!Учебный год 2024 / Чичер

460

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

лежность общества, как единого целого. Напротив, казенное имущество есть то, которое принадлежит казне в качестве частного юридического лица. И здесь можно различать имущества, служащие для известного употребления, например дома, а также движимые имущества разного рода, которые приписываются к известным учреждениям, и имущества, приносящие доход. Последние, собственно, составляют предмет финансового управления.

Наконец, камеральное имущество есть государственное имущество, обращенное на расходы главы государства и его дома. От него отличается частное имущество тех же лиц.

В средние века государственное имущество и частное имущество князя вовсе не отличались, или, лучше сказать, было одно только частное имущество князя. Из него производились все общественные расходы. Но так как часто этого было недостаточно, то князья принуждены были прибегать к податям, а налагать подати они не могли без согласия чинов, которые, давая пособия, иногда сохраняли за собою право заведовать производимыми из них расходами. Отсюда в некоторых государствах образовалась двоякого рода казна: камеральная, находившаяся в распоряжении князя, и податная, состоявшая под контролем и даже в управлении чинов.

Когда княжеская власть получила государственное значение, этот характер отразился и на имуществе князя. В больших государствах оно везде превратилось в государственное. В Франции устанавливалось даже правило, что личная собственность короля всегда присоединяется к государственным имуществам. Из этого государственного их характера вытекло начало неотчуждаемости государственных имуществ, которое нередко ставилось под гарантию чинов, но, несмотря на то, постоянно нарушалось. В средних и мелких государствах, напротив, особенно в Германии, сохранился в большей или меньшей степени частный характер княжеской собственности. Она или объявлялась частным имуществом княжеского дома, или образовывала нечто среднее между частным княжеским имуществом и государственным. У нас удельные имения, назначенные на содержание Императорского Дома, выделены из общего состава государственных имуществ и составляют предмет отдельного управления, связанного с управлением Императорского Двора.

Казенное доходное имущество состоит главным образом из недвижимой собственности. Сюда принадлежат: 1) земли, в том числе никем не занятые, которые, по государственному праву нового вре-

462

f ГЛАВА VIII. Ф И Н А Н С О В О Е УПРАВЛЕНИЕ

мени, считаются государственной собственностью; 2) леса; 3) рудники и копи; 4) рыбные ловли; 5) фабрики и заводы.

Управление казенными имуществами может быть связано с Министерством финансов или составляет, в целом или отчасти, предмет ведомства особого управления. У нас, например, земли и леса состоят в ведении Министерства государственных имуществ, ныне связанного с Министерством земледелия, а горное дело осталось в ведении Министерства финансов. Управление может быть двоякое: хозяйственное или оброчное. Выбор того или другого определяется самым предметом и существующими условиями. Общее экономическое правило состоит в том, что промышленные предприятия лучше ведутся частными лицами, нежели казной. Бюрократический характер казенного управления и неизбежный при нем формализм плохо совмещаются с требующимися в хозяйстве предприимчивостью и изворотливостью. Только особенные соображения могут заставить казну сохранить управление в своих руках и тем прибавить лишнюю обузу к многосложному государственному управлению. Поэтому земли и рыбные ловли обыкновенно отдаются на оброк. Управление состоит здесь в собирании сведений об оброчных статьях, в заключении условий, в надзоре за исполнением, наконец, в получении денег. Все этЪ может производиться в областях одним лицом или коллегией, под надзором областного начальника и под верховным руководством министра. Относительно рудников, отдача их в аренду возможна только на весьма продолжительные сроки

ивыгодна только тогда, когда есть значительные компании, представляющие надлежащие ручательства. Иначе поневоле устанавливается хозяйственное управление, требующее многочисленного штата чиновников с техническими сведениями. В еще большей степени это относится к лесам. Здесь обыкновенно продаются на сруб отдельные участки, достигшие зрелости; но затем остается охранение

иразведение лесов, а также составление общего плана лесного хозяйства, что вовсе не входит в расчеты арендатора, который имеет в виду свои временные выгоды, тогда как лесное хозяйство основано на соображении выгод постоянных, иногда в отдаленном будущем. Поэтому и здесь необходим штат чиновников с техническим образованием и устройство специального управления как в центре, так и на местах.

