книги2 / aapxhgnrut8lce5orjybhsmt93g6skpd

2.3. Ресурсная обеспеченность

значения нормативных затрат по государственным услугам по реализации основных общеобразовательных программ до- школьного образования4 (далее — расчетные значения норма- тивных затрат).

Врезультате сравнения удельных расходов на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания и расчетных значений нормативных затрат в 2017 г. оказалось, что сфере ДО в 67 субъектах Российской Федерации требуются дополнительные бюджетные вложения для поддер- жания среднего бюджетного финансирования на одного вос- питанника системы ДО. Иными словами, в этих субъектах Рос- сийской Федерации наблюдается недофинансирование сферы дошкольного образования (рис. 2.19).

Реализация в 2013–2015 гг. мероприятий, направленных на повышение охвата детей ДО за счет развития сети организа- ций (в рамках проекта МРСДО), привела к резкому увеличению доли федерального бюджета в расходах на ДО (до 5–9% в 2013– 2015 гг.) по сравнению с 2007–2012 гг. (1,3–1,5%) (табл. 2.8). Из федерального бюджета на МРСДО было предусмотрено в 2013 и 2014 гг. по 50 млрд руб., в 2015 г. — 10 млрд руб., что позволило вводить ежегодно около 400 тыс. дополнительных мест в ДОО.

В2016–2017 гг. доля федерального бюджета на обеспечение рас- ходов ДО сократиласьдо 0,9%.

ВФедеральном законе № 273-ФЗ впервые было введено чет- кое разграничение ДО и услуг по присмотру и уходу и соответ- ствующее разделение ответственности за их финансовое обес- печение. Так, к основным гарантиям государства (полномочия

4Расчет произведен на основании документа «Итоговые значения

ивеличина составляющих базовых нормативов затрат по государствен- ным услугам по реализации основных общеобразовательных программ дошкольного образования и присмотру и уходу, отраслевые и террито- риальные корректирующие коэффициенты и порядок их применения», ежегодно утверждаемого Минобрнауки России (за 2016 и 2017 гг.).

151

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

Рис. 2.19. Топ-10 субъектов Российской Федерации в 2017 г., уровень недофинансирования сферы ДО в которых является максимальным,

и топ-10 субъектов Российской Федерации, утвержденный объем финансирования ДО в которых больше расчетного объема

субъектов РФ и органов местного самоуправления) относятся общедоступность и бесплатность ДО, тогда как присмотр и уход осуществляетсязасчетродительскойплаты. Частичнофинансо- вое обеспечение услугпо присмотру и уходу возложено на орга- ны власти (расходное обязательство субъектов РФ), которые не- сут ответственность за компенсацию части родительской платы (в размере не менее 20% на первого ребенка, 50% на второго и 70% на третьего и последующих детей) и освобождение от нее льготных категорий. Для расчета размеров компенсации части родительской платы и планирования расходов регионального бюджета субъект РФ определяет средний размер родительской платы. Конкретный размер родительской платы устанавливает учредитель, т.е. муниципалитет, который имеет право снизить

152

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

размер платы или не взимать ее с родителей отдельных кате- горий детей. Таким образом, в РФ вводится смешанная модель финансирования, основанная на разделении ответственности между государством и родителями: государство отвечает за ДО и поддержку отдельных категорий детей, родители — за при- смотр и уход. Основное обеспечение возложено на региональ- ный уровень власти, помощь муниципалитетов ограничивается содержанием имущественного комплекса и организацией пре- доставления ДО.

Переход к смешанной модели финансирования ДО под- тверждается ростом внебюджетных доходов детских садов в течение 2007–2015 гг., в том числе за счет родительской пла- ты. При масштабном увеличении сети ДОО и соответствующем росте бюджетных расходов на ее содержание темпы роста вне- бюджетных доходов организаций не отставали от темпов роста бюджетных доходов (рис. 2.20). Например, в 2014 г. в сфере ДО прирост общих объемов финансирования составил 17,3%, при этом темп роста внебюджетных средств (124,9%) значительно опередил темпы роста бюджетных средств (116,3%) (табл. 2.9). Рост объема внебюджетных средств обусловлен увеличением поступлений от населения, в частности родительской платы, доля которой во внебюджетных доходах детских садов достигла в 2015 г. 96% (для сравнения: в 2007 г. — 93%).

