818

порядке участвует в данном процессе. Причем принятие устава МО без соблюдения определенных процедур, обеспечивающих возможность населению дать свои предложения по содержанию устава и высказать мнение в отношении проекта данного акта, является основанием отказа в государственной регистрации и, следовательно, причиной не вступления устава в силу.

Проект устава (изменений и дополнений к нему) может быть внеA сен на рассмотрение представительного органа в порядке правоA творческой инициативы населением поселения. До принятия устава в поселении порядок выдвижения и рассмотрения правотворческой инициативы, а также субъекты, наделенные данным правом, опредеA ляются решением представительного органа с соблюдением гарантий для лиц, определенных Законом.

При внесении предложений по изменению или дополнению устава действует порядок инициативы, ранее указанный в уставе МО. Кроме населения проект может быть предложен депутатами предстаA вительного органа, Главой МО, иными выборными органами местного самоуправления, Главой местной администрации, органами ТОС, иными лицами в соответствии с вышеуказанным порядком.

Проект устава МО, проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав должен быть официально опубликован (обнародован) не позднее чем за 30 дней до дня рассмотA рения вопроса о принятии устава МО, внесения в него изменений и дополнений. Одновременно с опубликованием проекта требуется опубликовать (обнародовать) установленный представительным оргаA ном поселения порядок учета предложений по проекту, а также поряA док участия граждан в его обсуждении.

Проект устава (изменений и дополнений к нему) должен выноA ситься на публичные слушания. После прохождения всех процедур, связанных с обсуждением населением основных положений Устава (изменений и дополнений), проект выносится на рассмотрение приниA мающего органа (схода или представительного органа).

Устав МО, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в Устав принимаются большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа поселения.

Требования к содержанию Устава.

Новый Закон устанавливает определенные требования к содерA жанию устава, однако не содержит исчерпывающего перечня вопросов, которые могут регулироваться Уставом. В отличие от ранее действовавших норм (ст. 8 ФЗ № 154AФЗ), не содержащих жестких

241

обязательных предписаний по содержанию устава, новым Законом устанавливается, какие положения должны им определяться. Это:

–наименование МО (устанавливается Законом субъекта РФ, закрепляется в Уставе);

–перечень вопросов местного значения;

–формы, порядок гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

–структура и порядок формирования органов МСУ;

–наименования и полномочия выборных и иных органов и должностных лиц местного самоуправления;

–виды, порядок принятия, официального опубликования (обнароA дования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

–срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправA ления, а также основания и порядок прекращения полномочий ( не только досрочного) указанных органов и лиц;

–виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

–порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии

сБК РФ;

–порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципальA ного образования.

Кроме этого, п.2 ст.44 установлено, что уставом регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Действительно, ряд федеральных законов, в том числе и рассматриваемый Закон № 131AФЗ, содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, ряд требоA ваний к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», в Гражданском Кодексе РФ (косвенное указание на акты, определяющие статус органов местного самоуправ ления, первым в ряду которых стоит устав МО), в Градостроительном Кодексе, а также в значительном числе статей Закона № 131AФЗ, содержащих еще и детализацию требований ст.44.

242

В соответствии с нормами федеральных законов в уставе должны найти отражение следующие вопросы:

–регулированиепорядка принятия решения о назначении референA дума ( в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»);

–порядок назначения собрания граждан по инициативе населения;

–порядок принятия решений о привлечении граждан к выполA нению на добровольной основе социально значимых работ;

–численность депутатов представительного органа МСУ;

–срок полномочий Главы местной администрации;

–сроки назначения муниципальных выборов, используемая избиA рательная система для выборов депутатов представительного органа;

–полномочия органов МСУ, в том числе иные, помимо установA ленных ст.17 Закона № 131AФЗ, полномочия органов местного самоA управления (вопрос имеет исключительное значение, о чем уже говори лось на предыдущих занятиях);

