818

предприятий и учреждений. Однако столь широкой самостоятельA ностью обладают лишь бездотационные муниципальные образования.

В дотационных муниципалитетах данные параметры устанавлиA вается не выше предельных значений, определенных законом субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления также устанавливают мунициA пальные минимальные социальные стандарты и другие нормативы расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения. Примерами муниципальных социальных стандартов могут быть: количество мест в детских садах на 1000 детей, интервал движения маршрутов муниципального транспорта на отдельных направлениях; критерии признания граждан малоимущими с целью предоставления им жилых помещений по договорам социального найма и т.п. Нормативы расходов местных бюджетов могут включать, например, нормативы финансирования кружков и секций в клубах и домах культуры в расчете на одного посещающего.

3.Иные вопросы, полномочия, по решению которых установлены в уставах муниципальных образований дополнительно к перечню вопроA сов местного значения, определенному федеральным законодательстA вом. И введение, и установление расходных обязательств в данном случае осуществляется органами местного самоуправления муниA ципального образования самостоятельно.

4.Полномочия, переданные на основе соглашения между поселеA нием и муниципальным районом. В данном случае нормативные акты, вводящие и устанавливающие расходные обязательства, будут разлиA чаться для муниципального образования, передающего и приниA мающего полномочия. Для муниципалитета, передающего полномочия, введение расходного обязательства осуществляется Федеральным законом 131ФЗ, а установление собственными нормативными актами муниципального образования (устанавливающими, например, нормаA тивы финансирования данного полномочия, качественные и количестA венные характеристики оказываемых услуг и т.п.) и соглашением, заключенным между поселением и районом, в части регулирования субвенций, предоставляемых на финансирование данного полномочия. Для муниципалитета, принимающего полномочие, введение расходA ного обязательства осуществляется Федеральным законом 131ФЗ и нормативными актами муниципального образования, передающего полномочия, а установление соглашением, заключенным между поселением и районом, в части принятых им на себя обязательств.

121

Действующие и принимаемые расходные обязательства

Расходные обязательства муниципального образования можно разделить на действующие и принимаемые. К действующим обязаA тельствам относятся те, которые существуют в настоящее время и будут действовать в плановом периоде в соответствии с уже приняA тыми нормативными актами и заключенными договорами. Например, в число вопросов местного значения поселений, в соответствии с Законом 131ФЗ, входит «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организации культуры». В соответствии с данным вопросом местного значения, из бюджета поселения осуществляется финансирование сельского клуба. РасходA ные обязательства поселения возникают в связи с заключенными с работниками клуба трудовыми договорами, договорами на предосA тавление услуг по тепло и водоснабжению, водоотведению, вывозу мусора и т.п. Данные обязательства являются достаточно устойчивыми прекращение их выполнения может быть вызвано только закрытием клуба и увольнением его работников. Еще более «неотвратимыми» оказываются обязательства по уже выполненным договорам, например, местный бюджет ни при каких обстоятельствах не может не рассчитаться с подрядчиком за уже выполненные своевременно и с соблюдением установленных технологий работы, например за ремонт того же клуба.

Совсем другой характер носят обязательства, которые не действуют на настоящий момент и собираются вводиться в действие лишь в плановом периоде, т.е. принимаемые обязательства. Здесь у муниA ципального образования гораздо более широкий выбор: можно, например, принять программу по благоустройству и озеленению территории, а можно профинансировать ремонт библиотеки либо организовать студию народных танцев. Все зависит от установленных на данный период приоритетов. Однако в любом случае, принимая решение о расходных обязательствах муниципального образования на плановый период, необходимо исходить из следующих подходов: первоочередному финансированию подлежать действующие обязаA тельства: нельзя, не расплатившись за ремонт клуба, начинать финансирование студии народных танцев; новые обязательства принимаются в объеме разницы между бюджетом действующих обязательств и реалистично прогнозируемым объемом доходов: нельзя принимать на следующий год обязательство по ремонту библиотеки в целом, если финансовых средств хватает только на ремонт крыши в части принимаемых обязательств в первую очередь необходимо профинансировать обязательства, общие для всех бюджетных учрежA

122

дений и органов власти повышение тарифов на коммунальные услуги, рост оплаты труда (если подобное решение принято органами местного самоуправления), а затем уже принимать решение о финансировании капитальных расходов и различных программ; если обязательство носит долгосрочный характер, на следующий год оно из принимаемого превращается в действующее: например, если в этом году принята трехлетняя программа благоустройства и озеленения территории поселения, на следующий год она должна финансироваться в преA дусмотренных объемах, либо сама программа должна корректиA роваться; если принимаются новые обязательства капитального характера (строительство либо реконструкция какогоAлибо объекта), в дальнейшем потребуются средства на текущую эксплуатацию данного объекта, что должно быть предусмотрено в финансовых планах: так, принимая обязательство по строительству новой дороги, необходимо оценивать не только расходы на само строительство, но и прогнозировать, будут ли средства на содержание и ремонт этой дороги.

