!Учебный год 2024 / Чичер

I

тельство всегда имеет множество медиков на своем жалованье. Они распределяются по полкам, по кораблям, по больницам и городам. Последние могут состоять и на иждивении отдельных местностей. Мы видели, что медицинская часть составляет одну из существенных отраслей местного самоуправления. Наконец, важно предупреждение вредного лечения со стороны лиц, не имеющих медицинских познаний. На этом основании к медицинской практике допускаются только лица, выдержавшие известные испытания. Им делается список, который рассылается всюду.

Такие же испытания требуются и от аптекарей и фармацевтов. И в этой отрасли забота государства состоит в том, чтобы везде было достаточное количество аптек и чтобы они содержались людьми, знающими свое дело. Последнее достигается экзаменами, первое привилегиями, которые даются аптекарям, причем для ограждения частных лиц от произвольных поборов установляется такса для лекарств.

Что касается до больниц, то они могут содержаться правительством, общинами и областями, наконец, частными лицами. Больницы первого рода учреждаются для армии и флота, больницы второго рода для отдельных местностей. Но и тут иногда, при недостатке местных средств, правительство приходит на помощь или учреждает больницы на общие или специальные суммы. Так это делалось у нас во времена приказов общественного призрения; таковы же больницы, принадлежащие к ведомству учреждений Императрицы Марии. В настоящее время правительство приходит на помощь губернским земствам при устройстве домов умалишенных. Больницы могут учреждаться и на средства частных лиц, которые жертвуют капиталы на их устройство и поддержание. В Англии и Северной Америке нередко и то и другое делается посредством общественных подписок. Все эти учреждения, как общественные, так и частные, могут иметь права юридических лиц, то есть владеть собственностью, получать дары и т. п. Управление их естественно зависит от того, откуда они получают средства; оно может быть или правительственное, или общественное, или, наконец, могут быть самостоятельные комитеты, которые ведут дело под надзором общих властей.

Из сказанного видно, что управление санитарной и медицинской частью содержит в себе две стороны: полицейскую и техническую.

Первая находится в руках областных, окружных и общинных властей; для технической же части учреждаются особые советы из медиков, с приобщением иногда и других членов. Так, у нас учреждены врачебные отделения губернских правлений, во Франции в департаментах санитарные комиссии (Commissions de salubrite), в Пруссии медицинские коллегии в провинциях и медицинские советы в округах. В Англии законом 1848 года установлены избираемые жителями местные санитарные коллегии (Local Boards of Health), самостоятельно управляющие своей частью. Центральное управление обыкновенно состоит в Министерстве внутренних дел, а для технической части установляются медицинские советы. В Англии, с 1848 по 1858 год, существовала Общая Санитарная Коллегия (General Board of Health), но ныне она уничтожена и ведомство ее передано Министерству внутренних дел.

3. Попечение о продовольствии в обыкновенное время не входит в обязанности государства. При свободе торговли и особенно с развитием путей сообщения снабжение народонаселения всем нужным делается само собой. Государство ограничивается косвенными мерами, как-то: содействием сельскому хозяйству и улучшением путей сообщения. Там, где существуют ввозные пошлины на хлеб, они понижаются или отменяются при неурожаях, и наоборот, там, где хлеб вывозится, вывоз при неурожае может быть по усмотрению затруднен или даже вовсе воспрещен. Однако и в обыкновенное время в государствах, где часто повторяются неурожаи, сообщения более или менее затруднительны, устраиваются иногда общественные запасы на случай нужды. Так делается у нас. Эта обязанность возлагается на общины, под наблюдением земства и правительства. В неурожайные годы из магазинов выдаются ссуды, которые пополняются, когда есть избыток. В помощь этим наличным запасам учреждаются и продовольственные капиталы, местные и государственные.

Но в случаях широко распространенной нужды все это может оказаться недостаточным. Тогда приходится прибегать к мерам чрезвычайным. Совокупным действием местностей и государства делаются громадные закупки хлеба, который развозится по местам, где есть недостаток. Так это недавно практиковалось у нас. Эти чрезвычайные пособия возвращаются потом населением по мере возмож- о ности; но это всегда делается с трудом, ибо разоренный народ поднимается нелегко. Поэтому приходится сбавлять, а иногда и вовсе прощать недоимки.

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

4. Общественное призрение. Призрение, по существу своему, есть начало нравственное, а не юридическое. Помогать ближним составляет нравственную обязанность человека, а нравственная обязанность исполняется не принудительно, а свободно. Поэтому обязанности помогать другим не соответствует никакое право; такова сущность всех нравственных обязанностей. На этом основании и обязанности призревать нуждающихся не соответствует право на призрение. Тут может быть только ходатайство, которое предъявляется административным путем. Таково общее правило, которое затемняется лишь там, где судебная власть соединяется с административной.

