818

Тема 8. ДОХОДЫ БЮДЖЕТА ПОСЕЛЕНИЯ. НАЛОГОВЫЕ И НЕНАЛОГОВЫЕ ДОХОДЫ

Доходы бюджетов, в т.ч. местного, включают в себя:

-налоговые доходы;

-неналоговые доходы;

-безвозмездные и безвозвратные перечисления.

При этом Бюджетным кодексом к собственным доходам местного бюджета отнесены не только налоговые и неналоговые доходы, но и безвозмездные и безвозвратные перечисления, за исключением субвенA ций на исполнение отдельных государственных полномочий, т.е. в первую очередь финансовая помощь из бюджета субъекта Федерации. Однако подобный подход в Бюджетном кодексе реализован недостаA точно последовательно. Так, ограничения размера дефицита местного бюджета, объема муниципального долга установлены по отношению к объему доходов местного бюджета без учета финансовой помощи.

В рамках данного занятия будут рассмотрены налоговые и неналоговые доходы местного бюджета, безвозмездным и безвозвратA ным перечислениям посвящено следующее занятие.

Налоговые доходы бюджетов поселений

Что нужно знать о налогах в целом

Налог – это обязательный безвозмездный денежный платеж в бюджетную систему. Каждый налог (а также сбор) характеризуется определенным набором параметров, важнейшими из которых явA ляются:

1.Налогоплательщики, т.е. организации и физические лица, на которых возложена обязанность уплачивать соответствующие налоги. Например, по налогу на имущество физических лиц налогоплаA тельщиками являются физические лица, а по налогу на прибыль – организации.

2.Объект налогообложения – это объект, с наличием которого у налогоплательщика связано возникновение обязанности по уплате налога.

Объектом налогообложения может быть имущество, прибыль, доход и т.п. А применительно к сбору за пользование объектами животA ного мира, например, объектами обложения, являются представители животного мира – медведи, олени, косули и т.п.

3.Налоговая база представляет собой стоимостную, физическую или иную характеристики объекта налогообложения. Иногда бывает достаточно сложно отделить объект налогообложения от налоговой

131

базы. Однако на примере некоторых налогов это различие можно легко проиллюстрировать. Так, по налогу на имущество организаций объектом налогообложения является движимое и недвижимое имуA щество, относящееся к основным средствам, а налоговой базой – среднегодовая стоимость этого имущества.

4.Налоговая ставка – это величина налоговых начислений на единицу налоговой базы. При использовании пропорциональных налоговых ставок налоговая ставка устанавливается на одном уровне вне зависимости от величины налоговой базы. Например, Россия относится к немногим странам, где установлена пропорциональная система налогообложения подоходным налогом по ставке 13%. При использовании прогрессивных налоговых ставок налоговая ставка возрастает с ростом налоговой базы. Примером может служить регулирование максимальной налоговой ставки применительно к налоA гу на имущество физических лиц – по нему установлена прогрессивная шкала от 0,1% до 2% в зависимости от стоимости имущества, подлежащего налогообложению.

5.Налоговый период – это период времени, по окончании которого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате. По разным налогам этот период составляет календарный год, месяц, квартал.

6.Налоговые льготы – это какиеAлибо преимущества по сравнению

сдругими налогоплательщиками, включая возможность не уплачивать налог либо уплачивать его в меньших размерах. Льготы могут быть установлены как применительно к отдельным категориям налогоA плательщиков (например, религиозные организации, организации инвалидов), так и отдельным категориям объектов налогообложения (например, по налогу на имущество организаций – в отношении объекA тов социальноAкультурной сферы). Не допускается индивидуальное установление льгот отдельным налогоплательщикам. В российской практике наиболее распространена такая форма, льгот, как освобожA дение от уплаты налога.

7.Порядок исчисления и уплаты налога. В общем случае сумма налога определяется как произведение налоговой базы на налоговую ставку за налоговый период, хотя применительно к каждому налогу могут быть установлены свои особенности. По ряду налогов налогоплаA тельщик рассчитывает сумму налога самостоятельно. Регулированию подлежат также сроки уплаты налога.

132

Общая характеристика налоговых доходов бюджетов поселений

В бюджеты поселений могут зачисляться налоговые доходы из четырех источников:

1)доходы от местных налогов;

2)доходы от федеральных налогов и сборов;

3)доходы от федеральных и (или) региональных налогов и сборов; налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

4)доходы, от федеральных, региональных и (или) местных налогов

исборов; налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, по нормативам отчислений, установленным представительA ными органами муниципальных районов.

При этом перечень местных налогов и нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов непосредственно установлены в федеA ральном законодательстве. Что касается налоговых доходов, опредеA ляемых на региональном и районном уровне, то их установление возможно, но не обязательно.

