Муниципальное право – комплексная отрасль права.
Это классическая ситуация, когда группа институтов не вписывается в самостоятельные предмет и метод – и тогда приобретает статус комплексной отрасли (или же вторичного правового образования).
С.С. Алексеев писал об этом же на закате СССР – в советский период это закончилось тем, что выделили комплексные отрасли (или вторичные правовые образования) – связано с потребностью в собственном правовом инструментарии. В силу уникальности своего предмета эти комплексные отрасли обособляются.
Помимо новых общественных отношений, перестраивались старые общественные отношения. Огромный поток новых отраслей в 90-е: бюджетное право, медицинское право, спортивное право, транспортное право, банковское право, предпринимательское право + пытались ГП и хоз право отделить (а надстройки – это вторичные правовые образования).
То же самое с муниципальным правом – оно стоит на ногах конституционного права, берет методы регулирования у гражданского права – но муниципальное право все же имеет свой специфический предмет (в сфере МСУ), и мы хотели бы этот предмет урегулировать самостоятельно с учетом его специфики, и мы хотим обеспечить его таким инструментарием, который бы выразил эту специфику.
Группа общественных отношений, которые мы хотим обозначить и урегулировать, отличается целостностью, поэтому и встает вопрос – а отрасль ли это или нет?
ОИ сама НЕ придерживается этой точки зрения. Да, мы скорее претендуем на статус комплексной отрасли права (но сам этот термин мне не нравится). Чтобы назвать муниципальное право комплексной отраслью, нужно иметь свой правовой механизм, свой инструментарий. Комплексная отрасль (еще хуже – вторичное правовое образование). Тем не менее по сути «вторичное правовое образование» отвечает требованиям, суть отражают верно – отражают претензию новых образований на собственный правовой механизм.
ИТОГО: сложно говорить о том, что муниципальное право – это самостоятельная отрасль права ввиду предмета этой отрасли и проблем с методологией, то есть сложно говорить о том, что они свойственны исключительно муниципалке…
2. Источники муниципального права.
+ могут быть договоры между органами МСУ и органами гос. власти
+ правовые традиции и обычаи (например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом МСУ руководители или депутаты встречаются со старейшинами и советуются с ними)
+ в некоторой степени судебные прецеденты (П КС и ВС)
Конституция РФ
Статья 12 К РФ признала и гарантировала МСУ (изменить -> принять новую конституцию)!
Такое полное конституционное регулирование только в нашей стране – упоминание МСУ в 19 статьях. МСУ определяется как одна из основ конституционного строя, форма народовластия. Роль прав и свобод человека определяется как смысл деятельности МСУ, устанавливаются обязанности ОМСУ в качестве гарантов некоторых основных прав и свобод человека и гражданина (ст. 3, 8, 9, 12, 18, 24, 32, 33, 40, 41, 43, 46), определяются формы организации МСУ (ст. 130-133), разграничиваются содержание законодательного регулирования между Федерацией и ее субъектами (п. "н" ст. 72 и ч. 2 ст. 76).
Конституция не ограничивает МСУ только публично-властными и экономико-хозяйственными делами и допускает его активные позиции в гражданском обществе, в духовно-нравственном воспитании личности – творческое выполнение своего предназначения.
К. предопределяет возможности и пределы каждого уровня публичной власти в создании нормативных основ МСУ => роль Федерации как центра, от которого исходят основополагающие нормы; в пределах своих полномочий МСУ самостоятельно (ст. 12 + ст. 130) -> допускается и муниципальное правотворчество.
ФКЗ – комплексного нет (+ К РФ этого не требует). Есть специальные, которые могут регулировать отдельные аспекты осуществления МСУ (напр., ФКЗ «О референдуме»).
Европейская хартия МСУ 1985 года (= есть отдельный билет)
Акты текущего законодательства.
Правовое регулирование МСУ – предмет совместного ведения РФ и субъектов РФ.
К РФ ст. 72: в совместном ведении РФ и субъектов РФ: н) установление общих принципов организации системы ОГВ и МСУ.
Поэтому мы имеем закон № 154-ФЗ от 1995 года (утратил силу) и наш 131-ФЗ от 6 октября 2003 года, который назывался так же «Об общих принципах организации МСУ в РФ». «Не могу сказать, что я сторонник что я сторонник кодификации, но высказывается мнение, что нужно создать единый муниципальный кодекс».
138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан РФ избирать и быть избр в ОМСУ" от 1996
Вот такой акт разового, единичного характера – закон существует до сих пор, но смысла в этом немного уже сейчас.