В силу того же начала призрение есть прежде всего частное дело, добровольно принимаемое на себя каждым. Только частная благотворительность соединяет с материальной помощью и то нравственное участие, которое дает ей высшее духовное значение. Государственная благотворительность может действовать лишь общими мерами; живое участие заменяется бюрократическим формализмом. Не общество, а лицо вносит сюда душу. Только личное участие способно войти и во все подробности положения нуждающихся и определить меру нужды. Государственному управлению это недоступно. Однако частная благотворительность бывает недостаточна. Она требует соединения сил, которое предполагает довольно высокое общественное развитие. Между тем умножение нуждающихся не только оскорбляет нравственное чувство, но, проявляясь в виде нищенства, становится опасным для общественного спокойствия. Отсюда рождается юридическая обязанность призрения. За недостатком частных лиц, она возлагается на те частные корпоративные союзы, общинные и сословные, в которых лицо находит поддержку и восполнение. В особенности руководительницей в деле призрения должна быть церковь, как союз, основанный на нравственных началах. Таковой она и была в средние века. Громадные церковные имущества служили вместе капиталом общественного призрения. Нельзя, однако, сказать, чтобы пользование этим капиталом достигало цели. Оно плодило только нищенство, к ущербу общественного порядка. С изменением исторического положения церкви эти имущества были отобраны, прежде всего вследствие Реформации. Но так как масса нищих, лишившихся пропитания, грозила общественному спокойствию, то взамен этого обязанность призрения бедных была возложена на общины. Это начало развилось в особенности в протестант-

I ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА

ских землях, гораздо менее в католических. В Англии оно повело к многосложным законам о бедных и к значительным злоупотреблениям, которым был положен предел законом 1834 года. У нас, при крепостном праве, эта обязанность, естественно, падала на владельцев. Ныне она ложится на те общества, к которым принадлежат нуждающиеся. Но юридического развития при наших условиях это начало не получило.

Таким образом, общественное призрение есть существенно местное дело. Государству принадлежит лишь установление общих норм и наблюдение за их исполнением. Только в виде исключения оно берет на себя содержание некоторых заведений. Таковы, например, у нас воспитательные дома и другие связанные с ними учреждения, имеющие, впрочем, свои особые капиталы и свое отдельное управление. Во Франции на государственные средства содержатся некоторые заведения для слепых и глухонемых. Вообще же, государство приходит только на помощь темь частным и местным заведениям, которые, по своей полезной деятельности, заслуживают поддержки.

В новейшее время, однако, возникают новые формы призрения, которых руководство иногда берет на себя государство. Таковы кассы для страхования рабочих от опасных случаев и в старости. По существу дела, они должны составляться добровольными вкладами. Когда они получают широкое развитие, государство может взять управление на себя, как известную отрасль общественной деятельности, конкурирующую с частной; оно может даже приносить для этого некоторые жертвы. Но принудительное страхование, равно как и обязательное привлечение хозяев и пополнение касс государственными средствами, суть начала, которые не могут быть оправданы здравой теорией. Работник не служитель государства, получающий пенсию; это свободный частный человек, который сам обеспечивает свою судьбу. Принудительное страхование есть опека, несовместная с полноправием. Такого рода мерами думают дать отпор социализму, но они служат только к вящему укреплению социалистических начал.

Из сказанного следует, что управление общественным призрением есть прежде всего дело общинных властей. За недостатком общинных средств учреждаются и более широкие административные единицы; таковы английские союзы (unions). Крупные учреждения находятся в ведении областей; те, которые существуют на

480

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

частные средства, управляются самостоятельно, как юридические лица. Что касается до центрального управления, то обыкновенно оно сосредоточивается в Министерстве внутренних дел. В Англии существует особая Коллегия Закона о бедных (Poorrlaw Board);

5.Строительная полиция заключает в себя вообще правила относительно устройства городов и сел. Здесь имеются в виду различные цели: безопасность, здоровье, удобство и красота. Требования государства установляются законом; к местным условиям они прилагаются постановлениями. Исполнение же предоставляется общинным властям под надзором правительственных органов. Иногда, особенно в столицах, правительство прямо берет это дело в свои руки. Так, например, во Франции, во времена Второй империи, префект Гаусман перестроил весь Париж. У нас в прежнее время это дело было вверено начальнику губернии, под председательством которого состояла особая строительная комиссия. Ныне это передано в ведомство городов, что согласнее с истинными началами управления.