Доходы от местных налогов

Местные налоги относятся к тем доходам местного бюджета, на которые местная власть может оказывать наибольшее влияние. В каждом муниципальном образовании местные налоги, предусмотренA ные федеральным налоговым законодательством, вводятся в действие нормативноAправовыми актами представительного органа муниципальA ного образования.

Представительные органы могут также определять в порядке и преA делах, установленных федеральным законодательством:

-налоговые ставки;

-порядок и сроки уплаты налогов;

-налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Органы местного самоуправления не могут вводить местные налоги, не предусмотренные федеральным налоговым законодательстA вом. На настоящий момент законодательством установлено два местных налога – налог на имущество физических лиц и земельный налог. Налоговым законодательством данные налоги закреплены за бюджетами поселений, однако на переходный период до 1 января 2009 г., если законом субъекта Федерации предусмотрено решение вопросов местного значения вновь созданных поселений на уровне муниципального района, местные налоги с территории этих поселений регулируются на районном уровне и зачисляются в районный бюджет.

133

Разъяснению порядка установления и введения в действие местных налогов посвящено Письмо Минфина РФ № 03 06 02 02/57 от 3.08.2005.

Попытаемся охарактеризовать каждый, из местных налогов исходя из рассмотренных выше параметров.

Налог на имущество физических лиц до сих пор регулируется Законом № 2003A1 от 9.12.1991 с учетом внесенных в него изменений и дополнений Плательщиками данного налога являются физические лица – собственники имущества. Имущество, признаваемое объектами налогообложения, включает жилые дома, квартиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения. Ранее объектами налоA гообложения признавались также водноAвоздушные транспортные средства, однако они были исключены из данного перечня.

Налоговая база по данному налогу оценивается на основе суммарA ной инвентаризационной стоимости объектов налогообложения.

Инвентаризационная стоимость A это восстановительная стоимость объекта с учетом износа и динамики роста цен на строительную продукцию, работы и услуги. Оценка инвентаризационной стоимости производится органами технической инвентаризации. Что касается налоговой ставки, то на федеральном уровне регулируется максиA мальная ставка, установленная в виде прогрессивной шкалы.

В каждом муниципальном образовании решением представиA тельного органа могут быть установлены свои налоговые ставки, но для каждой из категорий имущества они не могут превышать пределы, закрепленные в федеральном законодательстве.

Законом установлен достаточно широкий перечень льгот по данA ному налогу. Дополнительные льготы могут устанавливаться органами местного самоуправления и различаться в разных муниципальных образованиях.

Исчисление налога производится налоговыми органами. Уплата налога производится владельцами имущества равными долями в два срока – не позднее 15 сентября и 15 ноября. Законом также достаточно детально регулируется порядок уплаты налога при изменении состава имущества, смене собственника имущества и т.п. Более детально поряA док исчисления и уплаты налога на имущество физических лиц

134

охарактеризован в Инструкции МНС РФ от 02.11.1999 №54 по примеA нению Закона РФ «О налогах на имущество физических лиц».

Земельный налог. До 2006 г. плата за землю в Российской Федерации была установлена в твердой сумме с единицы площади земли. Хотя формально земельный налог считался местным, политика налогообложения практически полностью определялась на федеральA ном уровне. Некоторую дифференциацию ставок применительно к землям сельскохозяйственного назначения могли осуществлять как региональные, так и местные власти, применительно к землям городов и поселков A местные власти. Несмотря на местный характер данного налога, до 2003 года предусматривалось разделение доходов от него между всеми тремя уровнями бюджетной системы. С 2003 г. поступA ления от данного налога делились в равных долях между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами.

С 2006 г. механизм обложения земельным налогом претерпевает принципиальные изменения. Новый механизм нашел отражение в 31 главе второй части Налогового кодекса. Изменения в первую очередь связаны с оценкой налоговой базы, которая теперь осуществляется на основе кадастровой стоимости земельных участков. Оценка кадастA ровой стоимости земель проводится Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости, его территориальными органами и находяA щимися в их ведении предприятиями и организациями. Кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования, в соответствии с этими признаками выделяются 14 категорий земель. Оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости. Земли сельскохозяйственного и лесного фонда оцениваются на основе капитализации ренты (дохода). Оценка иных категорий земель осуA ществляется на основе капитализации ренты или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства, сохранения и поддержания ценA ности их природного потенциала.

