818

Жилищным законодательством регулируются также вопросы обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нужA дающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями.

Все вышеперечисленные вопросы местного значения должны решаться как на уровне городских, так и сельских поселений, хотя очевидно, что для этих двух групп поселений объемы и механизмы предоставления соответствующих услуг могут существенно разлиA чаться.

Вопросы местного значения, решаемые на уровне муниципального района, носят в первую очередь межпоселенческий характер; в сфере коммунального обслуживания и транспортных услуг к ним относятся:

–организация в границах муниципального района электроA и газоснабжения поселений;

–организация утилизации и переработки бытовых и промышленA ных отходов;

–содержание на территории муниципального района межпоселен ческих мест захоронения, организация ритуальных услуг;

–создание условий для предоставления транспортных услуг насеA лению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района;

–содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами, мостов и иных трансA портных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов в границах муниципального района (за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значения).

Обращает на себя внимание, что применительно к каждому вопросу местного значения в данном перечне межпоселенческий характер функций муниципального района определен поAсвоему. Кроме того, в компетенцию муниципальных районов переданы вопросы организации утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, тогда как в перечень вопросов, решаемых на уровне поселений, входит лишь организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора. Это экономически целесообразно, поскольку утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов, в отличие от сбора и вывоза мусора, эффективна только при достаточно больших объемах деятельA ности, а также оправдано с точки зрения экологии.

На переходный период законодательством субъекта Федерации возможно также закрепление за муниципальными районами части либо всех перечисленных выше вопросов местного значения поселеA

301

ний. Однако с 1 января 2009 г. организация их решения должна быть в полной мере передана на поселенческий уровень.

Передача перечисленных выше вопросов местного значения на уровень поселений во многих случаях приведет к необходимости передачи имущества жилищноAкоммунального, дорожного и трансA портного комплексов от районов (а иногда и от субъектов Федерации) городским и сельским поселениям. Разграничение имущества должно осуществляться с учетом принципа территориальной принадлежности объектов муниципальному образованию.

При этом серьезной проблемой остается отсутствие регистрации имущества. Для осуществления передачи объектов собственности и имущественных комплексов необходимы средства на восстановление технической документации, а также на оплату расходов, связанных с регистрацией имущества.

Что должно финансироваться из местного бюджета

ЖилищноAкоммунальное хозяйство. В соответствии с Жилищным кодексом, не должно осуществляться дотирование жилищноAкоммуA нальных услуг населению из бюджета. Другими словами, собственники жилья должны полностью оплачивать стоимость жилищноAкоммуA нальных услуг, включая капитальный ремонт жилищного фонда. МестA ный бюджет несет расходы на капитальный ремонт жилищного фонда в объеме, соответствующем доле муниципальных квартир.

Бюджетные расходы в данной сфере осуществляются с целью адресной социальной поддержки низкодоходных семей (программа жилищных субсидий) предоставления льгот различным категориям граждан, однако обязательства по финансированию данных расходов лежат на федеральном бюджете и бюджете субъекта Федерации. На местном уровне данные расходы финансируются за счет субвенций на исполнение государственных полномочий. Собственные расходы муниципальных образований на эти цели возможны только в том случае, если органы местного самоуправления вводят местные льготы или предоставляют жилищные субсидии на более мягких основаниях, чем это делает субъект Российской Федерации.

В то же время на местном уровне могут приниматься программы и осуществляться расходы, связанные реабилитацией и модернизацией коммунальной инфраструктуры, расширением охвата населения различными видами коммунальных услуг, поддержкой различных объединений собственников жилья в осуществлении капитального ремонта жилищного фонда, проведении политики ресурсосбережения и т.п.

302

Другими словами, новому жилищному законодательству не соотA ветствует практика продолжения дотирования, например, услуг по водоснабжению. В тоже время расходы на ремонт и модернизацию системы водоснабжения могут не включаться в тарифы для потреA бителей, а финансироваться из бюджета в рамках целевой программы. Соответствующая программа должна предусматривать четкие требоA вания к коммунальному предприятию по объему и составу выполA няемых работ, критерии оценки результатов выполнения программы и т.п.

Ряд услуг жилищноAкоммунального комплекса поAпрежнему фиA нансируются за счет бюджетных средств. К ним относятся благоA устройство и озеленение, содержание мест захоронения, уличное освеA щение и т.п.

