818

вносятся председателем представительного органа на рассмотрение комитетов и комиссий представительного органа.

Комитеты и комиссии рассматривают проект решения о бюджете, готовят заключения по представленному проекту решения, предлоA жения о его принятии или об отклонении. Также готовятся рекоA мендации по внесению изменений и дополнений в проект бюджета и представляемые вместе с ним материалы и документы. Все заключения комитетов и комиссий на проект бюджета представляются в проA фильную комиссию представительного органа по бюджету. Эта комиссия обобщает все полученные заключения на проект бюджета и представляет их на заседании представительного органа.

Представительный орган принимает решение либо о принятии проекта решения о бюджете в первом чтении либо об отклонении и отправляет на доработку.

Предметом первого чтения являются основные параметры бюджета (общий объем доходов, расходов, муниципального долга, источники финансирования бюджета).

После принятия проекта бюджета представительным органом в первом чтении, документ публикуется в средствах массовой инфорA мации и выносится на публичные слушания. Рекомендации публичных слушаний не являются обязательными для исполнения, но должны учитываться при доработке бюджета.

На втором чтении рассматривается проект бюджета в разбивке по статьям бюджетной классификации. В случае одобрения «Решение о бюджете поселения» принимается во втором чтении. На протяжении всего этапа рассмотрения и утверждения бюджета работает согласиA тельная комиссия, задачей которой является урегулирование разноA гласий по бюджету.

Решение о бюджете должно вступить в силу до начала очередного финансового года. В противном случае вводится временное управление бюджетом. В соответствии со ст. 190 Бюджетного Кодекса, при временном управлении бюджетом финансирование расходов осуществA ляется ежемесячно в размере 1/12 фактических расходов прошлого года. При этом могут финансироваться только действующие обязаA тельства; принимаемые обязательства, предусмотренные проектом решения о бюджете, финансированию не подлежат. Тарифы, ставки, а также отчисления в бюджеты других уровней бюджетной сферы на финансирование делегированных полномочий устанавливаются в соответствии с решением о бюджете на предыдущий финансовый год. В течение двух недель после окончания периода временного управA ления местная администрация должна подготовить и внести в предстаA

191

вительный орган проект решения о внесении изменений и дополнений в решение о бюджете, уточняющее показатели бюджета с учетом результатов исполнения бюджета за период временного управления.

Такой порядок финансирования существенно осложняет работу органов местного самоуправления, поэтому как исполнительный, так и представительный органы поселения стремятся достичь договоA ренностей по бюджету до начала очередного финансового года.

Исполнение бюджета

Казначейское исполнение бюджета. В РФ введено казначейские исполнение бюджета (ст. 215 БК), основными целями которого являлись «укрепление финансовой дисциплины, проведение единой бюджетной политики, усиление контроля за своевременным поступA лением, целевым и эффективным использованием средств бюджетов»3.

В основе организации казначейского исполнения бюджета лежит принцип единства кассы, который предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого бюджетного счета. (ст. 216 БК). Кассирами всех распоряA дителей и получателей бюджетных средств являются органы казначейства, которые осуществляют кассовые выплаты за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.

До 2006 г. казначейское исполнение местных бюджетов могло быть организовано двумя способами. Первый предполагал создание муниципального казначейства, при втором способе муниципальные образования заключали соглашения о кассовом обслуживании их бюдA жетов с территориальными подразделениями Федерального казнаA чейства или казначействами субъектов РФ.

Поправки, внесенные в ст. 215.1 Бюджетного Кодекса, исключили возможность создания муниципальных казначейств. С 1 января 2006 г. кассовое исполнение бюджета вправе осуществлять территориальные органы Федерального казначейства или казначейства субъектов РФ по договору с Минфином России. Возможно два варианта проведения и учета операций по выплатам из местного бюджета органами казнаA чейства4.

Первый вариант предусматривает открытие и ведением органом Федерального казначейства лицевого счета только местной адмиA

3 Указ Президента РФ №477 №12 мая 1997 г. «О мерах по усилению контроля за использованием средств федерального бюджета».

4 Приказ Федерального казначейства от 22 марта 2005 г. №1н «Об утверждении порядка кассового обслуживания исполнения бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов территориальA ными органами федерального казначейства».