–полномочия главы муниципального образования (несмотря на специальное выделение данного положения в Законе, надо отметить, что Глава МО является органом местного самоуправления, в отличие от Главы администрации, т.е. указанная выше предыдущая норма дуб лируется);

–распределение полномочий между органами местного самоуправA ления;

–порядок формирования органов МСУ, в том числе порядок формирования контрольного органа;

–иные, помимо установленных ФЗ «Об основных гарантиях….», полномочия избирательных комиссий;

–число членов избирательной комиссии с правом решающего голоса;

–порядок деятельности избирательной комиссии МО;

–органы местного самоуправления, участвующие в соответствии с ГК РФ в гражданских правоотношениях от имени муниципального образования, и их полномочия в данных правоотношениях;

–подотчетность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления;

–дополнительные требования к кандидатам на должность главы администрации (при выборе модели, в которой Глава муниципального образования не является Главой Администрации);

–порядок принятия решения о самороспуске представительного органа;

243

–порядок подписания и обнародования нормативных правовых актов представительного органа;

–субъекты правотворческой инициативы (касается иных, помимо населения, субъектов внесения проектовправовых актов различных органов);

–правовое регулирование муниципальной службы (требования к должностям, статус, условия и порядок прохождения муниципальной службы);

–случаи и порядок дополнительного использования собственных материальных ресурсов и финансовых средств для осуществления переданных государственных полномочий;

–порядок определения целей, условий и порядка деятельности МУП и МУ, утверждения их уставов;

–порядок назначения на должность и освобождения от должности руководителей МУП и МУ,

–порядок отчетов руководителей МУП и МУ;

–порядок формирования, размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа (данный вопрос регулируется уставом и нормативными правовыми актами).

Анализируя требования к содержанию устава МО, нельзя не отмеA тить еще одно обстоятельство. В новом Законе отсутствует указание на порядок правового регулирования следующих вопросов:

–порядок и компетенция по выдвижению инициативы об изменении границ, преобразовании МО органами местного самоA управления ( определено только в отношении инициативы населения);

–порядок и сроки назначения представительным органом голосоA вания по вопросам изменения границ, преобразования МО по инициаA тиве органов местного самоуправления и органов государственной власти (определено только в отношении инициативы населения);

–порядок избрания председателя представительного органа;

–уполномоченный орган и порядок принятия решений о передаче части полномочий поселения району и приеме полномочий от района (поселения);

–порядок принятия решения представительным органом поселеA ния о поддержке (выдвижении инициативы) формирования предстаA вительного органа муниципального района из глав и депутатов посеA лений.

Данные положения относятся к организации местного самоуправA ления, обеспечивают как гарантии прав граждан на местное самоA управление, так и решение вопросов местного значения, исходя из чего

244

их правовое регулирование должно осуществляться уставом МО. Отсутствие в уставе соответствующих норм, в отличие от перечисA ленных ранее, не может, служить основанием для отказа в регистрации устава МО, однако рекомендуется органам местного самоуправления включать соответствующие положения в устав МО.

Как уже отмечалось, ст.44 Закона № 131AФЗ требует, чтобы в уставе определялись порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления. Таким образом, в Уставе необходимо закрепить процедуры по различным формам участия гражA дан в осуществлении местного самоуправления. При предоставлении какогоAлибо права гражданину, населению, ему должны корреспонA дировать обязанности органов и должностных лиц местного самоA управления, обеспечивающие реализацию этого права. Гарантиями для участия населения в осуществлении местного самоуправления являются установление определенных процедур, в том числе сроков проведения мероприятий по инициативе граждан, требований к органам местного самоуправления по их соблюдению и ответстA венности органов и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих за их несоблюдение; обеспечение инфорA мирования населения о выдвинутых гражданами инициативах, о деятельности органов местного самоуправления, в том числе с указанием видов информации, предоставляемой гражданам в обязательном порядке, формы и сроков предоставления; установление обязательности проведения и периодичности отчетов органов, должностных лиц местного самоуправления, депутатов представительA ного органа местного самоуправления перед населением; введение обязательности участия в собраниях, конференциях граждан приглашенных населением должностных лиц местного самоуправA ления, депутатом и т.п.