6.Пожарная полиция находится в тесной связи как со строительной, так и с полицией безопасности. В городах с этой целью учреждаются особые команды, обыкновенно под начальством общих полицейских властей; в селах устанавливается пожарная повинность. Существенную меру против причиняемых пожарами бедствий представляет застрахование строений от огня. Это — предприятие, основанное на расчете, а потому оно обыкновенно находится в руках частных обществ. Но у нас в селениях установлено обязательное страхование, находящееся в ведении земства. Это вызывается тем, что при скученности наших сел и деревянных постройках частое повторение пожаров лишает значительную часть населения всяких средств пропитания. Величина бедствия требует общих обязательных мер. В других странах замечается совершенно обратное явление. В Англии и Северной Америке не только страхование, но и самая пожарная полиция имеет частный характер. Страховые общества содержат пожарные команды. В этом нельзя не видеть преувеличения начала частной предприимчивости, ибо пожар составляет общую опасность, а потому охранение от огня не должно оставаться в частных руках: это — дело общественное. Но конечно, когда частная помощь оказывается достаточной, то общественной власти незачем брать это на себя.

7.Управление путей сообщения, сухопутных и водных, зависит от их значения. Они могут быть государственные и местные. Пер-

486

I ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА

вые, естественно, находятся в ведомстве общей государственной власти, вторые в ведении местных властей.

Из сухопутных сообщений в управлении государства могут находиться шоссе и железные дороги. Первые не окупают частной предприимчивости, а потому обыкновенно находятся в ведении назначаемых правительством техников. Но с развитием железных дорог они потеряли свое государственное значение, а потому большей частью передаются местностям. Железные дороги, напротив, часто не только окупают издержки, но и приносят доход, а потому могут быть предметом частной предприимчивости. Однако ни в каком случае они не могут рассматриваться чисто как частное предприятие. По существу своему, еще составляют общественную потребность и находятся в общем пользовании. Свободная конкуренция не имеет тут места: это — монополия, которая устанавливается государством и может быть передана в частные руки только под условием удовлетворения этой потребности. Притом, обыкновенно при постройке дороги требуется экспроприация владельцев, через земли которых она проходит, что также совершается во имя общественной пользы. Таким образом, в чьих бы руках они ни находились, железные дороги, по существу своему, сохраняют характер общественного предприятия. Только особенные соображения могут заставить государство передать их в частные руки. Главная причина та, что железные дороги суть вместе промышленное предприятие, а промышленные предприятия лучше ведутся частными лицами, нежели казной. В особенности первоначальное устройство дороги выгоднее производить частными силами. Поэтому, обыкновенно, правительства отдают железные дороги частным обществам на известное число лет, в течение которых может возвратиться затраченный капитал. При этом правительство составляет условия, обеспечивающие правильный ход предприятия, и сохраняет за собою надзор. Нередко оно обеспечивает и получение известного процента на затраченный капитал; иначе риск слишком велик. Все это составляет предмет обстоятельного договора, в котором нужно согласить интересы общества с выгодами предпринимателей. На практике первые нередко остаются в накладе; но и казенное управление бывает не легче. В Англии и в Америке железные дороги навсегда отчуждаются в частные руки. Это опять преувеличение начала частной предприимчивости. Как сказано, железные дороги всегда сохраняют общественный характер, которому противоречит полное их отчуждение.

480

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

Для управления государственными дорогами, а равно и для контроля над железными дорогами, находящимися в частных руках, необходимо особое ведомство. Здесь прежде всего требуются технические знания, а потому оно отделяется от других отраслей управления. Почти во всех европейских государствах существует министерство публичных работ или путей сообщения, с подчиненными ему местными органами.

Местные пути сообщения разделяются на областные, окружные и общинные. Они содержатся на счет местных жителей, нередко повинностью, и управляются или выборными властями под надзором правительственных, или правительственной властью с содействием выборных. Это зависит от устройства самоуправления. В Англии правительство вовсе не вмешивается в местные пути сообщения. Они состоят в ведении надзирателей больших дорог (surveyors of highways), ныне подчиненных Совету графства. Иногда дороги устраиваются частными компаниями, которые управляют ими посредством доверенных лиц (trustees).

Водные пути также разделяются на государственные и местные. Первые могут быть естественные и искусственные, реки и каналы. Обыкновенно они вверяются тому же ведомству, которое управляет сухопутными сообщениями. Редко каналы отдаются в частные руки, хотя Суэцкий канал служит наглядным примером громадного международного предприятия, исполненного и управляемого частными средствами. Что касается до местных водных путей, то по своему протяжению они могут быть только областные и редко бывают искусственные, ибо это требует слишком больших издержек. Каналы строятся не для одной местности, а служат общими торговыми путями. Протекающие же по областям сплавные реки составляют общественное достояние. Деятельность власти состоит здесь в том, чтобы содержать их в исправности, охранять от захватов, предупреждать наводнения и определять права частных лиц на пользование водами для орошений, для мельниц и т. п. Здесь требуются общие распоряжения при содействии техников, что всего лучше достигается действием правительственных властей при участии выборных.