Реестр расходных обязательств

Расходные обязательства муниципального образования отражаютA ся в реестре расходных обязательств. Под реестром расходных обязательств, в соответствии с Бюджетным кодексом, понимается свод(перечень) нормативных правовых актов и заключенных органами местного самоуправления договоров и соглашений (отдельных статей, пунктов, подпунктов, абзацев нормативных правовых актов, договоров и соглашений), предусматривающих возникновение расходных обязаA тельств, подлежащих исполнению за счет средств соответствующих бюджетов.

Особая роль данного документа состоит в том, что финансироA ванию из местного бюджета подлежат только те расходы, обязательства по которым включены в реестр расходных обязательств. СоответстA венно, данный документ должен носить исчерпывающий характер и регулярно обновляться. Реестр расходных обязательств мунициA пального образования ведется в порядке, установленном местной адмиA нистрацией. Однако с учетом того, что на региональном уровне составляется сводный реестр по всем муниципальным образованиям субъекта Федерации, форма реестра, судя по всему, должна быть едина хотя бы на уровне отдельных регионов.

На настоящий момент существуют различные предложения по формированию реестра расходных обязательств. Так, один из

123

вариантов формы реестра содержится в Приказе Минфина России от 27 августа 2004 г. № 243, другой в

Сборнике модельных правовых актов для обеспечения бюджетного процесса в муниципальных образованиях, подготовленном ДепартаA ментом межбюджетных отношений Минфина России. В первой из названных форм более детально отражается правовое регулирование расходных обязательств, в частности нормативные акты, обеспечиваюA щие введение, установление, финансовое обеспечение и расходование средств на исполнение расходного обязательства. Во втором случае, напротив, большее внимание уделяется отражению объема финанA сирования расходных обязательств (в отчетном году, текущем году и на среднесрочную перспективу).

В качестве примера приведем форму Реестра расходных обязаA тельств, предусмотренную Модельным муниципальным правовым актом о порядке ведения реестра расходных обязательств мунициA пального образования, разработанным Департаментом межбюджетных отношений Минфина России (см. таблицу 1.). В отличие от формы, содержащейся в приказе Минфина РФ № 243, в ней нашли отражение не только нормативно правовые акты, но и объемы расходов на финансирование соответствующих расходных обязательств.

Такой подход облегчает формирование бюджета действующих и бюджета принимаемых обязательств, и потому представляется более предпочтительным. Предлагаемая форма реестра включает в себя следующие разделы: наименование вопроса местного значения или государственного полномочия, осуществляемого органами местного самоуправления; наименование главного распорядителя (распоряA дителя либо получателя) средств местного бюджета;

Муниципальный нормативный правовой акт, договор (соглашение) (наименование и реквизиты, номер статьи, части, пункта, подпункта, абзаца, дата вступления в силу, срок действия); коды бюджетной классификации (по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов функциональной классификации расходов бюджета, код статьи экономической классификации расходов бюджета, код источA ника внутреннего финансирования дефицита бюджета); форма исполнения расходного обязательства; объем средств на исполнение расходного обязательства:

всего предусмотрено нормативным правовым актом, договором (соглашением), исполнено на дату представления фрагмента реестра расходных обязательств);

в т.ч. в отчетном году, текущем году, на три последующих плановых года (прогноз).

124

Т а б л и ц а

125

Расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено решением о бюджете на соответствующий финансовый год, являются бюджетными обязательствами муниципального образования. БюджетA ные обязательства определяют направления расходования бюджетных средств.

Поскольку пока отсутствует опыт работы муниципальных обраA зований в новых условиях, оценки расходов могут носить исклюA чительно предварительный характер.

Формы расходов местного бюджета

Формы расходов местного бюджета определены Бюджетным кодекA сом РФ. Применительно к бюджету поселения бюджетные расходы могут осуществляться в основном в следующих формах:

Ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

Средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физиA ческими и юридическими лицами по государственным или муниA ципальным контрактам; Трансферты населению;

Бюджетные кредиты юридическим лицам;

Субвенции и субсидии, физическим и юридическим лицам;

Инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаA ваемых юридических лиц;

Межбюджетные трансферты;

Средства на обслуживание долговых обязательств, в том числе муниципальных гарантий.

