818
.pdfв этих субъектах РФ при формальном закреплении двухуровневой системы местного самоуправления в региональном законодательстве, фактически была реализована районная модель.
Необходимо отметить, что не на всей территории РФ Федеральный Закон 1995 года был реализован в полной мере. В ряде регионов местA ное самоуправление осуществлялось только в отдельных городах и поселках на территории субъекта РФ, на остальной территории решение местных задач фактически брали на себя территориальные органы региональной власти.
Несмотря на то, что такой подход к организации местного самоуправления противоречил Конституции Российской Федерации, он был распространен в ряде регионов.
Кроме территориальных основ местного самоуправления, Закон 1995 года также закладывал общие правовые рамки функционирования муниципальных образований, в том числе по вопросам компетенции муниципальных образований, системы управления муниципальными образованиями, экономической основы муниципальной деятельности и т.п. Законом также регулировались формы осуществления местного самоуправления населением непосредственно, такие как местный референдум, муниципальные выборы, собрания (сходы) граждан, а также формы участия населения в осуществлении местного самоуправA ления, в частности, вводилось понятие народной правотворческой иниA циативы.
В части регулирования предметов ведения местного само управления Законом было установлено, что к ним относятся вопросы местного значения и отдельные переданные государственные полноA мочия (ст. 6 Закона). Открытый перечень вопросов местного значения содержался в тексте Закона и включал около 30 пунктов. ГосударстA венные полномочия могли передаваться федеральным законом или законом субъекта РФ.
Существенные изменения были внесены Законом 1995 года и в
организационные основы местного самоуправления. Вслед за Конституцией РФ 1993 года Закон установил, что структура органов местного самоуправления определяется населением муниципального образования самостоятельно. Единственным ограничением, устанавA ливаемым федеральным законодательством, являлось требование в обязательном порядке формировать выборные органы власти.
Кроме выборных, муниципальные образования могли предусматA ривать должность главы муниципального образования – выборного должностного лица. Глава муниципального образования избирался
41
либо жителями муниципалитета, либо депутатами представительного органа из своего состава.
Закон обеспечивал при формировании организационных основ местного самоуправления учет различных местных, национальных, исторических особенностей, так как допускал возможность самых разA личных организационных форм осуществления местного самоуправA ления и системы его органов.
На практике во многих случаях действовала следующая система органов местного самоуправления:
Представительный орган и глава муниципального образования избирались населением, Глава формировал местную администрацию (орган местного самоуправления, наделявшийся исполнительноAраспоA рядительными функциями),
Глава одновременно возглавлял местную администрацию и предсA тавительный орган.
Закон 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»
Вопрос об экономических и финансовых основах местного самоA управления в 1990Aх годах был одним из наиболее сложных и недостаA точно урегулированных. Неоднократно прописываемый в федеральном законодательстве общий принцип самостоятельности местных бюджеA тов не находил своего воплощения на практике. Бюджетные условия на муниципальном уровне характеризовались нестабильностью и непредA сказуемостью.
Основными недостатками сложившейся системы регулирования местных бюджетов на протяжении всего периода существования местного самоуправления в России были, в частности, определение «сверху» и ежегодный пересмотр доходных источников местных бюдA жетов. Основными доходными источниками были отчисления от регулирующих налогов и финансовая помощь. Несмотря на то, что практически во всех законах содержались нормы о необходимости закрепления отчислений от налогов на долгосрочной основе, фактиA чески эти нормы реализованы не были. Нормативы отчислений пересматривались каждый финансовый год, что приводило к иждиA венчеству местных властей и субъективизму в решениях органов власA ти региона.
Необходимо отметить, что в разные периоды подходы к решению этих проблем были различны.
42
Как уже упоминалось, в первые годы существования местного самоуправления основное внимание уделялось развитию системы местных налогов и сборов как гарантии независимости местных бюдA жетов. Закон РФ от 27 декабря 1991 года №2118 1 «Об основах налоговой системы в РФ» предусматривал 23 местных налога, которые могли вводиться решениями местных властей. Перечень местных налогов был закрытым, федеральным законодательством также регуA лировался размер ставок по этим налогам.
Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. «О формировании республиканского бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами субъектов РФ в 1994 г.» изменил принципы установления местных налогов и сборов.
Указом разрешалось органам местного самоуправления вводить дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные законоA дательством. Кроме того, местным властям была предоставлена своA бода в установлении ставок налогов, в том числе ставок по налогу на прибыль, зачисляемому в местные бюджеты.
Однако местные налоги и сборы в существовавших на тот момент политических и экономических условиях в стране не смогли стать прочной финансовой основой местных бюджетов. Основными причинами этого можно считать следующие:
Местные налоги и сборы во многих случаях были мелкими и вводились для финансирования конкретных функций местных власA тей. При этом расходы на администрирование этих налогов и сборов нередко «съедали» большую часть налоговых платежей, сохраняя существенную зависимость местных бюджетов от регулирующих налогов и финансовой помощи.