192

нистрации, которая является органом, исполняющим бюджет. При втором варианте в казначействе открываются лицевые счета полуA чателей бюджетных средств. В этом случае казначейство выполняет, в соответствии с соглашением, отдельные функции по исполнению местного бюджета. В частности казначейству передаются функции по санкционированию расходов бюджета – доведению до получателей бюджетных средств объемов финансирования расходов и лимитов бюджетных обязательств.

Исполнение бюджета: участники и основные этапы

Первым этапом после утверждения решения о бюджете на очеA редной финансовый год является составление сводной бюджетной росписи. В соответствии с Бюджетным Кодексом, работа над этим документом должна проводиться «снизу вверх» – от главных распоA рядителей бюджетных средств к финансовому органу. На практике бюджетная роспись в муниципальных образованиях составляется непосредственно финансовым отделом (в случае незначительного числа бюджетных учреждений). Бюджетная роспись утверждается глаA вой администрации поселения.

После утверждения росписи финансовый отдел информирует всех распорядителей и получателей бюджетных средств об объемах бюджетных средств, предусмотренных росписью на финансирование их расходов, или, иными словами, доводит уведомления о бюджетных ассигнованиях. Эти уведомления являются информационными и не дают права принимать на себя какиеAлибо расходные обязательства.

После получения уведомлений о бюджетных ассигнованиях бюджетные учреждения составляют свои сметы доходов и расходов и предоставляют их на утверждение местной администрации.

Финансирование расходных обязательств бюджетных учреждений осуществляется в пределах лимитов обязательств, т.е. в пределах объема бюджетных средств, утвержденного местной администрацией для расходования данным бюджетным учреждением в течение опреA деленного периода. По Бюджетному Кодексу этот период не может превышать трех месяцев. Получатели могут принимать на себя обязательства по осуществлению расходов в пределах утвержденных лимитов и утвержденной сметы доходов и расходов.

При первом варианте казначейского исполнения платежные и иные необходимые документы предоставляются получателями бюджетных средств в финансовый отдел поселения. Финансовый отдел, в свою очередь, проверяет полученные документы на соответствие решению о бюджете, смете доходов и расходов, доведенным бюджетным ассигноA

193

ваниям и лимитам бюджетных обязательств. В случае соответствия документов всем перечисленным документам местная администрация делает разрешительную надпись и передает документы для кассового обслуживания в казначейство. При втором варианте распределения полномочий между администрацией поселения и казначейством платежные документы от получателей бюджетных средств поступают непосредственно в казначейство, которое в данном случае, не только осуществляет кассовые выплаты, но и проверяет платежные документы, а также санкционирует расходы.

Изменение параметров бюджета в процессе исполнения

В процессе исполнения бюджета может возникнуть необходимость изменения параметров бюджета, например, сокращения расходов (секвестр) в результате снижения ожидаемого объема поступлений в бюджет. Если сокращение не превышает 10% расходов, местная администрация вправе принять соответствующее решение самостояA тельно. Если сокращение составляет более 10% расходов, администA рация представляет на рассмотрение и утверждение представительного органа предложения о внесении дополнений и изменений в решение о бюджете.

Аналогичный порядок устанавливается при превышении фактиA чески полученных доходов над ожидаемыми и при необходимости перемещения средств между статьями бюджетной классификации. В случае. Если изменения не существенны, решение принимает местная администрация. При значительном изменении параметров бюджета вносятся изменения и дополнения в решение о бюджете. Бюджетным Кодексом устанавливается ограничение на изменение бюджетных ассигнований для главных распорядителей бюджетных средств, согласно которому это изменение не должно превышать 10% от утвержденных ассигнований. Для получателей бюджетных средств предел установлен на уровне 15%.

Контроль за исполнением бюджета

Финансовый контроль осуществляется на протяжении всего бюджетного процесса. Предварительный контроль предполагает эксA пертизу проекта бюджета, текущий контроль осуществляется на этапе исполнения бюджета, последующий контроль включает анализ отчета об исполнении бюджета. В соответствии с Бюджетным Кодексом, финансовый контроль осуществляется как исполнительными, так и представительными органами местного самоуправления. Бюджетный

194

Кодекс также предусматривает контроль органа, исполняющего бюдA жет, ГРБС и РБС.