8. Почта и телеграф. Почта имеет главной целью перевозку писем и посылок, но к этому может присоединяться перевозка лиц, служащих и частных. Последнее учреждается на общественный счет только там, где нет железных дорог, а частные средства недостаточ-

480I

I ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА 483

ны. Задача управления состоит в поставке лошадей, а иногда и экипажей для проезжающих. Лошади ставятся: 1) повинностью, которая может быть натуральная и денежная: в последнем случае местные власти собирают деньги и нанимают лошадей; 2) казною, что уместно только при весьма несовершенных условиях общественного быта; 3) частными лицами, которым казна предоставляет монополию или конкурирующее право; иногда им даются пособия, ибо это составляет казенную и общественную надобность. Тут требуется внимательное соображение выгод как предпринимателя, так и казны, а также надзор за тем, чтобы общественная потребность удовлетворялась исправно и чтобы не было притеснений. Поставка лошадей становится излишней там, где есть достаточная конкурен-, ция. Общественные экипажи, или дилижансы, содержатся также или казною, или частными лицами и компаниями. Первый способ уместен только там, где частная конкуренция совершенно недостаточна или неудовлетворительна.

Почта для писем отличается от ездовой тем, что она требует единства управления и быстроты сообщений по всему государству. Это делает из нее казенную монополию, или регалию, которая служит вместе и доходной статьей. Единство дела требует и особого управления. Оно может образовать отдельное министерство, как было прежде у нас, или входить в состав других министерств, например внутренних дел, как установилось теперь у нас, или финансов, как во Франции. Местные органы, назначаемые правительством, подчиняются центральной власти, состоя под общим надзором областного начальства. Но для развозки писем по селам могут учреждаться и местные почты, состоящие в ведении органов самоуправления. Такова у нас земская почта.

С почтой связан и телеграф; но здесь не требуется монополия казны. Напротив, так как телеграф необходим при всякой железной дороге, то на последние возлагается обязанность передавать и другие депеши за известную плату. Задача управления состоит в установлении общих правил и сведении этой части к общей системе.

Распространяющиеся ныне телефоны составляют пока предмет частной предприимчивости.

9. Попечение о промышленности. По существу своему, промышленность есть дело частных лиц. Государство не имеет назначения быть производителем, так же как оно не имеет назначения быть ученым или художником. Оно может иметь свои промышленные

480

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

предприятия, фабрики и заводы, но это всегда составляет исключение, которое вызывается или финансовыми целями, или удовлетворением насущных потребностей государства, или, наконец, устройством образцовых заведений. Вообще же, всякое промышленное предприятие есть дело частное, которое устраивается на собственный риск и движется личным интересом. Однако промышленность, как общее явление народной жизни, составляет вместе с тем существенный интерес государства. От ее развития зависят не только народное благосостояние, но и самые государственные средства. Здесь государство может действовать двояким образом: путем опеки или свободы. Первая система направляет промышленность посредством предписаний, регламентации, привилегий, монополий, такс ит. п., предоставляет ей полную свободу и только содействует ей там, где требуются общие меры. Последняя система — единственная согласная со здравыми экономическими понятиями и с истинным отношением государства к гражданскому обществу. Первая же уместна только при совершенно младенческом состоянии промышленности, когда в обществе, стоящем на низкой ступени развития, нет еще ни капиталов, ни знаний, ни предприимчивости. Чем более развивается промышленность, тем более опека заменяется свободой. В настоящее время это начало признается всеми европейскими законодательствами, которые отказываются от прямых мер и действуют только мерами косвенными.

Предметом попечения государства в этой области является промышленность в различных ее видах, а именно: 1) промышленность первоначальная, заключающая в себе: а) сельское хозяйство с различными его отраслями; б) горное дело; в) рыбную ловлю и охоту; 2) промышленность обрабатывающая, в которую входят ремесла и фабрики; 3) промышленность оборотная или меновая, к которой относятся торговля и кредит.

Есть меры, которые, непосредственно касаясь торговли, имеют косвенное влияние и на остальные отрасли. Таковы: монетная система, устройство путей сообщения, тарифы. Другие же прямо относятся к той или другой отрасли.