Применительно к данным услугам в крупных поселениях необхоA димо по возможности переходить от финансирования конкретных муниципальных предприятий, предоставляющих соответствующие услуги, к размещению муниципального заказа и выбору подрядчика на конкурсной основе. В то же время экономия бюджетных средств, в первую очередь в малых и средних поселениях, возможна при привлеA чении жителей к решению некоторых из этих вопросов на общестA венных началах, в рамках территориального общественного самоA управления.

Транспортное обслуживание населения. Местные бюджеты, безA условно, несут ответственность за компенсацию пассажирским перевозчикам убытков, связанных с перевозкой пассажиров, имеющих установленные на муниципальном уровне льготы по оплате проезда (в основном на уровне муниципалитетов предоставляются льготы пенсионерам с большим трудовым стажем). Помимо этого, мунициA палитеты должны компенсировать пассажирским перевозчикам убытки, связанные с установлением органом местного самоуправления тарифа на пассажирские перевозки на уровне, не обеспечивающем безубыточную деятельность пассажирских перевозчиков. Такая ситуаA ция должна быть возможна только в том случае, когда выведение уровня тарифа на безубыточный для пассажирского перевозчика уровень будет иметь своим следствием значительное ограничение доступности транспортных услуг для населения.

Вне зависимости от того, каковы направления финансирования пассажирского транспорта в конкретном муниципальном образовании (к ним может относиться, например, обеспечение нужного количества рейсов на маршрутах с низким пассажиропотоком, но высокой социальной значимостью), целесообразно не компенсировать убытки

303

от эксплуатационной деятельности конкретных муниципальных предприятий, но обеспечить отбор перевозчиковA получателей бюджетных средств по итогам открытого конкурса, участие в котором должны иметь возможность принять перевозчики всех форм собственности.

Управление коммунальной инфраструктурой

Управление коммунальной инфраструктурой могут осуществлять муниципальные предприятия либо частные организации. До настояA щего времени в районных муниципальных образованиях типичной является ситуация, когда одно муниципальное предприятие осуществA ляет управление системами коммунальной инфраструктурой, находяA щимися в разных поселениях. В такой ситуации возможны различные варианты реорганизации имущественных отношений:

1.Смена собственника муниципального унитарного предприятия: муниципальное предприятие как имущественный комплекс передается от одного собственника другому. Такой вариант в принципе возможен, если, например, МУП, принадлежавший муниципалитету районного уровня, обслуживал только одно поселение (например, районный центр). При этом может сохраняться организационноAправовая форма предприятия и прежняя система управления коммунальной инфраA структурой.

2.Реорганизация муниципального унитарного предприятия и создание нескольких новых. Этот вариант может осуществляться в случае, если одно муниципальное предприятие осуществляет управлеA ние коммунальной инфраструктурой, которая должна быть распреA делена между несколькими поселениями. При этом необходимо так поделить имущество между вновь созданными муниципальными предприятиями, чтобы каждое муниципальное предприятие выполняA ло работы, предоставляло услуги в пределах одного поселения. Такой вариант возможен, однако необходимо учитывать, что, воA первых, создание муниципальных коммунальных предприятий на уровне каждого поселения в большинстве случаев экономически неоправданно (чересчур мал объем деятельности, не удастся достичь экономии на масштабе), а, воAвторых, процесс раздела имущества районного предприятия неизбежно будет чрезвычайно конфликтным.

3.Ликвидация муниципального унитарного предприятия районA ного уровня, что возможно только в случае, если в поселениях будут созданы организации, готовые взять на себя управление коммунальной инфраструктурой, либо будут достигнуты соответствующие договоренA

304

ности с существующими организациями, отличными от районного МУПа.

4.Сохранение муниципального районного предприятия в прежнем статусе. Этот вариант реализуем в том случае, если полномочия в данной сфере передаются от поселений муниципальному району на основе соглашений. В соглашениях должны быть указаны формаA лизованные требования к районному предприятию: цели деятельности МУП, требуемое качество услуг, обозначена ответственность сторон. Имущество при этом может оставаться в хозяйственном ведении МУП муниципального района.

5.Управление коммунальной инфраструктурой на основании договора. Объекты коммунальной инфраструктуры передаются не в хозяйственное ведение муниципальных предприятий, а в казну сельсA ких и городских поселений. Органы местного самоуправления для организации управления коммунальной инфраструктурой заключают договор с муниципальным предприятием (в качестве управляющего) или иной организацией, готовой взять на себя обязательства по управлению коммунальной инфраструктурой, например с межмунициA пальным хозяйственным обществом.