В условиях, когда доходные источники местных бюджетов регуA лировались региональными властями, дополнительные доходы от местных налогов учитывались при расчете нормативов отчислений от регулирующих налогов, которые уменьшались на соответствующую величину.
Попытка урегулировать вопросы финансирования деятельности муниципальных образований была сделана в Законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В частности законом устанавливалось, что «органы государственной власти субъекA тов Российской Федерации в соответствии с законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты…» (ст. 37 Закона). При этом объем минимально необходимых расходов местных бюджетов должны были устанавливать органы власти субъектов РФ. В качестве источников финансирования минимально
43
необходимых расходов устанавливались отчисления от регулирующих налогов или финансовая помощь. При этом необходимо отметить, что положения Закона 1995 года, касающиеся финансовых основ местного самоуправления, были сформулированы недостаточно четко.
Очередной этап в усовершенствовании правового регулирования этого вопроса начался с принятия в 1997 году Закона № 126AФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ». Основными положениями данного закона были следующие.:
1.Законом устанавливались минимальные доли федеральных налоA гов (подоходного налога, налога на прибыль, НДС, акцизов), которые должны были закрепляться за местными бюджетами. Однако эти доли закреплялись в среднем по субъекту РФ, что оставляло региональным властям значительную степень свободы при установлении нормативов отчислений для конкретных муниципалитетов.
2.Предусмотренные законом для местных бюджетов нормативы отчислений от федеральных налогов должны были закрепляться на постоянной основе. Дополнительные отчисления должны были устаA навливаться на срок не менее 3 лет. Включение этой нормы в Федеральный Закон должно было обеспечить некоторые гарантии финансовой самостоятельности муниципальных образований.
3.Законом детально регулировались принципы и механизмы межA бюджетных отношений между регионами и муниципальными обраA зованиями, в частности, предоставления финансовой помощи из специально созданного в региональном бюджете фонда финансовой поддержки муниципальных образований. Законом был определен порядок формирования и расходования средств. Необходимо отметить, что Закон 1997 г. «О финансовых основах...» не оправдал возлагавA шихся на него надежд. После его вступления в силу сохранилась пракA тика ежегодного пересмотра нормативов отчислений от регулирующих налогов, а выделение финансовой помощи из фонда финансовой подA держки муниципальных образований часто не соответствовало устаA новленным этим законам принципам.
В рамках Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. местное самоуправA ление в России получило достаточно активное развитие. Тем не менее, на рубеже 2000Aх годов возникла явная потребность в дальнейшем совершенствовании правового поля в данной сфере. Эта потребность была связана как с общим реформированием структуры власти в
44
России, так и с внутренними тенденциями развития местного самоA управления. К основным причинам разработки новой редакции Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РосA сийской Федерации» можно отнести следующие:
1.В качестве одной из приоритетных задач совершенствования системы власти в данный период было выдвинуто четкое разграниA чение полномочий между различными уровнями власти. Для местного самоуправления эта задача была чрезвычайно актуальной, поскольку Закон 1995 г. формулировал сферу компетенции муниципальных образований (вопросы местного значения) в чрезмерно общей форме. Кроме того, органы местного самоуправления были вынуждены выполA нять многочисленные государственные полномочия, передача и финанA сирование которых органами государственной власти были плохо формализованы. В условиях разграничения полномочий и минимизаA ции дублирования функций различных уровней власти было необхоA димо конкретизировать вопросы местного значения муниципальных образований, четко обозначить сферу их ответственности.
2.Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. было реалиA зовано не во всех субъектах Федерации. В ряде регионов местное самоуправление вообще не получило развития либо реальными праA вами муниципальных образований обладали лишь отдельные неA многочисленные административноAтерриториальные единицы. РешеA ние данной проблемы виделось в более детальном регулировании воA просов организации местного самоуправления с федерального уровня, что сделало бы уклонение от практического внедрения местного самоуправления на региональном уровне гораздо более сложным.
3.Предусмотренное Законом 1995 г. разнообразие территориальA ных моделей местного самоуправления не во всех случаях обеспечиA вало приближение муниципальной власти к населению. Во многих регионах органы местного самоуправления избирались только на уровне крупных территориальных единиц – районов. Более того, с начала 2000Aх годов активизировались процессы укрупнения мунициA пальных образований в субъектах Федерации и перехода от посеA ленческой к районной модели. Так, в период с 2002 по 2004 гг. общая численность муниципальных образований в России сократилась с 13, 5 до 11,5 тыс. Считалось, что более четко прописанная в законодаA тельстве территориальная структура местного самоуправления, предуA сматривающая создание муниципалитетов нижнего уровня поселений
–на большей части территории страны, позволит приблизить местное самоуправление к населению, активизировать участие жителей в
решении вопросов местного значения, будет способствовать
45
дебюрократизации местных органов власти. С этой же целью новое законодательство более подробно раскрывало формы непосредственA ной демократии на местах и механизмы участия населения в осуществA лении местного самоуправления.
