818

руководителям исполкомов. Система Советов народных депутатов и система исполкомов отличалась строгой иерархичностью, при которой вышестоящие Советы и исполкомы имели право вмешиваться в деятельность нижестоящих, отменять их решения, выпускать распоA ряжения, регламентирующие их работу. Большое влияние на деяA тельность Советов народных депутатов и их исполнительных комитеA тов оказывали партийные ячейки.

В начале 1990Aх годов необходимость преодоления кризиса политической и экономической системы страны поставила перед властями задачу реформирования всей системы государственного управления, включая систему управления отдельными территориями. Одной из основных целей этой реформы было выведение деятельности местных органов власти изAпод контроля и опеки партийных оргаA низаций, обеспечение самостоятельности местных Советов (как финансовой, так и организационной), повышение значимости предстаA вительных органов власти в системе управления территориями.

Основные этапы развития нормативно;правовой базы местного самоуправления (1990;1995 г.)

Первый этап реформ начался с принятия 9 апреля 1990 г. закона

СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый нормативноправовой акт СоветсA кого государства, который вводил в употребление понятие «местное самоуправление». При этом законом не определялось, относится ли местное самоуправление к системе государственного управления или является самостоятельным институтом публичного права.

Принятие Закона не предполагало изменения ранее существовавA шей системы Советов народных депутатов, менялся только их статус: все ранее существовавшие Советы из местных органов государстA венной власти были переименованы в представительные органы местного самоуправления. Для обеспечения Советам определенной свободы действий и гарантии их прав в Закон были включены нормы, запрещавшие вышестоящим органам исполнительной власти вмешиA ваться в деятельность Советов. Закон также предусматривал гарантии местного самоуправления, в т.ч. право органов местного самоуправA ления на судебную защиту. Основными документами, которыми должны были руководствоваться Советы в своей деятельности, признаA вались законы и решения законодательных органов. Это должно было положить конец практике, при которой различные ведомства и партийные ячейки фактически руководили работой избранных населением Советов. Гарантиями финансовой и экономической

31

независимости деятельности Советов должны были стать коммунальA ная собственность (это понятие также впервые в советской истории было введено рассматриваемым законом) и закрепление на постоянной основе подоходного налога в качестве доходного источника местных бюджетов.

На практике нормы этого Закона реализованы не были. ИсследоA ватели объясняют это, в частности, распадом СССР и потерей управA ляемости в обществе, нерешительностью самих местных органов власти, незнанием ими действующих нормативноAправовых актов и рядом других причин.

Второй этап (1991A1993 гг.). Принятие 6 июля 1991 г. закона РСФСР №1551A1 «О местном самоуправлении в РСФСР» стало слеA дующим этапом в становлении правовой основы местного самоуправA ления.

1.Законом было изменено само понятие местного самоуправления, которое стало определяться как «система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность)решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально A этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР» (ст. 1). Законом также опредеA лялись территориальные, финансовые, экономические и организационA ные основы этого института власти.

2.В частности, Закон определил перечень административно терри ториальных единиц, в границах которых осуществляется местное самоуправление.

В этот перечень были включены административные районы, города, районы в городах, поселки и сельские населенные пункты. Тем самым было разделено управление областями и краями, в которых сохранилось государственное управление, и управление отдельными территориями внутри краев и областей, где создавались органы местного самоуправления. Формирование Советов во всех администраA тивноAтерриториальных единицах приводило к созданию многоуровA невой системы органов местного самоуправления, при которой на одной и той же территории (например, сельского населенного пункта) могли действовать местные органы власти разных уровней (района, сельского населенного пункта).

3.Для исключения дублирования деятельности Закон вводил разграничение компетенции между типами административноAтерритоA риальных единиц. Хотя некоторое дублирование полномочий по ряду вопросов все же отмечалось. Было установлено, что нижестоящие

32

Советы на своих территориях выполняют решения вышестоящих Советов, принятые в пределах компетенции последних. При этом предусматривалась по таким вопросам возможность отмены решений нижестоящих органов вышестоящими. В пределах же своих полноA мочий сельские, поселковые, городов районного значения Советы признавались самостоятельными и принимали окончательные решеA ния. Советы могли на основании договоров передавать осуществление части своих полномочий другим Советам.

4. В сфере организации системы органов местного самоуправления Законом были разделены представительные и исполнительно распо рядительные функции. Представительными органами власти остались Советы народных депутатов, исполнительноAраспорядительные функA ции были переданы местным администрациям.