Размеры родительской платы за присмотр и уход за детьми ежегодно меняются, это подтверждают результаты социоло- гических исследований. Дифференциация стоимости услуг по присмотру и уходу в государственных (муниципальных) ДОО и в частных детских садах значительна: 4 раза в 2017 г. и 7 раз

в2014 г. (рис. 2.21). Как следствие мер по выравниванию усло- вий оплаты родительская плата в государственных (муници- пальных) ДОО снизилась в 2017 г. на 6% относительно 2016 г. и

вчастных детских садах на 13%, однако эти изменения пока не привели к заметному сокращению дифференциации в стоимо-

154

Источник: Расчеты авторов на основании данных из: [Платное обслужи- ваниенаселенияРоссии, 2009–2013; ЕИСОДРФ(формыдошкольногооб- разования), tab30]. С 2016 г. объемы средств ДОО по источникам финан- сирования не публикуются в открытых статистических сборниках.

сти услуг. Родители оказываются в неравных условиях, и столь значимое расхождение объясняется вовсе не разницей в каче- стве услуг по присмотру и уходу, а разными условиями функ- ционирования государственных (муниципальных) ДОО и част- ных детских садов, неравным доступом к бюджетным ресурсам и высокими расходами, в первую очередь на оплату аренды,

вчастном секторе ДО.

Вмегаполисахикрупныхгородахродительскаяплатазаосу- ществлениеприсмотраиуходазадетьмивыше, чемвдругихна- селенных пунктах (табл. 2.10). Территориальная дифференциа- ция размера родительской платы может достигать 30%. Таким образом, в условиях роста цен происходит неравномерный рост родительской платы (а в некоторых случаях— ее снижение), что

155

Источники: Данные за 2007–2012 гг. взяты из: [Платное обслуживание населения России, 2009–2013]; дан- ные за 2013–2015 гг. взяты из: [ЕИС ОД РФ (формы дошкольного образования), tab30]. С 2016 г. объемы средств ДОО по источникам финансирования не публикуются в открытых статистических сборниках.

2.3. Ресурсная обеспеченность

Рис. 2.21. Средняя ежемесячная родительская плата за осуществление присмотра и ухода за детьми в ДОО (от числа опрошенных родителей, оплачивающих присмотр и уход за детьми) (руб.)

Источник: Результаты социологических исследований в рамках Монито- ринга экономики образования, проведенных в 2014–2017 гг. НИУ ВШЭ совместно сАналитическим центром Юрия Левады при поддержке Мин- обрнауки России.

Таблица 2.10. Ежемесячная плата за осуществление присмотра и ухода за детьми (родительская плата) в государственных (муниципальных) ДОО по населенным пунктам (от числа тех, кто платит родительскую плату) (руб.)

Источник: Результаты социологических исследований в рамках Монито- ринга экономики образования, проведенных в 2014–2017 гг. НИУ ВШЭ совместно сАналитическим центром Юрия Левады при поддержке Мин- обрнауки России.

157

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

ведет к углублению дифференциации и неравенству доступа к качественному и безопасному ДО.

Результаты опроса в рамках Мониторинга экономики обра- зования позволяют оценить активность родителей в получении компенсации части родительской платы за детский сад (ее по- лучение имеет заявительный характер). Эта компенсация дает возможность многодетным и малоимущим слоям населения существенно сэкономить. Практически треть опрошенных ро- дителей, чьидети посещаютгосударственные (муниципальные) ДОО, получают компенсацию части родительской платы, и она является важной составляющей семейного бюджета (рис. 2.22). В 2017 г. увеличилась доля родителей, не получающих компен-

Рис. 2.22. Получение компенсации части родительской платы в государственных (муниципальных) ДОО и частных детских садах, доля опрошенных родителей воспитанников (%)

Источник: Результаты социологических исследований в рамках Монито- ринга экономики образования, проведенных в 2014–2017 гг. НИУ ВШЭ совместно сАналитическим центром Юрия Левады при поддержке Мин- обрнауки России.