Относительно сельского хозяйства, меры, принимаемые государством, могут состоять в следующем. 1) Упрочение и организация поземельной собственности. Здесь имеется в виду утверждение прав, освобождение собственности от лежащих на ней стеснений и тяжестей, например феодальных прав, десятины, округление мел-

490

I ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА

ких участков, иногда предупреждение излишнего дробления. В этом состоит поземельная политика, которая видоизменяется сообразно с условиями страны. 2) Обращение на пользу сельского хозяйства земель, лежащих втуне, как-то: колонизация степей, осушение болот и т. п. 3) Распространение сельскохозяйственных сведений посредством школ и образцовых заведений, а также пособия частным школам и обществам. 4) Заведение и продажа в частные руки улучшенных образцов сельскохозяйственных произведений, как-то: улучшенных пород лошадей и скота, виноградных лоз и т. п. 5) Содействие и пособия при сельскохозяйственных предприятиях, имеющих общий характер или вновь водворяемых, например для дренажа, для орошений, ссуды для разведения виноградников и т. п. 6) Устройство сельскохозяйственного кредита. Все эти меры тогда только приносят настоящую пользу, когда они поддерживаются личной самодеятельностью граждан, без которой невозможны никакие промышленные успехи. Нельзя не заметить, что высшего развития сельское хозяйство достигло в тех странах, где государство менее всего заботилось об этой отрасли; такова Англия.

Особенные меры принимаются относительно лесоводства. Истребление лесов составляет общий вред для страны не только уменьшением лесного запаса, но главным образом влиянием на уменьшение влажности и на изменение климатических условий. Поэтому там, где вред становится чувствительным, закон охраняет от истребления даже леса, находящиеся в частных руках. С этой целью предписываются общие правила лесного хозяйства и учреждается надзор за их исполнением. Со своей стороны, государство не только бережет свои собственные лесные богатства, но и предпринимает насаждения, превышающие средства частных лиц.

Мы говорили уже о казенных горных заводах. Что касается до частной промышленности, обращенной на эту отрасль, то она или предоставляется свободе, или ставится под контроль правительства, смотря по тому, считаются ли недра земли собственностью владельцев поверхности или принадлежностью государства, которое раздает их в частные руки под условием правильной разработки. В последнем случае нужны разрешения и надзор; но и в первом случае издаются иногда правила, охраняющие естественные богатства страны от хищнического истребления. И тут правительство заводит школы, а там, где нужно поощрение, дает разные льготы.

Еще уместнее меры, предупреждающие истребление находящихся на свободе животных. Переходя с места на место, они не состав-

480

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

ляют частной собственности, а потому здесь необходимы общие правила. Такова цель законов об охоте и рыбной ловле. В казенных дачах в особенности эти промыслы производятся только на основании точно определенных условий.

Относительно ремесел существует также двоякая система: устройство цехов или свободное соперничество. В первом случае для производства ремесла требуется вступление в цех, для чего установляются различные условия, как-то: испытания, а иногда и прохождение через степени ученика, подмастерья и мастера. В прежние времена предписывались даже образцы, по которым следовало работать. Каждый цех имел право производить только свое собственное ремесло, из чего происходили нескончаемые споры между различными ремеслами. В настоящее время в Европе цеховое устройство или совершенно отменено, или, по крайней мере, уничтожены стеснения, дающие цехам характер монополий. В Германии, однако, многие стоят за цеховое устройство в видах обеспечения судьбы ремесленников и лучшей организации самого звания. Но как устроить корпоративные союзы, не делая их замкнутыми, остается задачей.

В фабричной промышленности еще более основным правилом должно быть свободное соперничество. В прежнее время, при первом возникновении фабрик, правительства, в видах поощрения, предоставляли им разные льготы, давались пособия, выписывались мастера из-за границы, иногда предписывались даже способы производства. В настоящее время, при громадном развитии фабричной промышленности, государство ограничивается косвенными мерами, особенно покровительственными тарифами, а также выставками, заведением технических школ и т. п. Но с другой стороны, заботы государства простираются на устройство судьбы рабочего класса, который именно в фабричном производстве подвергается наибольшим страданиям и лишениям. С этой целью издаются законы, ограничивающие работу женщин и детей, предписывается хозяевам устройство школ, издаются правила относительно помещения рабочих. Важный вопрос, который решается различно, смотря по условиям страны и юридическим началам, определяющим общественный ее быт, состоит в допущении или недопущении стачек или забастовок, с целью возвысить заработную плату или по другим вопросам. Иногда правительство помогает товариществам рабочих, имеющим целью улучшение их быта. Мы говорили выше о

I ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА 483

страховых кассах. Все это входит в область социальной политики, составляющей в настоящее время одну из важнейших задач госуг дарственного управления.

Относительно торговли принимаются следующие меры: 1) установление правильной монетной системы, которая всегда составляет регалию; 2) установление правильных мер и весов и надзор за ними; 3) устройство путей сообщения и почтовых и телеграфных сношений; 4) учреждение ярмарок и базаров; 5) учреждение бирж; 6) иностранные тарифы и связанные с ними международные договоры.