Классификация расходов местного бюджета

Расходы местного бюджета могут классифицироваться по различA ным признакам.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что при составлении и исполнении бюджетов используется экономическая и функциональная классификаций бюджетных расходов (они входят в состав бюджетной классификации Российской Федерации), а также ведомственная классификация бюджетных расходов.

Экономическая классификация расходов местного бюджета это группировка расходов по их экономическому содержанию. В зависиA мости от их экономического содержания, расходы делятся на текущие и капитальные.

Текущие расходы бюджета это часть расходов, обеспечивающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание подA держки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме

126

дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование и т.п. К текущим расходам бюджета относятся, например, оплата труда и начисления на оплату труда, приобретение услуг, социальные выплаты, обслуживание долговых обязательств. Оказание поддержки бюджетам других уровней из бюджетов поселений может быть предусмотрено, если финансирование районных бюджетов частично осуществляется за счет субвенций из бюджетов поселений (когда представительный орган муниципального района формируется из представителей поселений) либо при использовании механизма отрицательного трансферта.

Капитальные расходы бюджета это часть расходов, обеспечиваюA щая инновационную и инвестиционную деятельность. За счет капиA тальных расходов финансируются капитальный ремонт, капитальное строительство, модернизация оборудования и ряд других направлений расходов, в частности, связанных с приобретением дополнительной муниципальной собственности.

Впринятой в настоящее время экономической классификации расходов бюджета группировка расходов осуществляется в зависиA мости от степени влияния на чистую стоимость активов и включает в себя:

расходы;

поступление нефинансовых активов;

поступление финансовых активов;

выбытие финансовых активов.

Врамках данной классификации не проводится четкого разделения на текущие и капитальные расходы. Так, в соответствии с данной классификацией, капитальный ремонт зданий и сооружений проходит по подстатье «Услуги по содержанию имущества» статьи «ПриобреA тение услуг», куда включаются также услуги связи, транспортные услуги, коммунальные услуги и т.п. В то же время в подстатью «УвеA личение стоимости основных средств», наряду с оплатой приобретения зданий и сооружений, включается также оплата приобретения и изготовления постельного белья, одежды и обмундирования.

Функциональная классификация расходов местного бюджета это группировка расходов бюджета, отражающая направление бюджетных средств на выполнение основных функций местного самоуправления. Функциональная классификация осуществляется по разделам, подразA делам, целевым статьям и видам расходов. Она содержит 11 разделов и 84 подраздела. К разделам функциональной классификации относятся, например: общегосударственные вопросы; национальная безопасность

иправоохранительная деятельность; национальная экономика; жилищA ноAкоммунальное хозяйство; охрана окружающей среды; образование,

127

культура, кинематография и средства массовой информации; здравоA охранение и спорт; социальная политика; межбюджетные трансферты.

Функциональная классификация расходов бюджета поселения включает, соответственно, те разделы и подразделы функциональной классификации, которые соответствуют вопросам местного значения и переданным на уровень поселения отдельным государственным полноA мочиям, причем расходы на те и другие должны отражаться раздельно. Целевые статьи и виды расходов местных бюджетов устанавливаются решением о бюджете муниципального образования на соответствуюA щий год. Хотя при этом должна быть обеспечена идентичность построения функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации, органы местного самоуправления имеют право дополнять и детализировать утвержденный в федеральном законодаA тельстве перечень целевых статей и видов расходов.

Ведомственная классификация расходов местного бюджета это группировка расходов, отражающая распределение бюджетных ассигA нований по главным распорядителям бюджетных средств и фактически объединяющая в единое целое экономическую и функциональную классификацию расходов. Она имеет исключительно важное значение для управления бюджетом муниципального образования, поэтому данA ная классификация должна составляться даже в том случае, когда в муниципальном образовании существует единственный главный распорядитель бюджетных средств.

Бюджетирование, ориентированное на результат

При расходовании бюджетных средств неизбежно возникает вопрос: а что, собственно, должно финансироваться за счет бюджета, чтобы средства расходовались эффективно и с пользой? Если поA смотреть на отчет об исполнении бюджета, то можно сделать вывод, что финансировались такие статьи, как выплата заработной платы, приобретение материалов и оборудования, оплата коммунальных услуг, капитальный ремонт и т.п., и это действительно так. Однако очеA видно, что деятельность органов местного самоуправления состоит не в выплате зарплаты руководителю клуба либо закупке автобусов, а в предоставлении населению бюджетных услуг, в данном случае в сфере культуры и общественного транспорта. Оплата труда руководителя клуба и закупка автобусов просто средства для решения стоящих перед органами местного самоуправления задач.

