо муниципальных районов данного региона ставок. Нормативы отчислений от региональных налогов для городских округов представляют собой сумму соответствующих нормативов для районов и поселений.

Нормативы отчислений от региональных налогов устанавливаются законами субъекта Российской Федерации;

4)доходы от федеральных налогов и сборов на основе единых для всех поселений либо муниципальных районов ставок. Нормативы отA числений от федеральных налогов для городских округов представA ляют собой сумму соответствующих нормативов для районов и поселений. Нормативы отчислений от федеральных налогов устанавA ливаются законами Российской Федерации;

5)безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации. Законом предусмотрено предоставление дотаций не на компенсацию разницы между фактическими либо прогнозируеA мыми доходами и расходами каждого муниципального образования, что напрямую запрещено, а на выравнивание бюджетной обеспеченA ности, т.е. расходов на одного жителя. Тем самым обеспечивается социальная справедливость: с одной стороны, для всех гарантируется некий минимальный уровень подушевых расходов; с другой стороны, муниципалитеты, получающие больше доходов за счет рассмотренных выше источников, не могут оказаться в худшем финансовом положении, чем получающие меньше подобных доходов.

55

Наряду с дотациями, местным бюджетам могут предоставляться и иные средства финансовой помощи, например, на финансирование инвестиционных программ и проектов развития инфраструктуры – из фонда муниципального развития; на финансирование приоритетных социально значимых расходов – из фонда софинансирования социальA ных расходов. Оба фонда образуются на региональном уровне и осуA ществляют финансирование по правилам, утвержденным законом субъекта Федерации. Однако и в том, и в другом случае финансовые средства выделяются при условии софинансирования соответствуюA щих расходов из муниципального бюджета.

11.Специальная глава Закона посвящена вопросам муниципальA ного сотрудничества. Подобное сотрудничество предполагается как в организационной, так и в хозяйственной области.

Так, предусматривается создание совета муниципальных образоA ваний в каждом субъекте Федерации. Совместно эти советы могут образовать единое общероссийское объединение муниципальных обраA зований.

Возможна межмуниципальная кооперация и в сфере предоставA ления муниципальных услуг. Представительные органы муниципальA ных образований могут принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ (в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью), а также о создании некоммерческих организаций (в форме автономных некоммерческих организаций и фондов).

12.В Законе установлены формы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниA ципального образования и государством. Ответственность перед насеA лением реализуется через право отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, которое может быть реализовано населеA нием муниципального образования. Ответственность перед государстA вом возникает в случае нарушения законодательства либо ненадлеA жащего осуществления переданных государственных полномочий.

Принципиально важно, что подобная ответственность может настуA пить только по решению суда. Наиболее радикальными формами ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством являются роспуск представительного органа муниципального образования и отрешение от должности главы муниA ципального образования либо главы местной администрации. Условия применения этих крайних мер определены в Законе.

56

В дополнение к законодательству 1995 г. предусмотрено, что в определенных зафиксированных в законе ситуациях органы государстA венной власти могут временно осуществлять отдельные полномочия органов местного самоуправления. Определены три возможных основания для применения данной меры:

1)если органы местного самоуправления не могут быть сформироA ваны в связи со стихийным бедствием, катастрофой или иной чрезвыA чайной ситуацией;

2)если действия органов местного самоуправления привели к возникновению значительной просроченной кредиторской задолженA ности муниципального образования (т.е. фактически наступила финанA совая несостоятельность муниципалитета);

3)если допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства при осуществлении переданных госуA дарственных полномочий.

Возможность введения временной финансовой администрации в случае финансовой несостоятельности муниципальных образований предусмотрена с 1 января 2008 г.

Тема 4. ВОПРОСЫ МЕСТНОГО ЗНАЧЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЯ ПОСЕЛЕНИЙ

Понятие компетенции местного самоуправления

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной компетенции, т.е. круга вопросов и объема властных правомочий по их решению, которые закреплены опре деленными правовыми актами. Исходя из того, что местное самоуправA ление – власть подзаконная, именно закон устанавливает вопросы местного значения либо возможность принятия к рассмотрению муниципальным образованием (далее – МО) того или иного вопроса, а также права и обязанности (полномочия) органов местного самоуправA ления. Таким образом, круг вопросов, решаемых органами местного самоуправления поселения, определяется, в первую очередь, законом, а также может устанавливаться и иными актами, если это законом допускается. Точное определение компетенции местного самоуправлеA ния является исключительно важным, так как регулирование общестA венных отношений, осуществляемое муниципальными правовыми актами, финансирование расходов из местного бюджета возможны только в пределах компетенции местного самоуправления. Вместе с тем, важно учитывать и обратное: исходя из конституционного

57

устройства государства, осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается, за исключением отдельных прямо установленных Федеральным Законом случаев.

Правовое регулирование компетенции местного самоуправления осуществлялось до настоящего времени Конституцией РФ, ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 154AФЗ, иными федеральными законами, конституA циями (уставами), законами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, муниципальными правовыми актами, принимаемыми в соответствии с уставом МО.