Кадастровая оценка является новым для России механизмом, не все детали которого до сих пор отработаны. Особые сложности связаны с недостаточным развитием рынка земли (обычно земля сдается в аренду, причем регулирование ставок во многих случаях носит административный характер). При этом точность оценки в небольших городских и сельских поселениях неизбежно ниже, чем в средних и крупных городах, где стабильно функционирует рынок объектов недвижимости. Недостатком методики оценки является и ориентация

135

на текущее использование земли, в то время как рыночная стоимость определяется возможностями наиболее эффективного использования земельного участка. Не отработаны механизмы переоценки земли. Тем не менее, переход к кадастровой оценке земли как базы обложения земельным налогом является существенным шагом в направлении учета рыночных факторов в поимущественном налогообложении. В некоторых муниципальных образованиях результаты кадастровой оценки используют и более широко, например, для определения ставок арендной платы за землю.

Что касается налоговой ставки, то законодательством регулируется максимальная ставка налогообложения для различных категорий земельных участков.

Налоговые ставки, устанавливаемые нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, могут дифференцироваться в зависимости от категорий земель и разреA шенного использования земельного участка. Категории земель в соответствии с их целевым назначением определены ст. 7 Земельного кодекса РФ. Разрешенное использование земельного участка опредеA ляется в соответствии с зонированием территории.

Необходимо обратить внимание и на специфику определения налоA гоплательщиков по данному налогу. Если по налогу на имущество физических лиц налогоплательщиками являются собственники имуA щества, земельным налогом облагаются не только собственники, но и

136

организации и физические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизA ненного наследуемого владения. Если же земельные участки находятся у организаций и физических лиц на праве безвозмездного срочного пользования или переданы им по договору аренды, они не подлежат обложению земельным налогом.

Объектом налогообложения являются земельные участки, распоA ложенные на территории муниципального образования. Налоговый кодекс содержит перечень категорий земельных участков, изъятых из оборота либо ограниченных в обороте, которые не являются объектами налогообложения земельным налогом.

Как и по другим налогам, по земельному налогу установлен достаA точно широкий перечень федеральных льгот. Наряду с освобождением от уплаты налога, применяется такая форма льготирования, как вычет из налоговой базы для определенных категорий налогоплательщиков. Подобный вычет установлен в размере 10 000 рублей на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образоA вания.

Устанавливая порядок и сроки уплаты налогов, муниципалитет может предусмотреть ежеквартальную уплату налога (авансовые платежи в первом, втором и третьем квартале) для организаций и индивидуальных предпринимателей. Для физических лиц, уплачиваюA щих налог на основании налогового уведомления, не может быть устаA новлено более двух авансовых платежей в год. Отдельным категориям налогоплательщиков, возможно, предоставить право не уплачивать авансовые платежи по налогу в течение года. Необходимо учитывать, что изменения в исчислении и уплате земельного налога поAразному скажутся на доходах от этого налога в отдельных поселениях. Не все поселения выиграют от перехода к кадастровой оценке земли. Дополнительные сложности связаны также с тем, что поступления от земельного налога не столь регулярны, как, например, от налога на доходы физических лиц.

Перспектива – местный налог на недвижимость. Во многих странах поимущественные налоги являются значимым источником доходов для местных бюджетов. Однако подходы к установлению данных налогов отличаются от используемых в России. Основных отличий два:

- налогом облагаются не отдельно – земельные участки, отдельно – здания, строения и сооружения, а объекты недвижимости в комплексе, включая землю и все улучшения, которые на ней произведены, к

137

которым относятся возведенные здания, строения и сооружения, неотделимые от земельного участка;

-налоговая база оценивается исходя из рыночной стоимости объектов недвижимости (в какойAто мере к ней должна приближаться кадастровая стоимость).

Налог на недвижимость как местный налог имеет очевидные преимущества перед многими другими видами налогообложения.

-Этот налог платится непосредственно жителями, тем самым у них появляются стимулы контролировать расходование бюджетных средств и более активно участвовать в решении вопросов местного значения. Местная власть тем самым становится более подконтA рольной населению.

-Налоговая база по данному налогу зависит от усилий органов местного самоуправления – чем более развита в поселении коммунальA ная и социальная инфраструктура, чем лучше экологическая ситуация, тем, при прочих равных условиях, выше стоимость недвижимости, а тем самым и объем налоговых сборов (при неизменной ставке налога). Мигранты, дачники и другие новые либо сезонные жители при этом становятся не просто дополнительным расходным бременем, но источA ником добавочных доходов.

-Налоговая база по налогу на недвижимость немобильна, земельA ные участки и здания не могут «убежать», как это случается с налогом на прибыль и некоторыми другими налогами. Это делает доходную базу муниципалитетов более предсказуемой.

Именно налог на недвижимость в ряде стран является основным, а иногда и единственным местным налогом, за счет которого финанA сируется подавляющая часть муниципальных расходов.

В России эксперимент по введению налога на недвижимость провоA дился в двух городах A Новгороде и Твери. На настоящий момент обсуждается вариант введения местного налога на недвижимость, который распространялся бы на недвижимость физических лиц. Соответствующий закон принят в первом чтении. Однако конкретные сроки введения налога на недвижимость пока не определены.