При описанном выше способе организации бюджетного процессе местная администрация является одновременно органом, исполняюA щим бюджет, и ГРБС. В этом случае к ее полномочиям относится контроль за использованием бюджетных средств получателями этих средств, а также контроль за соблюдением условий договоров получателями бюджетных кредитов, бюджетных инвестиций и муниA ципальных гарантий.

Представительный орган проводит экспертизу промежуточных (оперативных, ежемесячных, квартальных, полугодовых) и годового отчетов об исполнении бюджета, подготовленных финансовым оргаA ном. Периодичность предоставления отчетов об исполнении бюджета устанавливается Положением о бюджетном процессе, но не может быть реже чем один раз в квартал. Такое требование содержится в ст. 241 Бюджетного Кодекса. Квартальные и полугодовые отчеты об исполA нении бюджета представляются не только в представительный орган, но и в орган Федерального казначейства и Комитет по государственной статистике.

Контроль за исполнением бюджета, осуществляемый представиA тельным органом, может быть организован одним следующих способов:

–создание постоянно действующего депутатского комитета или комиссии,

–осуществление экспертизы отчетов и подготовка заключений аппаратом представительного органа;

–заключение договоров с внешними аудиторами (специализиA рованными аудиторскими фирмами).

Во всех этих случаях результаты контроля, полученные названA ными структурами, представляются представительному органу на сессии. Решение по результатам проверки принимается предстаA вительным органом.

Законом №131AФЗ также предусматривается создание контрольA ного органа муниципального образования (КонтрольноAсчетной палаты, ревизионной комиссии и т.п.), на который могут возлагаться отдельные контрольные функции по определенным уставом мунициA пального образования вопросам.

При этом контрольный орган осуществляет:

–контроль за соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного бюджета, отчета об его исполнении;

–контроль за исполнением местного бюджета;

195

– контроль за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности поселения.

Контрольный орган может принимать самостоятельные решения по результатам контроля в том случае, если эти результаты не затраA гивают вопросов, отнесенных законодательством к исключительной компетенции представительного органа. Решение по результатам контроля в последнем случае принимается представительном органом на сессии.

По Закону №131AФЗ результаты проверок, осуществляемых контрольным органом, подлежат опубликованию (обнародованию).

Завершением бюджетного процесса является принятие предстаA вительным органом решения «Об утверждении отчета об исполнении бюджета поселения». По Бюджетному Кодексу, принятие решения по годовому отчету об исполнении бюджета должно основываться на результатах внешней проверки представительным органом. При выA явлении несоответствия исполнения бюджета утвержденным параметA рам представительный орган вправе не утверждать отчет об исполA нении бюджета и обратиться в органы прокуратуры для проверки обстоятельств несоответствия исполнения бюджета принятому решению о бюджете.

Законом №131AФЗ также вводится контроль общественности за исполнением бюджета. Также как и проект решения о бюджете, отчет об исполнении бюджета поселения выносится на публичные слушания (Ст. 28 закона 131AФЗ). На публичные слушания отчет об исполнении бюджета выносится после проведения внешней проверки отчета и перед утверждением отчета об исполнении бюджета на заседании представительного органа. При этом на публичных слушаниях должен обсуждаться не только отчет об исполнении бюджета, но и отчет местной администрации о проведенной работе и социальноAзначимых результатах финансовой политики поселения в прошедшем финанA совом году, которые в первую очередь оцениваются жителями поселения.

196

П р и л о ж е н и е 1 Перечень муниципальных правовых актов,

необходимых для организации бюджетного процесса в поселении

197

П р и л о ж е н и е 2 Перспективный финансовый план ______________поселения

на __________ годы

П р и л о ж е н и е 3 Перечень документов и материалов, представляемых одновременно с проектом бюджета представительному органу (установлен ст. 185

Бюджетного Кодекса).