Как и прежде, Советы народных депутатов избирались населением и являлись коллегиальными органами, т.е. решения принимались всеми депутатами Совета. Необходимо отметить, что наличие предстаA вительных органов власти не было обязательным, по решению рефеA рендумов они могли не формироваться в поселках и сельсоветах.

Советы в обязательном порядке избирали председателя Совета и его заместителя. Председатель или заместитель должны были работать в Совете на постоянной основе.

Районные и городские Советы до проведения очередных выборов должны были избирать из своего состава Малые Советы, выполA няющие полномочия Совета в период между сессиями.

Сельские и поселковые Советы имели право избирать из своего состава Малые Советы.

Советы и Малые Советы в пределах своей компетенции принимали общеобязательные решения.

Местные администрации, в отличие от ранее действующих исполкомов, были единоначальными органами, т.е. органами, в котоA рых подведомственные вопросы решались руководителем единолично. Представительный орган утверждал структуру администрации, рукоA водитель администрации – Глава. Он должен был избираться населением. Глава формировал штат администрации в соответствии с утвержденной структурой. Вместе с тем, положение об избрании Главы администрации населением не было реализовано, так как ПостановA лением Съезда Народных депутатов от 1 ноября 1991 г. был введен мораторий на проведение выборов глав исполнительной власти на период радикальной экономической реформы. С ноября 1991 г. Главы администраций назначались главами вышестоящих администраций по согласованию с Советом народных депутатов. На период

33

экономической реформы глава нижестоящий администрации подчиA нялся главе вышестоящей администрации по вопросам компетенции последней.

Законом также разграничивались полномочия между Советами и местными администрациями, при этом объем полномочий напрямую зависел от статуса территории. В частности, органы власти адмиA нистративных районов имели более широкие полномочия, чем власA тинаселенных пунктов, входящих в них. По Закону компетенция городов областного и районного значения не отличалась. Однако при определении имущественных прав рядом последующих актов органов государственной власти РССР для городов районного значения были введены ограничения, поставившие города районного значения в неравные с областными городами условия. В частности, передача государственной собственности в процессе разграничения на уровень сельских, поселковых и городов районного значения Советов по общему правилу не производилось.

5. Для обеспечения деятельности местных Советов в соответствии с Законом за ними должна была закрепляться муниципальная собст венность, которая признавалась достоянием всего населения терриA тории. Устанавливалась самостоятельность формирования и утвержA дения местных бюджетов органами местного самоуправления в интеA ресах населения, доходная часть бюджетов должна была формироA ваться за счет местных налогов и сборов, а также иных источников, предусмотренных законодательством. К числу иных источников относиись, в том числе, отчисления от валютной выручки предприятий (любых форм собственности), расположенных на территории. При этом дополнительные доходы или сэкономленные финансовые ресурсы, полученные в процессе исполнения бюджета, оставались в распоряжении органов местного самоуправления.

Таким образом, Закон 1991 г. внес существенные коррективы в принципы формирования местных органов власти в стране. Однако на систему местного самоуправления были перенесены ранее сущестA вовавшие принципы территориальноAадминистративного устройства, предполагающие отношения соподчинения органов власти различных административноAтерриториальных единиц. Хотя Законом декларироA валась самостоятельность Советов в пределах их компетенции и напрямую не устанавливалась подчиненность одних Советов другим, отдельные статьи Закона ставили органы местного самоуправления поселков, сельсоветов и районных городов в определенную финансовоA экономическую зависимость от районных органов управления. Например, ст. 55 Закона относила к компетенции Советов районов

34

выделение дотаций и субвенций бюджетам нижестоящих Советов и регулирование отчислений по местным и иным налогам в бюджеты нижестоящих Советов. Решения вышестоящих Советов, принятые в пределах их компетенции, были обязательны для нижестоящих Советов.

В отличие от Советов, для местных администраций Законом наA прямую устанавливалась подотчетность сформировавшему их местA ному Совету, а также вышестоящим исполнительным и распоряA дительным органам. (ст. 29 Закона).

Кроме Закона «О местном самоуправлении в РСФСР», значимым событием в развитии правовой основы местного самоуправления на этом этапе было также принятие Верховным Советом РФ постановA ления №3020A1 от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государст венной собственности в Российской Федерации на федеральную собст венность, государственную собственность республик в составе Рос сийской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга и муниципальную собственность», не утратившее силу и в настоящее время. Приложение к этому постановлению содержит перечень объектов, которые относиA лись к муниципальной собственности. П.4 данного Постановления определяются случаи и порядок дальнейшего разграничения государственной собственности между Советами районов и городов и входящими в состав их территории сельскими, поселковыми, городами районного значения, районными в городах Советами. Регулирование межбюджетных отношений осуществлялось в соответствии с Законом РФ №4807A1 от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов предста вительных органов государственной власти республик в составе Рос сийской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт Петербурга, органов местного само управления».

