818
.pdfжащиеся в ч. 4 ст. 51 Закона №131AФЗ, носят фрагментарный характер и лишь дублируют отдельные нормы гражданского законодательства.
Заключение и исполнение соглашений о делегировании полномочий по решению вопросов местного значения между
различными типами муниципальных образований
В соответствии с абз. 1 ч. 4 ст. 15 Закона 131AФЗ допускается передача отдельных полномочий поселений на уровень муниципальA ных районов, а в соответствии с абз. 2 этой же нормы – передача отA дельных полномочий муниципальных районов поселениям.
Использование данного способа решения вопросов местного значеA ния ограничено правовыми и экономическими требованиями. ОпредеA ляющим экономическим ограничением является экономическая эффективность такого решения в сравнении с иными способами решеA ния. Реализация принципа субсидиарности на практике означает, что муниципальное образование должно вначале оценить возможность и эффективность решения вопроса с привлечением частных хозяйствуюA щих субъектов, затем – межмуниципальной кооперации и собственных хозяйствующих субъектов, и лишь в исключительных случаях прибеA гать к делегированию полномочий.
Не менее важными являются правовые ограничения. Закон наделил каждый тип муниципальных образований собственной комA петенцией (кругом вопросов местного значения) с той целью, чтобы эти вопросы решались именно соответствующим типом муниципальA ных образований. Любое отклонение от законодательно разграничения полномочий должно рассматриваться как исключение из общего правила. Именно такой подход законодателя к делегированию полноA мочий между различными типами муниципалитетов предопределил установление особого режима такого делегирования и ограничений в использовании этого механизма. В частности, делегирование осуA ществляется только на основании соглашений, признаком которых является равенство сторонAучастников соглашения. Указанные соглаA шения могут предусматривать делегирование только части полномоA чий, но не всего объема полномочий соответствующего типа. Речь может идти только о такой части полномочий, которая существенно не отразится на статусе «делегирующего» муниципального образования, не изменит сущность местного самоуправления как уровня публичной власти, самостоятельно решающего вопросы непосредственного жизнеA обеспечения населения, проживающего на соответствующей территоA рии. В соответствии с Законом, соглашения носят срочный характер и должны содержать некоторые иные нормы, установленные Законом.
281
Принципиально важным является то, что одновременно с делеA гированием полномочий должна происходить передача финансовых средств (субвенций) для исполнения соответствующих полномочий. Т.е. Закон не допускает передачу т.н. «не финансируемых мандатов», а попытки передать муниципальным районам полномочия поселений под предлогом отсутствия у последних финансовых средств для решения соответствующих вопросов местного значения находятся в явном противоречии с требованиями ч. 4 ст. 15 Закона. Ни при каких условиях не допускается делегирование полномочий местного самоуправления органам государственной власти любого уровня.
Тема 16. ОРГАНИЗАЦИЯ ЗЕМЛЕПОЛЬЗОВАНИЯ И ЗАСТРОЙКИ НА ТЕРРИТОРИИ ПОСЕЛЕНИЙ
Для периода развития России в рамках социалистической системы хозяйствования было характерно отсутствие законодательства о граA достроительной деятельности. Отношения в этой сфере складывались исключительно между публичными органами, и регулирование осуA ществлялось посредством актов администраций различных уровней и нормативными техническими документами – инструкциями, строиA тельными нормами и правилами.
О формировании современного законодательства в области градоA регулирования можно говорить, начиная с 2001 года, с введения в
действие в конце 2001 года нового Земельного кодекса Российской Федерации.
В частности, Земельный кодекс закрепил нормы правового зониA рования (зонирования территорий), предполагающие выработку общих «правил игры» при определении целевого назначения земельA ных участков. Это сказалось на активизации деятельности адмиA нистраций муниципальных образований в части разработки правил землепользования и застройки. Новый этап становления законоA дательства в данной сфере начался с вступления в силу нового ГрадоA строительного кодекса Российской Федерации, который был введен в
действие с 30 декабря 2004 года.
