818

Соотношение понятий «местное самоуправление» и «муниципальное управление»

Обратим внимание на то, что понятие «местное самоуправление» часто смешивают с понятием «муниципальное управление». Данное смешение неправомерно. О понятии «местное самоуправление» речь шла выше. Термин «муниципальное управление» не встречается в законодательстве и является сравнительно новым и в теории, и в практике современного государственного строительства16, хотя воA просы управления муниципальным хозяйством разрабатывались в РосA сии и ранее (наиболее известным трудом является «Основы городского хозяйства» Л. Велихова). Слова «муниципальный», «муниципалитет» происходят от латинского «municipium» и изначально восходят к двум корням: «munus» – тяготы, бремя, а «capio», «recipio» – беру, приниA маю. Поэтому муниципалитетом называется городское управление, принимающее на себя бремя общественной власти для выполнения общегородских задач, распоряжения хозяйственными средствами. Понятие «муниципальное управление» появилось в российской науке сравнительно недавно и в настоящее время находится в стадии становA ления.

Муниципальное управление является особым типом управленA ческой деятельности, осуществляемой органами и должностными лицами местного самоуправления, направленной на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения. Объектом муниA ципального управления выступает территория муниципального образования, а целью – создание необходимых условий для удовлетA ворения коллективных интересов и потребностей местного сообщества. Для осуществления управленческого воздействия органы местного самоуправления располагают тремя основными видами ресурсов: правовыми, экономическими, административными. Правовой ресурс обеспечен правом органов местного самоуправления принимать

16 Среди ученых и специалистов, занятых в области местного самоуправления, отсутствует единый подход к определению данного понятия. Одни авторы под муниципальным управлением понимают муниципальный менеджмент как форму управления местной (муниципальной) собственностью и отождествляют его с местным самоуправлением. Другие считают, что муниципальное управление – это деятельность органов местного самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов. Третьи придерживаются точки зрения, что муниA ципальное управление является своеобразной подсистемой социального управления, под которым понимается деятельность муниципального органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов. Более подробно см. в статье В.П. Максимов. К вопросу о сущности и задачах муниципального управления – Бюджетный федерализм в России: становление и развитие. М., 2001

21

правовые нормативные акты, обязательные для исполнения на терриA тории муниципального образования.

Экономический ресурс обеспечен правами владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (включая землю), формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, устаA новления местных налогов и сборов, регулирования цен и тарифов на услуги муниципальных предприятий. Административный ресурс ознаA чает создание организационных структур для решения тех или иных задач муниципального управления. В современных условиях эффекA тивность муниципального управления в немалой степени зависит от выбора организационной структуры управления, определения субъектом управления главной цели и приоритетных задач, направA ленных на удовлетворение коллективных интересов и потребностей населения в муниципальном образовании.

Правовые основы местного самоуправления. Конституция РФ. Европейская Хартия местного самоуправления

Организация и деятельность местного самоуправления, его отношения с другими элементами государственной системы России, а также отношения между элементами системы местного самоуправA ления регулируются законодательством. Вот почему до рассмотрения иных вопросов, связанных с отношениями в сфере местного самоA управления, необходимо остановиться на вопросах законодательного регулирования этого института, на правовых основах местного самоуправления.

Правовые основы местного самоуправления – это совокупность правовых норм и механизмов, регулирующих и обеспечивающих осуществление местного самоуправления в конкретном муниципальA ном образовании. Правовые основы местного самоуправления входят как элемент в правовую систему государства.

Государство устанавливает и охраняет систему общеобязательных правил поведения, которые выражают общие и индивидуальные интересы населения страны и выступают регуляторами общественных отношений. Эта система представляет собой право данного государстA ва. Система права выражается в единстве и согласованности дейстA вующих в государстве правовых норм и, вместе с тем, в разделении права на относительно самостоятельные части. Местное самоA управление регулируется одной из таких составляющих, специальной отраслью права – муниципальным правом, относящимся к праву публичному, в котором его субъект выступает как часть социального целого, этому социальному целому подчиненный. В муниципальном

22

праве любой участник правоотношений (будь то муниципальное образование, орган местного самоуправления или гражданин) выступает как часть института местного самоуправления и действует по правилам, установленным для этого института правовыми нормами.

Как мы уже выяснили, местное самоуправление является отдельA ным институтом в системе государственного устройства Российской Федерации и составляет основу конституционного строя Российской Федерации, в связи, с чем его регулирование потребовало появления специального законодательства о местном самоуправлении – совокупA ности источников права, выражающих и закрепляющих правовые нормы о местном самоуправлении, и выделения отрасли права. МуниA ципальное право закрепляет и регулирует общественные отношения, которые возникают в процессе организации и деятельности местного самоуправления.

К источникам муниципального права относится значительный массив нормативных правовых актов, однако основным и базовым является Конституция РФ – основной закон Российской Федерации, обладающий высшей юридической силой и определяющий основы конституционного строя, основные права человека и гражданина, организацию государственной власти, отношения гражданина и госуA дарства. В правовой системе государства все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации.

Акты и действия, противоречащие Конституции Российской ФедеA рации, не имеют юридической силы.