Наконец, для кредита устраиваются банковые учреждения, правительственные или частные. О первых говорено выше. В отношении ко вторым существуют также разные системы: свободная конкуренция или правительственное разрешение на известных условиях, с правом надзора. Последнее имеет в виду ограждение интересов публики в предприятиях, которые она не в состоянии сама контролировать. Весьма важный вопрос состоит в том: насколько банкам дозволяется выпускать свои билеты в обращение? В Соединенных Штатах и это предоставляется свободе; в Европе, напротив, выпуск банковых билетов составляет монополию правительственных или привилегированных учреждений. Только последняя система ограждает публику от обмана и разорения.

Управление промышленной частью поручается обыкновенно особенному министерству, нередко в соединении с другими отраслями. Так, во Франции существует Министерство земледелия, торговли и публичных работ; у нас управление сельским хозяйством соединено с государственными имуществами, а торговля и горные дела с финансами. Для совещаний с представителями промышленности и торговли учреждаются постоянные мануфактурные и коммерческие советы. Что касается до местного управления, то казенные учреждения вверяются обыкновенно особым управлениям, а для надзора за частными предприятиями установляются иногда инспекции. Наконец, попечение о местной промышленности возлагается на органы самоуправления, которым ближе знакомы местные интересы, но которые, с другой стороны, часто лишены нужных средств и возможности действия, ибо промышленность, по самому своему свойству, в особенности при оживленных сношениях, составляет не столько местное, сколько общее дело, и меры, принимаемые относительно нее, носят преимущественно государственный характер.

480 КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

III. Содействие духовным интересам народа заключает в себе попечение о науке, об искусстве, о религии и нравах, наконец, о воспитании юношества.

1. Попечение о науке. Развитие науки есть дело свободного человеческого разума. Государство не только само ничего не производит, но оно не в состоянии ни предписывать, ни направлять ученую деятельность. Оно может только доставлять ученым материальные средства и пособия, а также сближать их в общих учреждениях учебных и ученых.

Учреждения, имеющие целью разработку науки совокупной деятельностью ученых, суть академии. Но так как развитие науки есть дело личное, то в этом отношении академии большой пользы не приносят. Они могут только общими силами заниматься разными изданиями и составлением словарей. Академические должности служат также поддержкой ученых, которых полезные труды не окупаются и не дают средств жизни. Главное же их значение состоит в поощрении ученой деятельности посредством премий и задач. Суждения их служат некоторого рода авторитетом, там, где они успели приобрести вес приобщением к себе всех выдающихся сил на ученом и литературном поприще.

Частные учреждения, содействующие развитию науки, суть ученые общества. Правительство утверждает их уставы, дает им льготы и пособия, смотря по их значению.

Кроме того, правительство может заботиться и о собирании материалов, там, где это превосходит средства частных лиц. С этой целью учреждаются комиссии и снаряжаются ученые экспедиции, которые снабжаются средствами от государства.

Наконец, к попечению о науке относится устройство и содержание библиотек и архивов, открытых для общего пользования и превосходящих частные средства.

2. Попечение об искусстве. Искусство, так же как наука, есть дело свободного творчества. И здесь деятельность государства ограничивается поощрениями; результаты же зависят от общих причин, на которые государственная власть не имеет никакого влияния. Жизнь духа лежит вне ее сферы.

Государство содействует искусству: 1) собиранием образцов художественных произведений; 2) учебными заведениями по этой части и доставлением молодым художникам средств ознакомиться с классическими образцами, находящимися в других странах; 3) заказами и покупками; 4) учреждением выставок.

Особенный вид художества составляют театры. Содержание их

внесколько значительных размерах обыкновенно превосходит средства частных лиц. Между тем театры не только доставляют художественное наслаждение, но имеют значительное влияние на нравы. Поэтому попечение о них не может быть чуждо власти, заботящейт ся о духовных интересах народа. Театры могут быть частные и общественные; последние содержатся городами или государством, которое иногда учреждает и школы для артистов. Над частными театрами ему принадлежит право надзора. Правительство наблюдает, чтобы не представлялось ничего противного законам и нравственности. Нередко с этой целью учреждается особая цензура. Установление же государственной монополии может быть оправдано лишь в том случае, когда без этого содержание театров было бы слишком обременительно для казны.