Что должны делать местные власти в сфере землепользования и градорегулирования на уровне поселения
Новый Градостроительный кодекс РФ, закрепляет размежевание полномочий между различными уровнями публичной власти в области территориального планирования. На основании установленного ГрадоA строительным кодексом распределения непересекающихся полномоA
282
чий создаются основания для закрепления следующих двух основоA полагающих принципов территориального планирования:
–принцип «независимости» нижестоящих уровней публичной власти от вышестоящих уровней публичной власти в случае невыполA нения последними полномочий и обязанностей в сфере территориальA ного планирования (взамен утверждавшегося ранее «принципа очередA ности», или принципа ожидания указаний вышестоящих уровней публичной власти до начала действий нижестоящих уровней публичной власти);
–принцип четкой формализации процедур согласования докуменA тов территориального планирования по субъектам, предметам и срокам согласования (взамен утверждавшегося ранее принципа неформалиA зуемости процедур согласований).
Вопросы местного значения поселений определены Федеральным Законом № 131AФЗ и включают, в частности, планирование застройки территории поселения, территориальное зонирование земель поселеA ния, установление правил землепользования и застройки территории поселения, изъятие земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселений. В частности, полномочия в области градорегулирования и землепользования конкретизированы в ГраA достроительном кодексе Российской Федерации в следующем объеме:
1) подготовка и утверждение документов территориального планиA рования поселений;
2) утверждение местных нормативов градостроительного проекA тирования поселений;
3) утверждение правил землепользования и застройки поселений;
4) утверждение подготовленной на основании документов терриA ториального планирования поселений документации по планировке территорий, за исключением случаев, предусмотренных ГрадостроиA тельным кодексом;
5) выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконстA рукции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территориях поселений.
Принципиальная особенность принятого законодательства являетA ся закрепление последствий за бездеятельность поселений по исполA нению отнесенных к их компетенции полномочий. Основные и наиболее важные последствия заключаются в следующем:
–с 1 января 2008 не допускается принятие решений о резерA вировании земельных участков, о переводе земель из одной категории в
283
другую при отсутствии документов территориального планирования (генерального плана поселения);
– с 1 января 2010 года не допускаются предоставление земельных участков для строительства и выдача разрешений на строительство при отсутствии местного нормативного правового акта – правил землеA пользования и застройки.
НормативноAправовые акты в сфере землепользования и застройки, градостроительная документация, подготовленные по решению органов местного самоуправления (в том числе проекты планировки, проекты межевания) не могут быть приняты без проведения публичA ных слушаний, правовую основу и организацию которых должен обеспечить муниципалитет. Публичные слушания предусмотрены в процедурах принятия генерального плана, правил землепользования и застройки, проектов планировки, проектов межевания, по вопросам условно разрешенных видов использования. Любое решение мунициA палитета, принятое без соблюдения вышеизложенных требований может быть оспорено в судебном порядке.
Таким образом, принятое законодательство требует, чтобы на уровне поселения были приняты по меньшей мере следующие нормаA тивные акты.
1.Нормативный правовой акт, устанавливающий состав, порядок подготовки документов территориального планирования поселения, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких докуA ментов (принимается представительным органом).
2.Генеральный план поселения (принимается представительным органом).
3.Нормативный правовой акт, устанавливающий состав и порядок деятельности Комиссии по подготовке правил землепользования и застройки (утверждается распоряжением главы местной администA рации).
4.Правила землепользования и застройки поселения (приниA маются представительным органом).
5.Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок органиA зации и проведения публичных слушаний по вопросам, установленным Градостроительным кодексом Российской Федерации (принимается представительным органом).
6.Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок подA готовки и утверждения местных нормативов градостроительного проектирования (принимается представительным органом).
284
7. Нормативный правовой акт, устанавливающий порядок подгоA товки документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решений органов местного самоуправления (принимается представительным органом).
Состав необходимых документов и рекомендации по их разработке
Территориальное планирование Основные документы. На уровне поселения основным документом
территориального планирования является Генеральный план поселения, который включает в себя планирование размещения объектов капитального строительства местного значения, в том числе:
а) объектов электроA, теплоA, газоA и водоснабжения населения в границах поселения;
б) автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных трансA портных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;
в) объектов жилищного фонда в целях реализации муниципальных программ сноса и реконструкции жилищного фонда, утвержденных представительными органами муниципальных образований;
г) иных объектов, размещение которых необходимо для осуществA ления полномочий органов местного самоуправления поселения.