Неимоверное количество изменений в 131-ФЗ. Важно, что все эти изменения внесены после 2010 года – их минимум уже 140 (было два или три года назад, сейчас больше). В год по 14 изменений минимум – значит, база абсолютно зыбкая, это еще хуже, чем огосударствление; нестабильность ОМСУ. Сжимание МСУ!
Конституции, уставы, законы и иные НПА субъектов РФ.
1995 № 154-ФЗ ограничить полномочия субъектов не хотел -> 2003 № 131-ФЗ ставит субъекты в границы
К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в области МСУ относятся: правовое регулирование вопросов организации МСУ, прав/обяз-тей/ответственности ОМСУ и ДЛ (включая сферу совместного ведения, делег. полномочий, собственного предмета), осущ-е исполнительно-распорядительных и контрольных полномочий (если на то есть указание иных НПА) в субъектах РФ в случаях и порядке 131-ФЗ.
= сегодня субъекты НЕ могут принимать НПА по тем вопросам, по которым нет прямого указания в 131-ФЗ -> субъекты поставлены в прямую зависимость от федерации
Начиная с 2010 года началось активное губернаторское лобби, и к 2012-2014 мы видим активные изменения в 131-ФЗ, субъекты добились своего права влиять на МСУ: влиять на территориальную организацию МСУ и др. МСУ все более подавлено региональными властями. Когда надо было федерации, она сократила полномочия субъектов; когда она поняла, что можно расширить, она их расширила.
Муниципальные нормативные правовые акты (МНПА):
Устав – по своему политико-правовому значению «первичный акт», Н.С. Бондар говорит это «местная конституция». Но у нас есть решение референдума, весомость которым придает не политико-правовое значение решаемых вопросов, не содержание, а порядок принятия через решение всем населением.
Законодатель перечислил Устав муниципального образования и решения на референдуме в одной строчке:
Устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе)
НПА ПО муниципального образования
НПА др органов и ДЛ (н, главы МО, постановления и распоряжения председателя ПО, глава МА и др)
Постановления КС РФ
Судьи КС уже много лет говорят о том, что КС может конечно некоторые вопросы МСУ решить, но давайте не будем подменять деятельность федерального законодателя нашей. НО МСУ всегда будет искать поддержки в КС, потому что государство в лице федерального законодателя всегда каким-то образом стремится ограничить МСУ. КС РФ – важная опора МСУ в вопросах собственной защиты. Решения КС обязательны для всех, НО вопрос нормативности до сих пор не решен.
КС впервые обозначил природу МСУ как одного из видов публичной власти!
Постановление КС РФ от 24.01.1997 № 1-П По делу о конституционности Закона Удмуртской Республики от 18 апреля 1996 года «О системе органов гос. власти в Удмуртской Республике» |
впервые четко решен вопрос о недопустимости вмешательства в дела МСУ |
Постановление КС РФ от 15.01. 1998 № 3-П по делу Республики Коми |
КС впервые обозначил власть МСУ муниципальной властью и продолжил развивать позицию о недопустимости вмешательства в дела => защита «от» субъектов РФ |
Постановление КС от 30 ноября 2000 года № 15-П «По делу о проверки отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области» |
КС сформулировал ряд принципиальных моментов, выражающих сущность МСУ. Эта позиция является наиболее содержательной с точки зрения существа местного самоуправления |
Постановление КС от 02.04.2002 № 7-П «По делу Краснодарского края» |
затрагивая вопрос об отзыве, КС обозначил местное сообщество основным субъектом права на МСУ, именно по этой причине я отношу эту позицию к правовым позициям, формирующим суть МСУ вплоть до настоящего момента |
НО после 2003 года мы видим несколько изменившийся подход КС: после 2003 года вы не найдете ни одной позиции, которая вставала бы на защиту позиций МСУ!
С 2009 года КС РФ прервал тишину -> позиции, направленные на поддержку федерации (хорошо, так как дает стабильность правовой и политической системе, НО плохо, так как ослабляет позиции МСУ). Затрагивая политические вопросы, вопросы организации МСУ, КС безусловно идет на поддержку федерального законодателя; но в то же время, затрагивая вопросы компетенции, вопросы социального государства и полномочий – здесь КС решает проблемы полномочий исходя из обязательств социального государства (так, н, соц вопрос по опеке – совместное ведение -> но на практике делегировано МСУ).
П ВС тоже важны: н, был предусмотрен вариант территориальной реорганизации, когда вместо внутр. деления на сельские и городские поселения муниципальный район преобразуется в городской округ