158

2.3. Ресурсная обеспеченность

сацию части родительской платы (36% против 28% в 2016 г.). В частном секторе доля родителей, получающих компенсацию части родительской платы, на протяжении долгого времени весьма стабильна (14%), и они также считают ее важной состав- ляющей семейного бюджета.

Еще одним значимым изменением в принципах финанси- рования ДО, произошедшим в последние годы (наряду с ростом федеральных инвестиций в обеспечение доступности и пере- ходом к смешанной модели финансирования), является пере- мещение полномочий по финансовому обеспечению ДО с му- ниципального уровня на уровень субъектов РФ. Это касается расходов на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек. Соответствующие ре- гиональные субсидии рассчитываются на основании нормати- вов, определяемых органами государственной власти субъек- тов РФ.

Данная мера способствовала повышению прозрачности в определении расходов на ДО и в то же время обнаружила зна- чительнуюдифференциацию подушевых нормативов финанси- рованияДО. МониторингразмеровнормативовсубъектовРФна ДО, проведенный в 2016 г., показал, что они могут различаться в 10–20 раз в разных регионах. Разброс средневзвешенных зна- ченийнормативов5 финансированияДОпорегионамРоссиисо- ставляет: длягородскойместности— от10 тыс. руб. вЗабайкаль- ском крае до 199 тыс. руб. в Сахалинской области; для сельской

5 Для сопоставления применяемых субъектами РФ нормативов, установленных в отношении разных по степени детализации услуг, ис- пользовался показатель средневзвешенного норматива. Например, всубъектеРФ№1 нормативыустанавливаютсянареализациюпрограмм ДО в отношении детей до 3 лет, с 3 до 5 лет, старше 5 лет. В субъекте РФ № 2 — на реализацию программ ДО без разбивки по возрастам. Для со- поставимости данных для субъекта РФ № 1 производился расчет средне- взвешенного норматива финансирования. Расчет средневзвешенного норматива осуществлялся субъектами РФ самостоятельно.

159

Глава 2. Современное состояние системы дошкольного образования в Российской Федерации: комплексный анализ

местности — от 13,4 тыс. руб. в Забайкальском крае до 366 тыс. руб. в Чукотском автономном округе.

Реализация в ДО Федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ привела к появлению детских садов в форме авто- номных и бюджетных организаций, получающих бюджетные средства в виде субсидии на реализацию государственного (муниципального) задания и имеющих право самостоятельно планировать расходы в рамках выделенных им по подушевому принципубюджетныхсредств. Поданнымза2017 г. долясредств насубсидииавтономным, бюджетнымиинымнекоммерческим организациям, предоставляющим услуги в сфере ДО, составляет 84% общих расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ на ДО, причем доля этих средств в 2013–2017 гг. неуклонно увеличивалась (рис. 2.23). На основании этих данных можно су- дить о распространении среди организаций ДО финансово-хо- зяйственной самостоятельности и ответственного финансового менеджмента.

Новые механизмы финансирования в ДО — это не только введение нормативного подушевого финансирования и уси- ление финансово-хозяйственной самостоятельности органи- заций, но также механизмы оплаты труда, ориентированные на качество и результативность педагогической деятельности. Тем самым создается здоровая конкурентная образовательная среда как в рамках муниципальной образовательной сети, так и внутри самих организаций, когда качество образования и рабо- тыпедагоговиобразовательныхорганизаций, соднойстороны, ложится в основу экономического механизма, а с другой, вы- ступает как экономически стимулируемая конечная цель этой работы.

Объемы средств на оплату труда в ДО в течение 5 лет (с 2010 по 2014 г.) выросли в 2 раза (рис. 2.24). Максимальные темпы роста расходов на оплату труда отмечаются в 2012 и 2013 гг.: их прирост составил 21,3% (поскольку к 2018 г. в соот-

160