В отношении всей территории поселения Генеральный план устаA навливает функциональное зонирование – выделение зон в границах поселений, для которых определены границы и функциональное назначение.
Генеральный план поселений должен включать в себя: I. Положения о территориальном планировании, в т.ч.
1)цели и задачи территориального планирования;
2)перечень мероприятий и указание на последовательность их выполнения.
II. Карты (схемы), указывающие
1)границы поселения;
2)существующие и планируемые границы населенных пунктов в пределах поселения;
3)границы земель специального назначения (обеспечения космиA ческой деятельности, обороны и безопасности, границы земель иного специального назначения), границы земель лесного, водного фонда, границы земель иного назначения, предусмотренного законодательстA вом;
4)существующие и планируемые границы земель промышленA ности, энергетики, транспорта, связи;
285
5)границы функциональных зон с отображением характеристик планируемого развития таких зон;
6)границы зон с особыми условиями использования территорий – охранные, санитарноAзащитные зоны, зоны охраны объектов культурA ного наследия, водоохранные зоны, зоны охраны источников питьевого водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаеA мые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7)границы земельных участков, которые предоставлены для размеA щения объектов капитального строительства федерального, региоA нального или местного значения либо на которых расположены объекты капитального строительства, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, а также границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения;
8)границы территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и возA действия их последствий;
9)границы зон инженерной и транспортной инфрастуктур.
III. Обосновывающие материалы, в т.ч. текст и карты (схемы). Процедура разработки. Генеральный план поселения должен
учитывать решения документов территориального планирования вышестоящих уровней (субъект РФ и Российской Федерации) и быть согласован с соседними муниципальными образованиями, в случае принятия решений, которые могут оказать негативное воздействие на окружающие муниципалитеты. Срок согласования ограничен тремя месяцами в случае отсутствия согласительной комиссии и шестью месяцами при её наличии.
Не позднее трех месяцев со дня утверждения генерального плана главой местной администрации поселения утверждается план реалиA зации генерального плана поселения, который должен содержать:
1)решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
2)сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, на основании которой определяются или уточняются границы земельA ных участков для размещения таких объектов;
3)сроки подготовки проектной документации и сроки строиA тельства объектов капитального строительства местного значения;
4)финансовоAэкономическое обоснование реализации генеральA ного плана.
286
Публичные слушания и экспертиза генерального плана. ГенеральA ный план до принятия в обязательном порядке должен пройти публичA ные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа мунициA пального образования с учетом Градостроительного кодекса РФ.
В обязательном порядке организуется выставка или выставки, экспозиции демонстрационных материалов проекта генерального плана, выступления на собраниях жителей, в печатных средствах массовой информации, по радио и телевидению представителей оргаA нов местного самоуправления, разработчиков проекта генерального плана
Срок проведения публичных слушаний не может быть менее одного и более трех месяцев. Заключение о результатах публичных слушаний подлежит опубликованию.
По собственной инициативе заинтересованными лицами проекты документов территориального планирования могут направляться на государственную экспертизу. Расходы несут инициаторы проведения государственной экспертизы. Экспертиза проводится федеральным органом исполнительной власти или подведомственным ему государстA венным учреждением.
Направление проекта документа территориального планирования на государственную экспертизу либо отрицательное заключение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования не является препятствием для утверждения документа территориального планирования. Однако в случае отрицательного заключения государственной экспертизы, данные документы могут быть оспорены в судебном порядке.
Градостроительное (правовое) зонирование – относительно новый институт градостроительного регулирования на местном уровне, впервые был введен Градостроительным кодексом РФ от 1998 года. Действующий Градостроительный кодекс РФ воспроизвел принципы и нормы ранее действовавшего Градостроительного кодекса от 1998 года, а также принципы и нормы Земельного кодекса РФ примеA нительно к правовому зонированию, зонированию территорий. ПравоA вое зонирование, в отличие от других видов зонирования (экологичесA кого, ландшафтного) своим результатом имеет документ юридической силы, местный нормативный правовой акт «Правила землепользоваA ния и застройки», обязательный для исполнения всеми владельцами и пользователями недвижимости в городе. Указанный вид зонирования A это установление на основе и с учетом документов территориального
287
планирования регламентов разрешенного использования земельных участков и иных объектов недвижимости, расположенных в соответстA вующих территориальных зонах.