Устав МО должен обеспечивать урегулированность в первую очередь опросов, затрагивающих права и обязанности граждан, органиA заций, а также взаимодействие, взаимоотношения между органами, должностными лицами местного самоуправления.

Так как в структуре органов местного самоуправления помимо прямо предусмотренных Законом могут быть и иные органы и должностные лица местного самоуправления, требуется по отношению к каждому из органов или названных в Уставе должностных лиц местного самоуправления установить:

порядок их формирования (замещения должности для должностA ных лиц);

245

срок полномочий (может быть указано, что орган постоянно действующий);

полномочия;

подконтрольность (какой орган или должностное лицо осуществ ляет контроль за деятельностью, процедуры, обеспечивающие конт роль, формы и порядок осуществления контроля);

подотчетность (должны быть установлены органы, в которые предоставляются отчеты, сроки и формы предоставления отчетов, в том числе населению);

порядок прекращения полномочий;

виды принимаемых правовых актов, порядок их вступления в

силу;

другие вопросы, связанные с организацией деятельности данных органов (должностных лиц).

ПоAвидимому, нет необходимости указывать на обязательность соответствия норм устава законодательству, однако важно отметить, что, в отличие от ФЗ № 154AФЗ, новый Закон существенно ограниA чивает сферу правового регулирования организации местного самоA управления законодательством субъектов РФ, в связи с чем ссылки в уставе на «соответствие законодательству субъекта РФ» должны быть ограничены только теми положениями, которые относятся к правовому регулированию органов государственной власти субъекта РФ. Вместе с тем, в соответствии с ранее сложившейся традицией предусмотренное новым Законом правовое регулирование Уставом ряда норм часто подменяется отсылкой к законодательству субъекта РФ. В отсутствии права субъектов РФ на регулирование ряда вопросов, связанных с самостоятельным решением вопросов местного значения в МО, такие отсылочные нормы не обеспечивают необходимого правового обеспеA чения местного самоуправления.

Например, часто в уставах вместо определения видов правовых актов контрольного органа, должностных лиц местного самоуправA ления указывается, что контрольный орган, должностные лица местного самоуправления издают по вопросам местного значения правовые акта «в соответствии с законами субъектов РФ». Вместе с тем, ФЗ № 131AФЗ не предусматривает права субъектов РФ регулиA ровать виды, полномочия по принятию, и порядок принятия муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, и не содержит норм, регулирующих эти вопросы. В результате в МО отсутствуют правовые основания для издания правовых актов контA рольным органом, должностными лицами местного самоуправления, и, следовательно, изданные этими лицами акты не могут быть признаны

246

легитимными. Отсылка на законодательное регулирование в Уставе возможна только в случае прямого указания на регулирование данного вопроса органами государственной власти и возможности принятии муниципальных правовых норм только в соответствии с указанным законодательством.

Исключительно важно в заключительных и (или) переходных положениях устава (либо в муниципальном правовом акте о принятии Устава, внесении изменений в Устав) четко урегулировать сроки вступления в силу отдельных положений новой редакции Устава (отдельных изменений или дополнений в Устав). В частности, ряд норм, устанавливающих компетенцию местного самоуправления вновь образованного поселения до 1 января 2009 года, может вступить в силу не ранее вступления в силу соответствующих положений Закона № 131AФЗ, т.е. с учетом сроков, определенных законом субъекта РФ о порядке решения вопросов местного значения во вновь образованном поселении в переходный период. Положения Устава, изменяющие структуру органов местного самоуправления, могут вступить в силу не ранее истечения срока полномочий представительного органа, принявшего указанное решение.

Решение об изменении срока и (или) перечня полномочий выборA ного должностного лица местного самоуправления применяется только к выборным должностным лицам местного самоуправления, избранA ным после вступления в силу соответствующего решения.