Что нужно учитывать при установлении местных налогов. При установлении местных налогов необходимо учитывать не только правовые нормы, регулирующие данные налоги, но и некоторые общие подходы, определяющие эффективность системы налогообложения и

еевлияние на развитие муниципального образования.

 Необходимо организовывать налоговое администрирование (т.е. работу по обеспечению сбора налогов) наиболее простым способом, избегая сложных схем, требующих больших административных усилий

138

(например, при расчете льгот). При этом уровень налогообложения должен быть установлен так, чтобы объемы собранного налога существенно превышали расходы на его администрирование (примеA нительно к налогу на имущество физических лиц, например, это условие, выполнялось не всегда). Однако на настоящий момент администрирование местных налогов осуществляется федеральной налоговой службой, и поселения соответствующих расходов не несут.

При введении налога возникает соблазн установить его таким образом, чтобы было выгодно делать то, что органы местного самоA управления считают полезным для муниципального образования, и не делать то, что они считают вредным. Однако использовать налоги подобным образом нужно весьма осторожно, поскольку непредвиденA ные последствия подобных действий могут быть весьма негативными.

Вкачестве примера можно привести опыт Японии, которая в начале 1990Aх годов существенно повысила земельный налог для борьбы со спекуляцией землей (более высокое налогообложение при прочих равных условиях снижает стоимость земли). Результатом этого стал застой на рынке недвижимости, что, числе других причин, способстA вовало возникновению одного из серьезнейших экономических кризисов в истории страны. В то же время нельзя не учитывать влияния тех или иных подходов к налогообложению на деятельность экономических субъектов. Так, например, более высокое налогооблоA жение зданий и сооружений по сравнению с землей приводит при прочих равных условиях к снижению плотности застройки, тогда как если используется только налогообложение земли, плотность застройA ки повышается.

Налог должен быть справедливым, то есть не приводить к перекладыванию налогового бремени с богатых на бедных. С этой точки зрения налогообложение на основе рыночной стоимости имуA щества считается более справедливым, чем на основе административно определяемых оценок. Широкая система налоговых льгот также снижает справедливость налогообложения.

Доходы от федеральных налогов и сборов

За поселением закреплено лишь два вида отчислений от федеральA ных налогов:

10% налога на доходы физических лиц;

30% единого сельскохозяйственного налога.

Налог на доходы физических лиц является одним из основных федеральных налогов. Хотя, как видно уже из названия налога, его плательщиками в законодательстве признаются физические лица, в

139

большинстве случаев налог исчисляется и уплачивается в бюджет работодателями физических лиц (т.н. налоговыми агентами) со всей суммы доходов физических лиц, источником которых они являются. Соответственно, объем налога зависит в первую очередь от числа работающих на предприятиях и в организациях, находящихся на территории муниципального образования, и уровня оплаты их труда.

Единый сельскохозяйственный налог – это специальный режим налогообложения, на который по собственному желанию могут перейти сельскохозяйственные товаропроизводители, у которых доля дохода от произведенной ими сельскохозяйственной продукции составляет не менее 70% общего объема дохода от реализации товаров (работ, услуг) и которые не производят подакцизных товаров и не имеют филиалов и представительств.

Тем самым объем доходов по данному налогу зависит от того, выберут ли сельскохозяйственные товаропроизводители, расположенA ные на территории муниципального образования, общий либо спеA циальный режим налогообложения.

Почему нормативы отчислений от федеральных налогов установA лены на таком низком уровне. При разработке поправок в Налоговый и Бюджетный кодексы в ходе муниципальной реформы широкое распространение получило представление, что за счет закрепленных доходных источников муниципальные образования будут способны покрывать подавляющую часть своих расходов.

Однако установленные нормативы отчислений от федеральных налогов для большинства поселений позволяют профинансировать лишь небольшую их расходных обязательств. Тем самым возникает вопрос, почему федерация «поскупилась» и не установила нормативы отчислений на более высоком уровне.

При ответе на этот вопрос необходимо учитывать, что налоговая база в России распределена между муниципальными образованиями чрезвычайно неравномерно. Если же нормативы отчислений устанавA ливаются едиными для всей страны, необходимо в первую очередь оценивать, сколько средств за счет этих источников смогут получить поселения с наиболее развитой налоговой базой. Ведь если установить подобные нормативы исходя из ситуации «среднего» муниципалитета, часть наиболее «богатых» поселений получит существенные дополнительные доходы, что уменьшит ресурсы для финансовой помощи наиболее «бедным» поселениям. Поэтому в реально сущестA вующих условиях на федеральном уровне в принципе невозможно установить такие нормативы отчислений, которые бы обеспечивали

140