4.Законодательство 90Aх годов не смогло решить один из центральA ных вопросов местного самоуправления – обеспечение его финансовой самостоятельности. У местных органов власти почти не было доходных источников, закрепленных на постоянной основе. Все остальные средства в той или иной форме (регулирующих налогов либо финанA совой помощи) выделялись с регионального уровня, причем правила, регулирующие выделение средств, могли меняться ежегодно и во многих случаях отличались непрозрачностью и субъективизмом. Обычно на региональном уровне определялся необходимый, с точки зрения региона, уровень расходов муниципальных образований по каждой из статей расходов, и под них выделялись доходные источники. При этом муниципальные образования, повышающие эффективность своих расходов, проводящие инновационную политику, как правило, на следующий год получали меньше доходов и проигрывали в финансовом отношении по сравнению с более иждивенчески настроенA ными муниципалитетами. Тем самым возникала потребность в радикальном пересмотре механизмов бюджетного финансирования на уровне муниципальных образований.
По мнению авторов нового законодательства, предпосылки для повышения финансовой самостоятельности местного самоуправления возникали только в том случае, если на территории страны униA фицировалась территориальная структура местного самоуправления (чтобы было понятно, за кем закрепляются доходные источники), перечень вопросов местного значения и объем полномочий местного самоуправления (чтобы было понятно, какие финансовые средства нужны для их выполнения). В этих условиях становилось возможным:
уже на федеральном уровне закрепить за муниципальными обраA зованиями доходные источники на постоянной основе (в отличие от регулирующих налогов, которые пересматривались ежегодно);
обеспечить выделение дотаций муниципальным образованиям не на основе разницы между фактическими, плановыми либо нормативA ными доходами и расходами, а в соответствии с определенными четко установленными правилами, предусматривающими выравнивание бюджетных доходов на одного жителя.
5.Законодательство о местном самоуправлении 1995 г. фактически предусматривало, что полномочия местного самоуправления зависят от того, организации какой формы собственности действуют в той или
46
иной сфере. Так, например, к вопросам местного значения относились: организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, общего и профессионального образования, мунициA пальных учреждений здравоохранения и т.п. Тем самым один и тот же вопрос мог относиться к компетенции муниципалитета, если в данной сфере действовали муниципальные учреждения или предприятия, либо к компетенции региона, если соответствующие организации были в собственности субъекта Федерации. С одной стороны, это обеспечиA вало необходимую гибкость в распределении полномочий. Например, профессиональноAтехническое училище могло быть муниципальным, если готовило кадры только для локального рынка труда, либо госуA дарственным (региональным либо федеральным), если работало на более широкие рынки. Однако, с другой стороны, это давало возможA ность произвольно менять объем полномочий местных органов, измеA няя форму собственности (учредительство) тех или иных организаций.
Очевидно, в условиях изменения подходов к разграничению полномочий такая ситуация не могла сохраняться. В новом закоA нодательстве проводится противоположный принцип – собственность должна двигаться за функцией, передаваясь тому уровню власти, в ведении которого находятся соответствующие вопросы. Тем самым процесс разграничения полномочий неизбежно должен был сопровожA даться перераспределением собственности между различными уровA нями власти, передачей объектов собственности как муниципальному образованию от Федерации и региона, так и от муниципального образования – федеральным и региональным структурам.
Другая сторона того же подхода – муниципалитеты не должны владеть той собственностью, которая не нужна им для решения вопросов местного значения, поскольку сфера их деятельности ограничивается именно решением данных вопросов.
Тема 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
Новое законодательство о местном самоуправлении было принято осенью 2003 г. Его принятию предшествовала большая подготоA вительная работа, проводившаяся в первую очередь в рамках Комиссии по разграничению полномочий. Активные дискуссии по поводу конA цептуальных подходов и отдельных положений нового законодаA тельства велись в экспертном сообществе, обсуждения проходили в различных регионах России. Новый Закон сохранил прежнее назваA
47
ние – Федеральный Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации – однако его содержание было существенно изменено. Основные положения нового законодаA тельства можно свести к следующему.
1. Муниципальные образования создаются на всей территории РосA сийской Федерации. В принципе в стране не должно остаться терA риторий, не разделенных между муниципалитетами. При этом терриA ториальная организация местного самоуправления имеет свои особенA ности на территориях с высокой и низкой плотностью населения.
В сфере территориальной организации предусматривается три основных типа муниципальных образований:
поселение (городское либо сельское);
муниципальный район;
городской округ.