Эта мысль нашла четкое отражение в Методических рекомендациях Минфина России по регулированию межбюджетных отношений. В них подчеркивается, что органы местного самоуправления несут

128

ответственность не за финансирование тех или иных муниципальных учреждений, а за весь комплекс мероприятий, имеющий конечной целью предоставление бюджетных услуг, и результаты предоставления бюджетных услуг. Соответственно, мерой эффективности деятельносA ти органов местного самоуправления является качество предоставA ленных бюджетных услуг, а не своевременность и объемы бюджетного финансирования.

Как же связать финансирование с бюджетными услугами, их объемами и качеством? Здесь нет однозначных ответов. Если бюджет финансирует не деятельность школы либо больницы вне зависимости от того, какие услуги они оказывают, а выделяет средства в расчете на одного ученика, на одного пролеченного больного, здесь уже в определенной мере учитывается результат деятельности.

Если на муниципальном уровне не просто финансируются те или иные учреждения, а принимаются программы, направленные на решение конкретной проблемы, важной для местного сообщества; если в рамках этих программ четко сформулированы цели и показатели, по которым можно отследить полученные результаты это бюджетиA рование, ориентированное на результат.

Приведем конкретный пример. Если в муниципальном образовании разрабатывается программа в области поддержки физической кульA туры и спорта, то в рамках этой программы не просто должны закупаться мячи либо гимнастические снаряды. Нужно четко опреA делить, какие важные для местного сообщества цели и задачи стоят перед программой, каковы пути их решения и как мы будем оценивать достижение этих целей.

Например, разработка программы привлечения подростков к заняA тию спортом возможна с целью роста спортивных достижений в данном муниципальном образовании, а возможна с целью снижения подросткового хулиганства и молодежной преступности. В любом случае в рамках данной программы должно быть найдено и, возможно, арендовано либо отремонтировано помещение, где могут проводиться подобные занятия; нанят тренер по видам спорта, популярным у молодежи (например, восточные единоборства); информация об открытии новой спортивной секции должна быть доведена до подA ростков и т.п.

Однако критерии оценки деятельности в рамках программы, в зависимости от ее целей, будут совершенно различными. В первом случае оцениваться будет рост спортивных достижений, во втором доля подростков, вовлеченных в спортивные занятия, в т.ч. из неблагополучных семей.

129

Могут приниматься и более комплексные программы. Например, снижение подросткового хулиганства может достигаться мерами по развитию не только физической культуры и спорта, но и культурноA досуговой деятельности, а также улучшением работы милиции общестA венной безопасности и привлечением общественности к патрулиA рованию улиц в вечернее время. В этом случае в рамках одной програмA мы будут объединены мероприятия, связанные с различными общестA венными услугами, как финансируемыми из бюджета, так и осуществA ляемыми на общественных началах, но способствующие достижению единой цели. Однако при этом по каждому направлению в рамках программы должны быть разработаны конкретные меры и критерии оценки их результативности.

Наконец, если для предоставления услуг по благоустройству и озеленению не создается муниципальное предприятие, но на конкурсA ной основе привлекается подрядчик, с которым заключается договор, фиксирующий оплату за достижение конкретных результатов деятельA ности это тоже форма ориентации на результат. Только здесь важно, чтобы показатели результатов были четко определенными и отслеA живаемыми. Поэтому в договорах, во всяком случае, на первых этапах, лучше не использовать такие важные для населения, но не поддаюA щиеся однозначному толкованию и финансовой оценке показатели, как отсутствие мусора на улицах, чистота в городе и т.п. Лучше испольA зовать более конкретные, хотя и более частные показатели, сколько цветников должно быть разбито, сколько раз в день должен убираться мусор и т.п.

Однако из этого правила есть исключения. Так, своеобразный метод оценки конечных результатов был использован в одном из поселений Челябинской области. Он получил условное название «проA гулка в тапочках». В вечернее время после дождя начальник коммуA нального отдела и электрик в сопровождении депутатов местного совета ходили по селу в тапочках. Качество работы оценивалось по тому, насколько быстро намокали ноги, если не удалось дойти до конца улицы в сухих тапочках, значит, либо улица не отремонтирована, либо освещение не работает.

130