Конституция РФ не только признает и гарантирует местное самоуправление, но и устанавливает отдельные основные принципы местного самоуправления, содержит ряд норм прямого действия, непосредственно регулирующих вопросы местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом. При этом, если международным догоA вором РФ установлены иные правила, нежели предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В сфере местного самоуправления основным международным правовым актом, входящим в правовую систему РФ и составляющим один из источA ников муниципального права, один из элементов правовой основы местного самоуправления является Европейская партия местного самоуправления.

Российская Федерация после вступления в Совет Европы ратиA фицировала Федеральным законом от 11.04.1998 г. Европейскую

23

Хартию местного самоуправления, принятую в Страсбурге 15.10.1985 года. На территории РФ Хартия действует с 1.09.1998 г. Ратификация Хартии означает, что государство обязуется соблюдать нормы Хартии. При отсутствии оговорок, т.е. положений, исключающих применение на территории страны того или иного положения международного акта, государство «считает себя связанным» всеми, но как минимум двадA цатью принципами Хартии, десять важнейших их которых прямо указаны в ее 12 статье. Российская Федерация ратифицировала Хартию без специальных оговорок и признает, тем самым, верхоA венство всех международноAправовых норм, заложенных в этом докуA менте, над национальным законодательством. "Принцип местного самоуправления, – гласит ст. 2 Хартии, – должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства". В части конституционного закрепления и конституA ционных гарантий местного самоуправления Россия соответствует требованиям Хартии.

Признание местного самоуправления в Конституции РФ одной из основ конституционного строя является логически связанным с намерениями России быть демократическим и правовым государством (ч. 1 ст. 1 Конституции), ориентированным на человека, его права и свободы. Оно свидетельствует о понимании социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, создающего предA посылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, снижению национальных конфликтов.

Конституция РФ поставила точку в дискуссии о том, быть или не быть местному самоуправлению в России: оно считается, безусловно, необходимым при управлении территориями государства. Право граждан на осуществление местного самоуправления возникает на основании Конституции РФ и закона, а не на основании волеизъявлеA ния населения муниципального образования, т.е. даже через референA дум население не может отказаться от данного права17.

Конституция РФ как федеративного государства относит к предA метам совместного ведения РФ и субъектов РФ, т.е. к кругу дел, по которым вся Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. – СЗ РФ, 2000, № 50, ст. 4943 полнота государственной власти распределена в установленном законами порядке и пределах между РФ и субъектами РФ, установление общих принципов организации

17 Постановление Конституционного Суда от 30 ноября 2000 г. A СЗ РФ, 2000, № 50, ст. 4943

24

местного самоуправления. Это влечет за собой принятие специального федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления и соответствующих ему законов Субъектов РФ, регулирующих в пределах и порядке, определенных федеральным законом, отдельные элементы, относящиеся к общим принципам местного самоуправления. В самом федеральном законе могут быть определены правоотношения в сфере местного самоуправления (общественные отношения, в которых стороны связаны между собой взаимными юридическими правами и обязанностями, охраняемыми государством), подлежащие регулированию иными федеральными законами.

В частности, например, в Федеральном Законе № 131AФЗ «Об обA щих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее – Закон № 131AФЗ) имеется указание на регулирование государственной регистрации уставов муниципальных образований федеральным законом. Вместе с тем, в соответствии со ст. 4 Закона № 131AФЗ, изменение общих принципов организации местного самоуправления допускается не иначе как путем внесения изменений и дополнений в названный федеральный закон. Таким образом, иные федеральные законы не должны затрагивать общие принципы организации местной власти18. В частности, вопросы местного значения устанавливаются только ФЗ № 131AФЗ, и их изменение другими законами и иными нормативными правовыми актами не допускается. Несмотря на то, что все законы, кроме конституционных, по своей юридической силе одинаковы, законодатель может установить для себя ограничения по предмету правового регулирования других законов в этой области, и тем самым установить взаимосвязи и иерархию правовых норм, содержащихся в разных законах.

Кроме законов, в правовую систему РФ входят иные правовые акты, в частности, правовые акты высших и иных органов государстA венной власти, например, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и т.п. Эти акты являются подзаконными, т.е. не должны противоречить закону. Они могут регулировать только те правоотношения, которые устанавливает для таких актов или не запрещает закон. Предмет правового регулирования и полномочия по регулированию общественных отношений принимающего подзаконA ный акт органа власти также определены законом. Например, в отношении местного самоуправления Закон № 131AФЗ определяет, что Правительство РФ утверждает порядок и сроки составления

18 В.И. Васильев. Законодательная основа муниципальной реформы . М., 2005

25

передаточного акта при правопреемстве органов местного самоA управления вновь образованных муниципальных образований и ранее действовавших на этой территории иных органов публичной власти. Постановление Правительства РФ по данному вопросу входит в законодательство по местному самоуправлению и является одним из актов, составляющих правовую основу местного самоуправления.

Закон № 131AФЗ установил, что в случае противоречия федеA ральных законов и (или) иных нормативных актов РФ, регулирующих вопросы местного самоуправления, Конституции РФ и ФЗ № 131AФЗ, применяются нормы Конституции РФ и Закона № 131AФЗ.