Законодательство рассматривает также такую форму организации местного самоуправления, как внутригородская территория, но она предусмотрена только для городов федерального значения – Москвы и СанктAПетербурга.
На большей части территории страны должно быть сформировано
двухуровневое местное самоуправление – поселения на нижнем уровне и муниципальные районы – на верхнем. Считается, что таким образом удается сочетать приближенность местной власти к населению (за это «ответственен» поселенческий уровень) с достижением экономической эффективности при предоставлении муниципальных услуг, поскольку некоторые услуги выгодно предоставлять только при значительном масштабе деятельности (предоставление таких услуг должно быть организовано на районном уровне).
Однако в рамках двухуровневой структуры каждый уровень местA ного самоуправления сохраняет самостоятельность по решению заA крепленных за ним вопросов местного значения. Будучи самостояA тельным уровнем власти, поселения, не могут и не должны находиться в подчинении районов.
Городские округа представляют собой одноуровневую модель местного самоуправления. Они не входят в состав муниципальных районов, хотя и могут выступать административным центром района. Городские округа самостоятельно выполняют функции как посеA ленческого, так и районного уровня. Городские округа формируются в первую очередь на базе крупных и средних городов. Статус городского округа также в обязательном порядке получают наукограды и закрытые административноAтерриториальные образования.
48
Не в полной мере реализуется двухуровневая структура и на территориях с низкой плотностью населения. В их рамках могут сохраняться так называемые межселенные территории – территории, которые входят в состав района, но на которых не создаются поселения. То есть, по меньшей мере, часть территорий с низкой плотностью населения оказывается не разграниченной между поселениями, на ней сохраняется районная модель территориальной организации местного самоуправления. Такое положение вполне объяснимо A для того, чтобы поселения могли эффективно функционировать, должно сложиться местное сообщество, объединенное некими общими интересами. На территориях с низкой плотностью населения для этого не всегда существуют объективные условия.
2. Законодательство достаточно четко определяет требования к формированию различных типов муниципальных образований. НаибоA лее детально в Законе урегулирован вопрос создания сельских поселений.
Под сельским поселением понимается один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией. В законодаA тельстве установлено два основных требования к организации сельсA ких поселений, однако оба они носят рекомендательный характер.
ВоAпервых, численность населения в сельских поселениях, как правило, не должна быть ниже 1000 человек (для территорий с высоA кой плотностью населения – 3000 чел.). При этом сельское поселение может состоять из одного населенного пункта с численностью насеA ления более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения – 3000 чел.) либо нескольких сельских населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территорий с высокой плотностью населеA ния – менее 3000 человек каждый). Данные критерии не распростA раняются на те поселения, которые уже имели статус муниципальных образований на момент вступления в силу нового законодательства.
ВоAвторых, границы сельского поселения должны устанавливаться с учетом пешеходной доступности до административного центра поселения в течение рабочего дня. При этом характеристики пешей доступности законодательством либо подзаконными актами федеральA ного уровня не конкретизируются. В различных регионах понимание данного требования существенно различалось – расстояние от центра поселения до наиболее удаленного населенного пункта составляет от 12 до 30 км.
Городское поселение – это город или поселок с прилегающей территорией.
49
В составе городского поселения могут находиться сельские насеA ленные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями. При этом в границах городского поселения может находиться только один город либо один поселок.
Городское поселение может получить статус городского округа при наличии сложившейся социальной транспортной и иной инфраA структуры, необходимой для решения данным городским поселением вопросов местного значения, закрепленных за городским округом, а также осуществления отдельных переданных ему государственных полномочий. Однако данное условие не является достаточным. НеобA ходимо, чтобы и в рамках муниципального района, из которого выделен городской округ, сохранялись условия для решения вопросов местного значения районного уровня и выполнения переданных госуA дарственных полномочий. Другими словами, городской округ не может быть образован, если городское поселение не имеет достаточных предпосылок для выполнения функций и поселения, и района.
Однако он не может быть образован и в том случае, если в районе, из которого выделяется городской округ, нет собственной инфраструкA туры, т.е. если жители района в массовом порядке пользуются городсA кими школами, поликлиниками и т.п.
Что касается муниципального района, то его границы устанавA ливаются с учетом необходимости:
обеспечения транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав района (требование не обязательно для территорий с низкой плотностью населения и труднодоступных местностей);
создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера;
создания условий для осуществления переданных государственA ных полномочий.
3.Законодательством определена процедура изменения границ муниципальных образований, а также преобразования муниципальных образований, т.е. их объединения, разделения, изменения статуса городского поселения (наделение его статусом городского округа либо лишение данного статуса).
Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям, соответственно, других муниципальных районов или поселений, осуществляется по решению представительных органов соответствующих муниципальных
50