3.Попечение о религии и нравах. Попечение о религии определяется отношением государства к церкви; об этом говорено выше. Что касается до нравов, то в древности это был один из главных предметов заботы государства. Классическое государство держалось нравами и строго наблюдало за их сохранением. С этой целью назначались даже особые сановники, занимавшие высокое положение

вполитическом строе. Таковы были римские цензоры. Те же взгляды господствовали и в средние века, вследствие преобладания теократических начал и вытекающего из них смешения нравственной области с юридической. Новое государство, напротив, основано на свободе гражданского общества и частной жизни, с чем вместе попечение о нравах предоставляется общественному мнению. Однако, в первую эпоху своего развития, под влиянием средневековых понятий, государство вступалось и в эту сферу. Отсюда законы против роскоши, которые существовали во всех европейских государствах. Сюда же относятся уголовные наказания за действия, противные нравственности. С развитием свободы все это более или менее отпадает. В настоящее время правительства более и более убеждаются, что государство не должно вступаться в частную жизнь граждан. Безнравственные действия, не нарушающие ничьего права, тогда только могут быть предметом правительственной деятельности, когда они становятся публичными. Но и тут нравственное осуждение принадлежит общественному мнению, ибо личная нравственность есть дело свободы; принудительная же власть должна вступаться только с точки зрения полицейской, чтобы не было об-

480

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

щественного соблазна. Поэтому надзор за общественной нравственностью принадлежит к ведомству общей полиции.

К попечению о нравах принадлежит и устройство общественных удовольствий. По существу, это — дело частное; но иногда правительство и местные власти берут это на себя, с целью привязать к себе в особенности низшие классы и отвлечь их от более вредных увеселений.

4. Народное образование. Принадлежит ли оно к ведомству государства? Это вопрос, насчет которого мнения расходятся. Однако он едва ли подлежит спору. Отрицать эту деятельность государства могут только те, которые ограничивают круг его ведомства охранением права и установлением безопасности. Но если государство имеет попечение о всех народных интересах, то нет сомнения, что один из важнейших интересов как народа, так и самого государства состоит в воспитании юношества. От него зависит дух граждан, которым держится государство. Последнее нуждается в образованных силах, которые одни в состоянии понять и исполнить высшие его задачи. От образования народа в значительной степени зависит и его благосостояние. Наконец, властвуя над подданными, употребляя принудительные средства, взимая с них подати, государство должно стараться убедить их в правомерности и пользе своих действий. А это делается главным образом распространением здравых гражданских понятий посредством народного образования.

Нет сомнения, однако, что воспитание юношества прежде всего дело частное. Оно составляет заботу семейств. С признанием независимости гражданского общества и частной жизни государство не может установлять общего, принудительного воспитания. В этом отношении есть значительная разница между взглядами, господствовавшими в древнем мире, в средние века и в новое время. В древности некоторые государства прямо установляли общее, обязательное для всех воспитание юношества. Таково было устройство в Спарте. В Риме этого не было; здесь строгое охранение нравов и неограниченность семейной власти достаточно ручались за дух подрастающих поколений. Но общественное воспитание было до такой степени в духе древнего мира, что величайшие мыслители Греции, Платон и Аристотель, считали его совершенно необходимым для благоустроенного государства. В средние века было совершенно противное. Государство исчезло, и заботу о воспитании приняла на себя церковь. Все учебные заведения были основаны ею; и наука, и все

I

I ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА 483

образование носили религиозный характер. Возродившееся государство опять приняло воспитание в свои руки. Но забота его ограни* чивается учреждением общих учебных заведений, в которые юношество вступает по усмотрению родителей. Принудительно в некоторых странах только первоначальное обучение, которое считается необходимым для всех; но и здесь оно одинаково может получаться дома и в школе. В этом случае государство является опекуном малолетних. Кроме того, допускается конкуренция частных заведений, которые ставятся только под надзор власти в видах ограждения юношества от вредных влияний.

Правительственные школы могут иметь целью как умственное образование, так и собственно воспитание. Но первая цель остается преобладающей, хотя обе связаны между собой. Нравственная сторона воспитания прежде всего дело семейства. Поэтому, как общее правило, ученики в правительственных школах должны быть приходящие. Интернаты нужны только для тех случаев, когда ученик поневоле отрывается от семьи. С другой стороны, религиозное воспитание, по существу своему, есть дело церкви. Поэтому последняя призывается иногда к участию в школьном воспитании и даже в управлении школами. Однако в нормальном порядке это участие не должно превращаться в преобладание: 1) потому что учение в государственных школах должно быть общее для всех граждан, а церквей может быть несколько в государстве, следовательно, для каждого вероисповедания нужно было бы учреждать особые школы. Кроме лишних издержек, такое устройство разрознивает граждан, вместо того чтобы их сближать, а это вовсе не желательно, 2) Отношение человека к религии есть дело свободы. Если, вообще, религиозное образование должно составлять часть воспитания, то исключительное религиозное направление вовсе не составляет общего требования; государство не вправе его навязывать. 3) Средневековая наука опиралась на богословие и носила религиозный характер. Новая наука свободна; она имеет свои исходные точки, свою область и свои методы, независимые от религии. Подчинение научного преподавания религиозному ведет к искажению науки. Это относится в особенности к высшим школам, где преподавание должно иметь наукообразный характер. В низших школах, где преподаются одни элементарные знания, религиозное влияние допускается в большей степени, но и здесь оно не должно быть преобладающим, ибо 4) государство не может отдавать воспитание народа в ведение союза, от него неза-