–прогноз консолидированного бюджета соответствующей территоA рии на очередной финансовый год;

–основные направления бюджетной и налоговой политики соотA ветствующей территории на очередной финансовый год;

–прогноз сводного финансового баланса соответствующей терриA тории на очередной финансовый год;

–адресная инвестиционная программа на очередной финансовый

год;

–план развития государственного или муниципального сектора экономики;

–структура государственного или муниципального долга и программа внутренних и внешних заимствований, предусмотренных на очередной финансовый год для покрытия дефицита бюджета;

–оценка потерь бюджета от предоставленных налоговых льгот;

–оценка ожидаемого исполнения бюджета за текущий финансовый год;

–другие документы и материалы, предусмотренные муниципальA ными правовыми актами.

198

Тема 12. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГРАЖДАН В СИСТЕМЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫЙ ОРГАН ПОСЕЛЕНИЯ

К формам прямого волеизъявления граждан, через которые они осуществляют местное самоуправление и, тем самым, реализуют свое конституционное право на местное самоуправление, Конституция Российской Федерации (статья 130) и Федеральный закон № 131AФЗ (статья 3) отнесли референдум, выборы и другие формы. В статьях 22A33 указанного Федерального закона расширены и конкретизироваA ны формы и правовые гарантии конституционных прав граждан на местное самоуправление. При этом закон регулирует две группы форм:

1)формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления;

2)формы участия населения в осуществлении местного самоуправA ления.

Согласно статье 33 Федерального закона № 131AФЗ обе формы должны быть основаны на принципах законности и добровольности. Кроме того, государственные органы и их должностные лица, органы местного самоуправления и их должностные лица обязаны содейстA вовать населению как в непосредственном осуществлении местного самоуправления, так и в участии населения в осуществлении местного самоуправления. Представители муниципальной власти (депутаты и должностные лица), осознающие природу местного самоуправления как особого института публичной власти, могут получить много выгод

ипреимуществ для местного развития, содействуя общественным инициативам в самых разных формах. Ведь именно в деятельности жителей муниципальных образований проявляется так называемая общественная составляющая местного самоуправления, без которой эффективного муниципального управления добиться невозможно. Разница между двумя формами состоит в том, что в случае непоA средственного осуществления населением местного самоуправления происходит проявление публичноAвластного характера института местного самоуправления, наличие которого предусмотрено государстA вом в качестве обязательного элемента российской государственности, основы конституционного строя (статьи 2, 12 Конституции РФ).

В случае участия населения в осуществлении местного самоуправA ления имеет место добровольный процесс самоорганизации отдельных граждан или их объединений, их включение в решение вопросов местного значения.

199

Основой проявления инициатив по самоорганизации могут слуA жить разнообразные интересы различных слоев и социальных групп, действующих на территории и налаживающих диалог с органами местного самоуправления – бизнесAструктур, местных отделений полиA тических партий и общественных объединений, территориальных общин, собственников жилья и т.п. В данном случае общественные отношения носят безвластный характер. Очень часто участия насеA ления в осуществлении местного самоуправления совпадают с формаA ми общественных объединений или некоммерческих организаций, через которые происходит реализация конституционных прав граждан на объединение (статья 30 Конституции Российской Федерации), а не на местное самоуправление.

В качестве критериев отнесения деятельности населения к непосредственным формам осуществления местного самоуправления можно назвать:

императивно властный характер решений, принятых непосредстA венно жителями, т.е. эти решения сразу становятся обязательными для физических и юридических лиц на территории муниципального образования без принятия дополнительных решений органами местA ного самоуправления;

нормативным регулированием при установлении порядка оргаA низации данной формы занимается и Федерация, и субъект РФ, и муниципальные образования;

строго институализированные формы и порядок принятия решеA ний, как правило, закрепленные законами и уставами муниципальных образований;

участие определенного (установленного законом) процента гражA дан, обладающих правом на осуществление местного самоуправления, чем придается легитимность принимаемым решениям;

территория, на которой организован процесс, с точки зрения лиц, обязанных исполнять принятые участниками решения, охватывает всё муниципальное образование, а не только его часть;

возраст участвующих в данном процессе жителей, совпадает с возрастом избирателей, т.е. граждан, обладающих избирательных правом (18 лет).

Федеральным законом № 131AФЗ регламентируется процесс лишь некоторых форм непосредственного осуществления населением местA ного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления.

Принципиально важное значение имеет то, что федеральный законодатель дает открытый перечень форм участия населения в

200