Важно указать в переходных положениях сроки принятия предуA смотренных Уставом правовых актов, а также срок приведения муниципальных правовых актов в соответствие с нормами новой редакции Устава (нового Устава).

Государственная регистрация уставов МО.

Принятый устав муниципального образования подлежит государстA венной регистрации. Государственная регистрация – форма предваA рительного правового контроля со стороны государства в лице уполA номоченных государственных органов за соответствием основного муниципального правового акта Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ. Факт государственной регистрации является условием вступления устава или изменений и дополнений к нему в силу.

Государственную регистрацию Уставов МО с 1 сентября 2005 года осуществляют территориальные органы Минюста России. Проверка устава (изменений в него) на предмет соответствия закону осуществA

247

ляется как с точки зрения его содержания, так и с точки зрения соблюдения установленной процедуры принятия. В связи с этим для государственной регистрации представляются не только сам устав МО (решение о внесении изменений и дополнений), но и документы, подтверждающие соблюдение установленного законом порядка приняA тия устава (изменений в него).

Глава муниципального образования должен направить Устав МО в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия в двух экземплярах, а также на магнитном носителе. Одновременно представA ляются также в 2 экземплярах и на магнитном носителе:

-решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на котоA рых был принят устав муниципального образования;

-сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования.

Решение о государственной регистрации Устава МО принимается в 30Aдневный срок со дня его представления для государственной регистрации.

Отказ в государственной регистрации устава МО, изменений и дополнений к нему возможен лишь при обнаружении его несоответстA вия федеральному или региональному законодательству, в т.ч. по порядку принятия. Об отказе в государственной регистрации выносится мотивированное решение, которое в 5Aдневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. После устранения нарушений, указанных в решении, устав может быть повторно представлен на государственную регистрацию. Отказ в государственной регистрации или несоблюдение сроков регистрации, а также иных предусмотренных ФЗ от 21 июля 2005 г. № 97AФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» действий регистрирующего органа могут быть обжалованы граждаA нами, органами местного самоуправления в судебном порядке.

Датой государственной регистрации устава муниципального образования считается день внесения сведений о нем в государственA ный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ. ГосуA дарственная регистрация устава муниципального образования удосA товеряется свидетельством о государственной регистрации.

248

Устав МО и муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в него подлежат официальному опубликованию (обнароA дованию) после их государственной регистрации и вступает в силу после их официального опубликования (обнародования).

Глава муниципального образования в течение 10 дней со дня офиA циального опубликования (обнародования) Устава МО (муниципальA ного правового акта о внесении изменений в Устав МО) обязан направить в регистрирующий орган сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) Устава МО (муниA ципального правового акта о внесении изменений в Устав МО) для включения указанных сведений в государственный реестр уставов МО субъекта РФ.

Уставы МО, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы МО, сведения, включенные в государственный реестр уставов МО, являются открытыми и общедоступными.

При регистрации уставов, принятых до 1 сентября 2005 года полоA жения о представлении сведений об опубликовании проекта устава и результатах публичных слушаний не применяются. Уставы МО,

прошедшие государственную регистрацию до 1 сентября 2005 года

направляются в регистрирующий орган для присвоения им государстA венного регистрационного номера, выдачи свидетельства о государстA венной регистрации установленного образца и включения в государстA венный реестр уставов муниципальных образований до 1 декабря 2005 года.

Наиболее часто встречаемые в Уставах ошибки.

Наиболее распространенной ошибкой уставов является то, что, вопреки требованиям законодательства, в уставах отсутствуют полоA жения, устанавливающие:

-порядок и гарантии участия населения в осуществлении местного самоуправления;

-порядок формирования, утверждения, исполнения, контроля исполнения местного бюджета;

-основания отзыва депутата, члена выборного органа, выборного должностного лица (чаще всего устав не содержит конкретных оснований отзыва, а лишь повторяет норму закона по ограничениям оснований отзыва);

-случаи осуществления полномочий собрания конференцией граждан;

-подотчетность и подконтрольность органов и должностных лиц местного самоуправления;

249