висимого. Оно этим ослабляет свое собственное влияние и собственную связь с народом. Церкви, как свободному союзу, нельзя отказать в праве заводить свои школы, но подчинение светских школ духовенству ведет к тому, что государство или подчиняет себе церковь, или само подчиняется церкви.

Государственные школы разделяются на общие и специальные. Первые имеют предметом общее образование, вторые приготовление людей к известным занятиям. Общие школы разделяются на высшие, средние и низшие. Последние два разряда имеют свои подразделения.

Низшую ступень занимают народные школы, которые дают первоначальное образование. Они разделяются на низшие и высшие. В первых сообщаются орудия знания: чтение, письмо и счет, к чему присоединяется необходимое для детей преподавание религии, там, где оно, вследствие ненормальных отношений к духовенству, не исключается из народной школы. Вторые дают элементарные сведения об истории, географии, естествоведении. Первые должны, по возможности, находиться в каждой общине, вторые только в важнейших. Они содержатся вполне или частью на счет общины, которая вследствие этого получает влияние на хозяйственное управление и на самый выбор учителей. Но чем незначительнее община, чем менее она способна сделать правильный выбор, тем более назначение учителей становится делом местных властей, заведующих народным образованием. Правительству, во всяком случае, принадлежит надзор и руководство народных школ, которые входят в общую систему народного образования. Поэтому здесь уместны комитеты, состоящие из правительственных и выборных лиц. Таковы у нас уездные училищные советы, состоящие под председательством уездных предводителей. Это необходимо в особенности там, где округ приходит на помощь нуждающимся общинам или даже берет значительную часть расходов на себя. Иногда и правительство оказывает пособия. Так это делается в Англии. Дополнением к общественным расходам могут служить сборы с учеников; но большей частью обучение в народных школах даровое. Первоначальное образование дает такую сумму знаний, которая в образованных странах считается требованием, общим для всех. Поэтому государство и общество берут эти расходы на себя. В особенности это уместно там, где первоначальное обучение для всех обязательно. Для образования учителей учреждаются особые учительские семинарии. Жен-

ские народные школы могут быть соединяемы с мужскими или отделяться от последних. Это — дело практических соображений.

Средние общеобразовательные школы разделяются на классические и реальные. В первых образование основано главным образом на изучении отраслей знания, касающихся человека, во вторых сообщается преимущественно знание природы. Так как человеку ближе и нужнее всего человек, то первые, естественно, имеют преобладающее значение. Только практические потребности заставляют с ранних лет вводить ученика в специальное изучение физического мира. Классические школы необходимы в особенности для тех, которые приготовляют себя к общественной деятельности, реальные — для деятельности преимущественно технической и прикладной. Существенный вопрос, составляющий предмет горячих споров, состоит в том, до какой степени последним может быть открыт доступ в университеты. Об этом здесь можно только упомянуть.

Средние учебные заведения содержатся на счет государства или на счет областей и городов. Обе системы могут существовать рядом. К этому присоединяется плата за учение. Так как среднее образование составляет достояние относительно немногих, то подобная приплата совершенно уместна; но для неимущих делаются исключения или учреждаются стипендии. Входя в общую систему народного образования, средние общественные заведения во всяком случае состоят под непосредственным руководством правительства, которое назначает директоров и учителей, определяет учебные пособия и установляет программы. В видах систематического преподавания это необходимо. Для образования учителей учреждаются иногда особые нормальные школы. Женские средние заведения отделяются от мужских; они бывают открытые и закрытые.

Высшие учебные заведения суть университеты. Они имеют целью преподавание науки в полном ее развитии. Поэтому здесь господствует неразлучная с наукой свобода преподавания. Профессор излагает результаты своих собственных исследований и убеждений. Тут неуместны обязательные программы и предписанные сверху учебные руководства. Единственная граница свободы состоит в том, что преподаватель обязан воздерживаться от нападений на существующий порядок и на религию. Преподавание — не политическая трибуна, где господствует дух партии. Оно должно быть общее для всех и беспристрастное относительно всех, ибо такова задача науки. К тому же преподаватель поставляется на свое место государ-