Этим законом декларировалась необходимость закрепления за местными бюджетами отчислений от федеральных и региональных налогов на долгосрочной основе, а также покрытие собственными дохоA дами не менее 70 % расходной части бюджета. Однако на практике эти нормы закона не действовали. Основными источниками доходов в этот период являлись местные налоги, развитию системы которых в стране уделялось большое внимание.

Местным органам власти разрешалось устанавливать до 23 местных налогов и сборов из утвержденного федеральным законодательством закрытого перечня.

35

Третий этап (1993A1995 гг.) характеризуется изданием нескольких Указов Президента, призванных изменить систему местного самоA управления, его территориальные и финансовые основы.

Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность местных Советов народных депуA татов, их функции переданы местным администрациям.

Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. №1760 «О реформе местного самоуправления в РФ» утверждал «Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конс титуционной реформы». В положении нашел отражение поселенA ческий принцип организации местного самоуправления, при котором первичными территориями, на которых осуществлялось местное самоуправление, признавались городские и сельские поселения.

Положением вводился институт главы местного самоуправления (главы администрации), который входил в систему органов местного самоуправления. Глава мог избираться населением непосредственно (в населенных пунктах с численностью до 50 тыс. человек) или назнаA чаться высшим должностным лицом государственной власти региона. К полномочиям главы были отнесены исполнительноAраспоряA дительные функции. Наличие представительных органов не являлось обязательным. В небольших поселениях с численностью населения менее 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления. Предусматривалось два способа формирования представительных органов: в населенных пунктах – выборы населением непосредственно на основе всеобщего избирательA ного права; в районах и сельсоветах A формирование из представителей представительных органов, входящих в состав района/сельсовета территорий.

Система органов местного самоуправления в границах различных типов территорий, введенная Положением, приводится в (см. табл. 1).

Источник: «Положение об основах организации местного самоA управления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», утвержденное Указом Президента от 26 декабря 1993 года №1760.

Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. №2265 «О гарантиях местного самоуправления в РФ» устанавливал, воAпервых, право оргаA нов местного самоуправления на самостоятельное формирование перечня объектов муниципальной собственности. При этом предуA сматривалась возможность оспаривать решения органов местного

36

самоуправления по включению в муниципальную собственность тех или иных объектов в суде.

ВоAвторых, Указом определялся объем полномочий предстаA вительных органов. Этим Указом устанавливалось, что к компетенции представительных органов относятся только полномочия, установленA ные «Положением об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы», а именно:

утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении,

установление местных налогов и сборов,

утверждение программы развития соответствующих территорий,

утверждение положения (устава) о местном самоуправлении,

контроль за деятельностью главы местного самоуправления (главы администрации).

Все остальные полномочия были отнесены к компетенции главы местного самоуправления.

Четвертый этап (1993A1995 г.) Начало четвертого этапа становA ления правовой основы местного самоуправления в России совпадает с моментом принятия в 1993 г. Конституции РФ. Конституцией было установлено, что «в городских и сельских поселениях, а также на

37

других территориях осуществляется местное самоуправление, которое обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью». Тем самым муниципальная власть нашла фактиA ческое признание в конституционных нормах, но не как часть государственной власти, а как особая форма народовластия – местное самоуправление. Статьей 12 Конституции впервые в российском закоA нодательстве было прямо установлено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

При этом многие положения Конституции при ее разработке вызывали существенные споры. В частности, дискуссионным было положение об отделении органов местного самоуправления от органов государственной власти. Фактически рассматривалось три различные концепции природы местного самоуправления, поAразному трактуюA щие роль государства в его функционировании.

В соответствии с первой концепцией, местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан, как институт гражданского общества. Общественная теория местного самоуправA ления считает местное самоуправление скорее общественным инстиA тутом, нежели властью. Ключевым для успешного функционирования местного самоуправления в данном случае является максимальная вовлеченность граждан в принятие решений и активный контроль за их исполнением. При такой трактовке природы местного самоуправления оно должно быть максимально приближено к населению и создаваться на уровне поселений, даже самых малочисленных из них.

Другая позиция трактует местное самоуправление как третий уровень государственной власти, где действуют те же механизмы контроля населения за органами власти, что и на уровне регионов и Федерации в целом. Сторонники этой позиции рассматривали положения Конституции о негосударственной природе органов местA ного самоуправления как положение, призванное подчеркнуть разруA шение вертикали государственной власти и служить символом нового демократического переустройства общества.