Регулирование компетенции местного самоуправления было мноA гоуровневым и многосубъектным, что затрудняло окончательное определение тех вопросов, которые решает каждое конкретное муниA ципальное образование, а, следовательно, и установление ответственA ности органов местного самоуправления перед населением и госуA дарством.

И в действующем до 1 января 2006 года законодательстве, и в новом Законе сохраняется общий подход A компетенция местного самоA управления состоит как минимум из двух частей: вопросов местного значения и отдельных переданных государственных полномочий. Однако правовое регулирование этих двух составных частей компетенции местного самоуправления новый Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» № 131AФЗ (далее A ФЗ № 131AФЗ) существенно изменил, о чем будет сказано ниже. В связи с тем, что предусматривается различное регулирование названных групп вопросов со стороны органов государственной власти, различаются правомочия органов местного самоуправления при решении этих вопросов, применяется разный порядок финансирования, существенным является точное отнесение того или иного вопроса к указанным группам.

Кроме названных групп, в компетенцию местного самоуправления поселений могут быть включены отдельные полномочия муниципальA ного района, переданные органам местного самоуправления поселений соглашением муниципального района и поселения. Закон № 131AФЗ допускает возможность наличия и еще одной составной части компетенции. В статьях 14A16 Закона № 131AФЗ предусмотрено, что органы местного самоуправления помимо вопросов местного значения вправе решать и иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований,

58

органов государственной власти и не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов РФ. Однако на принятие органами местного самоуправления к рассмотрению таких вопросов введено ограничение. Органы местного самоуправления вправе решать дополнительные вопросы только при наличии собстA венных материальных и финансовых ресурсов без учета дотаций из бюджетов других уровней. С введением ограничений на перечень имущества, которое может находиться в муниципальной собственA ности, и сокращением доходной базы местных бюджетов, возможность принятия органами местного самоуправления к своему ведению дополнительных вопросов весьма проблематична, хотя реальная потребность в этом в большинстве МО может присутствовать.

Чтобы далее не возвращаться к рассмотрению этой особенной части компетенции местного самоуправления необходимо отметить слеA дующее. Прежде чем принимать решение о рассмотрении поселением того или иного вопроса, не указанного как вопрос местного значения поселения в ст.14 Закона № 131AФЗ и не отнесенного к переданным органам местного самоуправления государственным полномочиям, требуется не только оценить наличие финансовых и материальных ресурсов для его осуществления. Необходимо также проанализировать весь массив, как федеральных законов, так и Законов субъектов РФ, а также Устав и иные муниципальные правовые акты района, чтобы исключить отнесение данного вопроса к компетенции иных уровней публичной власти. Только в этом случае органы местного самоуправления поселения вправе принять вопрос к своему ведению.

Вся правовая система Российской Федерации, в том числе и регулирование разграничения компетенции по уровням публичной власти, строится в соответствии с Конституцией РФ. Конституция Российской Федерации является правовым фундаментом местного самоуправления, но практически не содержит норм прямого действия, позволяющих реально сформировать систему местного самоуправA ления. Это относится и к определению компетенции местного самоA управления. Так, ст. 130 Конституции РФ определено, что местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населеA нием вопросов местного значения, владение, пользование и распоряA жение муниципальной собственностью. В статье 132 Конституции РФ указывается право органов местного самоуправления самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать

59

и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения.

Иные, помимо названных выше, вопросы местного значения Конституцией РФ прямо не называются. Вместе с тем, в некоторых статьях Конституции РФ указываются отдельные требования к органам местного самоуправления и к оказанию услуг гражданам данными органами, в частности:

ст.15 Конституции РФ определено, что органы местного самоуправления наряду с другими субъектами правоотношений обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы;

ст.18 установила, что права и свободы человека и гражданина определяют деятельность местного самоуправления;

ст.24 требует от органов местного самоуправления и их должA ностных лиц обеспечения каждому возможности ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы;

ст.40 установлено, что органы местного самоуправления наряду с органами государственной власти поощряют жилищное строительство, создают условия для осуществления права на жилище, предоставляют малоимущим, иным указанным в законе гражданам жилище бесплатно или за доступную плату из муниципального жилищного фонда в соответствии с установленными законом нормами.

Федеральный Закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” № 154AФЗ вопросами местного значения называет “вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенA ные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным Законом, Законами субъектов Российской Федерации” (ст. 1). Таким образом, по действующему до 1 января 2006 года Закону устав МО также являлся правовым актом, устанавливающим вопросы местного значения конкретного муниципального образования в соответствии с законодательством.

С 1 января 2006 года подходы к установлению компетенции местного самоуправления в национальном законодательстве меняются.

Всоответствии со статьей 18 Закона № 131AФЗ перечень вопросов местного значения не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный Федеральный Закон. Вопросы местного значения не могут быть установлены иными, помимо Закона № 131AФЗ, законами и (или) подзаконными актами.

60