С учетом специфики ситуации в конкретных муниципальных образованиях могут быть реализованы различные варианты организаA ции управления коммунальной инфраструктурой. Тем не менее, в качестве возможного ориентира может быть рассмотрена следующая модель:

ВоAпервых, деятельность по управлению и обслуживанию многоA квартирного жилищного фонда в большинстве случаев следует выдеA лить из состава многоотраслевых жилищноAкоммунальных предприяA тий, передав соответствующие функции частному сектору.

ВоAвторых, в сфере управления коммунальной инфраструктурой целесообразно организовывать межмуниципальное сотрудничество, особенно в тех случаях, когда одно подразделение (участок) существоA вавших ранее коммунальных предприятий обслуживало несколько поселений. Управление коммунальной инфраструктурой в условиях, когда подобный участок обслуживал исключительно одно поселение, возможно как на уровне данного поселения, так и в условиях межмуA ниципальной кооперации..

ВAтретьих, в большинстве случаев организация межмуниципальной кооперации возможна следующим образом. Системы коммунальной инфраструктуры остаются в муниципальной казне поселений. В качестве управляющей организации создается межмуниципальное хозяйственное общество в форме общества с ограниченной ответстA

305

венностью. Органы местного самоуправления поселений заключают с данным хозяйственным обществом договор аренды с инвестиционA ными обязательствами. Другим возможным вариантом является заключение несколькими поселениями договора аренды с предприяA тием, находящимся в собственности одного из муниципальных образований.

ВAчетвертых, нецелесообразно сохранять коммунальные предприяA тия в форме муниципальных. Можно рекомендовать их сначала частичную, а в перспективе A и полную приватизацию (при условии сохранения объектов инфраструктуры в муниципальной казне), что позволит сформировать полноценные договорные отношения. То же относится и к межмуниципальным хозяйственным обществам.

В принципе, на уровне поселений могут функционировать и частные инфраструктурные объекты, например котельные, хотя передача объектов инфраструктуры в частные руки несколько повыA шает риски муниципального образования в сфере предоставления коммунальных услуг. В то же время необходимо учитывать, что на частных собственников объектов коммунальной инфраструктуры распространяются правила тарифного регулирования и ряд других ограничений, связанных с их деятельностью на так называемых естественноAмонопольных рынках (т.е. на тех рынках, где конкуренция невозможна либо экономически неэффективна).

Управление многоквартирными домами

Жилищным кодексом Российской Федерации, вступившим в действие с 1 марта 2005 года, введена новая концепция управления жильем, направленная на демонополизацию спроса на жилищноA коммунальные услуги. Ранее управление жильем в основном осуществA лялось муниципальными предприятиями на определенном комплексе зданий, причем выбор способа управления определялся муниципаA литетом без согласия других собственников жилья. Исключение составляли лишь жилищные кооперативы и товарищества собственA ников жилья (ТСЖ), которые самостоятельно занимались органиA зацией управления. Новый Жилищный кодекс РФ исходит из необходимости организации управления самими собственниками в масштабе многоквартирного дома. Собственники помещений в многоA квартирном доме обязаны выбрать на общем собрании один из следующих способов управления:

1) непосредственное управление собственниками помещений в многоквартирном доме;

306

2)управление ТСЖ, жилищным кооперативом или иным специаA лизированным потребительским кооперативом, предусмотренным федеральным законом;

3)управление юридическим лицом независимо от организационноA правовой формы или индивидуальным предпринимателем (т.е. управA ляющим либо управляющей организацией).

Однако если в течение года способ управления многоквартирным домом не выбран, либо выбранное решение не реализовано, орган местного самоуправления должен провести открытый конкурс по отбоA ру управляющей организации, и собственники помещений обязаны заключить договор с выбранной организацией. Допускается заключеA ние договора управления многоквартирным домом не по результатам конкурса, если конкурс признан несостоявшимся. В любом случае не позже чем через год после заключения договора орган местного самоуправления должен инициировать собрание собственников помеA щений для принятия решения о выборе способа управления многоA квартирным домом.

В новых условиях целесообразно организовать предоставление услуг управления многоквартирными домами на уровне отдельных поселений силами частных предпринимателей и малых предприятий, выделив данный вид деятельности из состава многоотраслевых жилищноAкоммунальных предприятий.

В то же время необходимо отметить, что и в условиях нового жилищного законодательства за органами местного самоуправления остается публичная функция управления жильем, которая заключается

впредоставлении нуждающимся гражданам жилых помещений по договорам социального найма; в обеспечении нормальных условий пользования жилыми помещениями, относящимися к муниципальA ному жилищному фонду, нанимателями жилья; в осуществлении контроля за безопасностью условий проживания граждан. Помимо государственного контроля, в данной сфере должен осуществляться и местный контроль. Уполномоченные государственные и мунициA пальные органы (организации) должны иметь возможность, в пределах своей компетенции, проверять качество управления многоквартирA ными домами, периодичность, фактический объем и качество выполнения работ по ремонту и содержанию многоквартирных домов и придомовой территории, снабжению электрической и тепловой энергией, водой и газом, полноту устранения недостатков, своевременA ность и качество устранения аварий.