Существует еще одна промежуточная позиция, в соответствии с которой считалось, что местное самоуправление имеет смешанную, общественноAгосударственную природу, при которой государство устанавливает общие юридические и финансовые рамки деятельности местных органов власти. При этом муниципальный уровень сохраняет определенную автономию и не включается в вертикаль органов исполнительной государственной власти, цель этой автономии – дать возможность местным сообществам самостоятельно найти пути

38

наиболее эффективного использования местных ресурсов для удовA летворения их интересов и потребностей.

Достаточно неоднозначно трактовалось также положение КонстиA туции о том, на каких территориях может осуществляться местное самоуправление. В Конституции сказано, что «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других терриA ториях с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 131).

Одна из позиций по этому вопросу состояла в том, что местное самоуправление может осуществляться как в отдельных населенных пунктах, так и на территориях нескольких поселений, части поселения и т.п. Эта позиция нашла отражение, в частности, в Законе 1995 года «Об общих принципах местного самоуправления в РФ», которым определено, что «муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом…» (ст. 1). Законом также устанавA ливалось, что муниципальными образованиями могут быть города, поселки, станицы, районы (уезды), сельские округа (волости, сельсовеA ты) и другие муниципальные образования (ст. 12 Закона 1995 года).

Иной была позиция Конституционного суда по делу о констиA туционности закона Удмуртской Республики «О системе органов госуA дарственной власти в Удмуртской Республике» (так называемое «УдA муртское дело»), который трактовал положения Конституции как преA имущество поселенческого принципа, при котором муниципальные образования должны формироваться на уровне поселений (в городах районного значения, поселках и сельсоветах).

Необходимо отметить, что решения Конституционного суда были важным источником муниципального права в условиях различного толкования заложенных в Конституции принципов территориального устройства местной власти.

Принятие Конституции 1993 г. послужило началом активной рабоA ты по разработке проекта нового закона о местном самоуправлении. В результате в 1995 г. был принят Федеральный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».

Федеральный Закон от 28 августа 1995 года № 154;ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»

Закон 1995 года положил начало новому этапу в развитии местного самоуправления в России. Одним из наиболее важных достижений Закона было введение понятия «муниципального образования», которое определялось как населенная территория, в пределах которой

39

осуществляется местное самоуправление. Основными признаками муниципального образования были названы осуществление на терриA тории местного самоуправления, наличие муниципальной собственA ности, местного бюджета и выборных органов власти.

Введение понятия «муниципальное образование» позволило отдеA лить территориальную организацию местного самоуправления от административноAтерриториального устройства государства. Закон 1995 года разрушил ранее существовавшую устойчивую связь: территоA рия административноAтерриториальной единицы = территория, управA ляемая органами местного самоуправления. С момента вступления в силу Закона местное самоуправление стало возможным практически на любых территориях (в границах отдельных поселений, нескольких поселений, части поселения и т.п.).

Таким образом, Закон 1995 г. позволил создавать различные типы муниципальных образований: сельские поселения, сельсоветы, районы, города, волости (объединение нескольких сельсоветов) и другие. При этом субъектам РФ было дано право самостоятельно определять терриA тории, на которых могут формироваться муниципальные образования.

В результате в субъектах РФ сложилось множество форм и модеA лей организации местного самоуправления. Основными можно считать следующие три модели:

Районная модель. Муниципалитеты создавались на уровне адмиA нистративных районов, более низкие уровни местного самоуправления не предусматривались. В распоряжении органов власти районов находилась муниципальная собственность, самостоятельный бюджет. В поселках, городах и сельсоветах на территории района могли создаA ваться территориальные подразделения администрации муниципальA ного образования. Их руководители назначались главой муниципальA ного образования, финансирование деятельности осуществлялось по сметам доходов и расходов.

Поселенческая модель. Муниципалитеты формировались на уровA не отдельных поселений (которыми обычно были сельсоветы или поселки с окружающими их деревнями). На районном уровне, за немногими исключениями, создавались территориальные органы госуA дарственной власти, решающие межмуниципальные проблемы.

Двухуровневая модель. Муниципалитеты создавались как на уровне отдельных поселений, так и на уровне административных районов. На каждом из этих уровней должны были формироваться выборные органы управления, приниматься местные бюджеты. Однако на практике бюджеты на поселенческом уровне могли не форA мироваться или формировались не во всех поселениях. Таким образом,

40