Закон также указал, что органы государственной власти субъектов РФ вправе регулировать вопросы организации местного самоуправA ления лишь в случаях и порядке, установленных федеральными законами, и определил и круг вопросов, подлежащих регулированию субъектами РФ в области организации местного самоуправления (см. приложение).

Не установленные ФЗ № 131AФЗ вопросы в области организации местного самоуправления органами государственной власти субъектов РФ регулироваться не могут. Кроме того, в случае противоречия конституции (устава), закона, иного нормативного правового акта субъекта РФ, регулирующих вопросы организации местного самоA управления и устанавливающие права, обязанности и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, ФЗ № 131AФЗ, иным федеральным законам, в соответствии с положениями ст. 6 ФЗ № 131AФЗ, применяются Конституция РФ, федеральные конституционA ные законы, ФЗ № 131AФЗ, иные федеральные законы.

Надо обратить внимание на положение, которое предусматривает возможность регулирования прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления по предметам ведения субъектов РФ и предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ в пределах полномочий субъектов РФ.

Это положение указывает на то, что кроме законодательства по вопросам местного самоуправления, правовые нормы, касающиеся деятельности органов местного самоуправления, могут содержаться и в иных законодательных актах, не относящихся по предмету своего регулирования к отрасли муниципального права. Проще говоря, регулирующих совсем другие сферы, например, семейные отношения, трудовые, земельные и т.п. Данная правовая ситуация связана с тем, что местное самоуправление охватывает практически все сферы жизнедеятельности человека, поэтому в осуществлении деятельности

26

должно руководствоваться не только актами по вопросам местного самоуправления, но и применять иное, так называемое отраслевое законодательство.

Муниципальное право с учетом особенностей регулируемого им института – местного самоуправления – носит комплексный харакA тер – затрагивает различные сферы общественных отношений, но тольA ко в связи с организацией и осуществлением местного самоуправления. Нормы муниципального права могут содержаться как в правовых актах по местному самоуправлению, так и в правовых актах, относящихся к другим сферам жизни общества.

Законодатель, определяя сферы правового регулирования в разных законах, фактически устанавливает наличие двух составных частей законодательства. Первая, указанная выше, связана с законами и иныA ми нормативными правовыми актами собственно в сфере местного самоуправления. Вторая – лишь содержит отдельные нормы, касаюA щиеся местного самоуправления, в основе же своей имеет другой предA мет правового регулирования, т.е. иную, нежели местное самоуправA ление, сферу общественных отношений. Таким образом, мы можем говорить о законодательстве в сфере местного самоуправления и законодательстве, содержащем нормы муниципального права. ЗаконоA дательство, содержащее нормы муниципального права, не может противоречить законодательству по местному самоуправлению в части регулирования вопросов организации местного самоуправления, например, по распределению тех или иных полномочий между органами местного самоуправления. Так, если Закон № 131AФЗ отноA сит исключительно к полномочиям представительного органа опреA деление порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий, ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» входящий в отрасль гражданского законодательства, не может отнести это полномочие к ведению главы МО или местной администрации.

Если бы такое положение содержалось в названном законе, все равно подлежала бы применению норма ФЗ № 131AФЗ.

В системе законодательства, содержащего нормы муниципального права, можно выделить федеральное законодательство, и законоA дательство субъектов РФ.

Таким образом, в отношении местного самоуправления действует система законодательных актов, включающая в себя:

- конституцию РФ, федеральные конституционные законы;

27

связано с содержащимися в них положениями, посвященными местA ному самоуправлению, правоотношениям в области его организации и осуществления, а также деятельности органов местного самоуправA ления при решении вопросов жизнеобеспечения и исполнения отдельA ных государственных полномочий.

П р и л о ж е н и е

Вопросы, подлежащих регулированию субъектами РФ в области организации местного самоуправления:

-установление статуса муниципальных образований;

-изменение границ муниципальных образований;

-порядок выдвижения инициативы проведения референдума (в соответствии с федеральным законом), порядок подготовки и провеA дения референдума;

-преобразование муниципальных образований;

-случаи и порядок, в котором могут финансироваться за счет средств бюджета субъекта РФ финансовые обязательства органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения;

-наделение органов местного самоуправления отдельными госуA дарственными полномочиями субъекта РФ;

-порядок выборов (в соответствии с федеральным законом) органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

-порядок голосования по отзыву выборных должностных лиц местного самоуправления, депутатов (в соответствии с федеральным законом);

-порядок и сроки рассмотрения обращений граждан в органы местного самоуправления;

-административная ответственность за нарушение порядка и сроков рассмотрения обращения граждан;

-наименования органов местного самоуправления (представиA тельный, глава, администрация);

-определение полномочий представительного органа (в соответстA вии с федеральными законами);

-условия контракта для главы администрации в части осуществA ления государственных полномочий;

-дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации;

-правовое регулирование муниципальной службы (в соответствии

сфедеральным законом);

-требования к формированию, утверждению, исполнению местA ного бюджета, контролю за исполнением (в соответствии с федеA ральными законами);

29