Жилищный кодекс РФ (ст. 165) предусматривает ряд мер, которые должны предпринять органы МСУ, чтобы способствовать реализации

307

прав собственников помещений по самостоятельному выбору способа управления многоквартирным домом:

–органы МСУ обязаны обеспечивать равные условия для деятельA ности управляющих организаций, независимо от их организационноA правовых форм. Это касается «допуска» частных организаций в сферу управления, и передачи на равных условиях производственных и складских помещений любым управляющим организациям;

–органы МСУ вправе предоставлять управляющим организациям, ТСЖ и жилищным кооперативам бюджетные средства на капитальный ремонт жилищного фонда. Это может быть как безвозмездная передача средств, так и предоставление, например, бюджетных кредитов, иные способы финансирования;

–органы МСУ должны содействовать повышению уровня квалиA фикации лиц, осуществляющих управление многоквартирными домами, и организации обучения лиц, имеющих намерение осуществA лять такую деятельность. В первую очередь это касается содействия развития института частных управляющих – индивидуальных предA принимателей.

–по запросам граждан, ораны МСУ, и управляющие организации обязаны предоставлять информацию об установленных ценах на услуги и работы по содержанию и ремонту многоквартирных домов и жилых помещений в них, об объемах, перечне и качестве выполняемых работ и оказываемых услуг, а также о ценах на предоставляемые коммунальные услуги. Это должно способствовать оценке различных управляющих организаций, действующих в поселении, и оптимальA ному выбору способа управления многоквартирным домом.

–в целях совершенствования договорных отношений собственниA ков помещений, ТСЖ и потребительских кооперативов, управляющих организаций с ремонтноAэксплуатационными, специализированными подрядными организациями и ресурсоснабжающими организациями, органы МСУ могут разработать, утвердить и опубликовать примерные условия или примерные формы договоров.

Цены на содержание и ремонт домов устанавливаются самими собственниками жилья, что означает отмену перераспределения платеA жей за жилищные услуги между многоквартирными домами, отмену перекрестного субсидирования одних домовладельцев другими, переход к контролю собственников за управляющей организацией. В случае, когда органы местного самоуправления проводят конкурс по выбору управляющей компании для домов, где не выбран способ управления, они могут установить конкретный размер платы за содержание и ремонт жилья для определенных категорий домов.

308

Управляющая компания для каждого дома может определить перечень и объемы работ исходя из установленной цены, в зависимости от его технического состояния и возможных пожеланий собственников.

Организация транспортного обслуживания населения

Всоответствии с действующим федеральным законодательством, муниципальный орган управления пассажирским транспортом (даA лее – МОУ ПТ) исполняет следующие полномочия:

– руководит транспортными предприятиями и организациями, находящимися в муниципальной собственности;

– утверждает маршруты маршрутных пассажирских перевозок автомобильным транспортом;

– согласовывает расписание движения автотранспорта по маршA рутам маршрутных пассажирских перевозок автомобильным трансA портом. МОУ ПТ анализирует работу пассажирского транспортного комплекса муниципального образования, по согласованию с ГИБДД вносит предложения по строительству новых, реконструкции, расшиA рению, или благоустройству действующих остановок пассажирского транспорта, а также может принимать решения об организации новых маршрутов, увеличении количества транспорта на маршруте или закрытии действующих маршрутов.

Вцелях защиты прав пассажиров МОУ ПТ имеет право в случае выявления факта предоставления услуг по маршрутным пассажирским перевозкам, не сопровождающихся достоверной и достаточной информацией, приостанавливать предоставление услуг по маршрутA ным пассажирским перевозкам автомобильным транспортом до предоставления перевозчиком информации или прекращать предосA тавление перевозчиком этих услуг.

Всередине 2005 году в Государственную Думу внесен проект Федерального закона «Об общих принципах организации транспортA ного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим пассажирским транспортом на маршрутах регулярного сообщения в Российской Федерации».

Указанным законопроектом предусмотрено:

- разграничение полномочий по организации транспортного обслуA живания населения: муниципальные маршруты организуются органом местного самоуправления муниципального образования, межмуниA ципальные маршруты – органом управления субъекта Российской Федерации;

309