Данный вид зонирования является правовым механизмом взаимоA действия в рыночных условиях органов власти с физическими и юридическими лицами и обеспечивает им гарантированное право на разрешенное использование и изменение недвижимости путем соответствующего выбора в рамках установленных регламентов, предоставляя возможность для наилучшего и наиболее эффективного с экономической точки зрения использование недвижимости.
Действующий Градостроительный кодекс РФ делает следующий существенный шаг вперед по отношению к ранее установленным федеральными законами нормам в отношении градостроительного планирования, в частности:
1) уточняет и детализирует; а) состав правил землепользования и застройки;
б) состав градостроительных регламентов; 2) вводит ранее не установленные процедуры применительно к:
а) подготовке проекта правил землепользования и застройки; б) утверждению правил землепользования и застройки;
в) внесению изменений в правила землепользования и застройки; г) предоставлению разрешений на условно разрешенные виды
использования земельных участков;
д) предоставлению разрешений на отклонения от предельных параA метров разрешенного строительства, реконструкции объектов капиA тального строительства.
Нормы о градостроительном зонировании являются ключевым звеном и определяют суть предстоящего реформирования системы регулирования градостроительной деятельности.
Общая характеристика правил землепользования и застройки. Правила землепользования и застройки – это документ градостроиA тельного зонирования, утверждаемый нормативными правовыми актаA ми органов местного самоуправления, в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты и порядок применения таких документов и внесения в них изменения. В рамках данного определения под градостроительным зонированием понимаетA ся зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов.
Градостроительный регламент – это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны:
288
–виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков, и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
–предельные (минимальные и/или максимальные) размеры зеA мельных участков;
–предельные параметры разрешенного строительства, реконстA рукции объектов капитального строительства;
–ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Территориальные зоны – это зоны, для которых в правилах землеA пользования и застройки определены границы и градостроительные регламенты.
Состав Правил землепользования и застройки. Правила землепольA зования и застройки включают в себя текстуальную (процедурную) и картографическую части. Процедурная часть содержит порядок применения правил землепользования и застройки (т.е. процедуры, связанные с подготовкой и осуществлением строительных изменений объектов недвижимости) и внесения в них изменений. КартограA фическая часть включает карту градостроительного зонирования городской территории, а также описание требований и ограничений по использованию и строительному изменению недвижимости в границах выделенных территориальных зон – градостроительный регламент разрешенного использования.
Установление территориальных зон и градостроительных реглаA ментов.
Карта градостроительного зонирования подготавливается путем разделения территории населенных пунктов на территориальные зоны, для которых разрабатываются градостроительные регламенты. В проA цессе установления территориальных зон необходимо учитывать:
–возможность сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;
–функциональные зоны и параметры их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения;
–определенные Градостроительным Кодексом виды и состав терA риториальных зон;
–сложившуюся планировку территории и существующее землеA пользование;
289
– планируемые изменения границ земель различных категорий в соответствии с документами территориального планирования и докуA ментацией по планировке территории.
В результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественноAделовые, производственные зоны, зоны инженерA ной и транспортной инфраструктур и иные виды территориальных зон. Примерный состав и содержание территориальных зон устанавлиA вается Градостроительным кодексом РФ.
Для каждой территориальной зоны разрабатывается градостроиA тельный регламент зоны, в котором содержаться виды разрешенного использования земельных участков, предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также ограниA чения использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Порядок подготовки и принятия проекта правил землепользования и застройки. Подготовка проекта правил землепользования и застройA ки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, а также к частям территорий поселений с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений.
Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуA ществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, а также требований технических регламентов, результатов публичных слушаA ний и предложений заинтересованных лиц.
Применительно к части территории поселения подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения.
Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установA лением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения либо к различным частям территорий поселения (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования, и застройки главой местной администрации утверждаются состав, и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки.
290