Что касается до фабрик и заводов, то экономическая выгода предписывает государству полное отчуждение их в частные руки, разве

особенные обстоятельства требуют сохранения их в ведомстве казны. К последнему разряду относятся: 1) заводы, на которых выделываются предметы, необходимые для охранения государства, например оружейные, пороховые; 2) фабрики образцовые, при которых имеется в виду не денежная выгода, а поощрение искусства или промышленности. Каждая такая фабрика требует, разумеется, более или менее сложного управления, с неизбежным чиноначалием и формализмом. Они подчиняются тем ведомствам, в пользу которых они работают. Место хозяйского глаза заступает здесь бюрократический контроль.

Управление регалиями точно так же может или находиться в хозяйственном управлении казны, или отдаваться в частные руки в виде откупа. Регалиями, вообще, называются известные отрасли промышленности или торговли, присвоенные исключительно казне. Подобные монополии имеют своим источником либо общественное значение известной отрасли, либо чисто финансовые соображения. К первой категории относятся монетная и почтовая регалии, ко второй регалии соляная, винная, табачная и т. п. Первые, по существу своему, исключают откупную систему, ибо общественная потребность не должна подчиняться частной выгоде. Вторые же, с точки зрения казенного интереса, могут с выгодой отдаваться в частные руки под контролем государства. Если откупщик, естественно, имеет прежде всего в виду свои собственные барыши, то с другой стороны, хозяйственное управление казны сопряжено с громадными неудобствами: оно требует значительного штата чиновников, пользующихся достаточными законными выгодами, чтобы не прибегать к незаконным; необходим и сложный контроль, который в казенном управлении неизбежно превращается в бумажный формализм. Предметы управления суть: 1) добывание предмета, которое может быть частное или казенное; 2) хранение и развозка; 3) продажа. Так как все это составляет одно государственное предприятие, то из этого образуется сложная бюрократическая машина, вполне подчиняющаяся центру. Участие выборных властей, по самому существу дела, устраняется. Они могут призываться разве в виде повинности, с круговой ответственностью за сборы, как было в древней России; но это служит признаком первобытного финансового хозяйства.

В тесной связи с регалиями находятся косвенные подати, падающие на предметы потребления. Один и тот же предмет может или

быть казенной монополией, или подлежать акцизу. В последнем случае вся хозяйственная и торговая часть предоставляется частной промышленности, что всегда составляет весьма крупную выгоду. За казной остается только надзор и взимание подати, задача сама по себе весьма сложная, но далеко не столь затруднительная, как хозяйственное ведение дела. Обложению могут подлежать и иностранные товары; для этого учреждаются пограничные таможни.

Косвенные подати, равно как и регалии, имеют ту невыгоду, что они не падают равномерно на всех. Кто не пьет вина и не курит табак, тот не оплачивает связанных с продажей сборов. Если же податью облагаются предметы общей необходимости, то она падает одинаково на имущих и неимущих, к вящему отягощению последних. Отсюда общее правило, что обложению должны подлежать только предметы роскоши. Последнего рода налоги имеют за себя то громадное преимущество, что они оплачиваются не принудительно, а свободно. Всякий может свое потребление соразмерять со своими средствами. Через это значительно облегчается бремя принудительных податей, обстоятельство, которое государство всегда должно иметь в виду в своем хозяйстве. Если к этому присоединяется то, что известные предметы потребления в излишестве могут быть вредны и порождают гибельные пороки, то ясно, что они являются не только вполне законными, но и совершенно целесообразными предметами обложения. С финансовой точки зрения вышина налога находит границу лишь в том, что увеличение вклада уменьшает потребление, следовательно, вместо выгоды казна может получить убыток. Но к этому присоединяются разнообразные экономические и нравственные соображения, которые определяют величину подати в тех или других случаях.

То, что не покрывается косвенными налогами, собирается принудительно в виде прямых податей. Общее правило то, что они должны падать на доход, а не на капитал. Последнее есть не более, как замаскированная конфискация. Требуя уплаты подати, государство не присваивает себе имущества граждан, а взимает с них часть дохода на удовлетворение государственных нужд. Выше было уже объяснено, что основное требование справедливости при таком обложении состоит в пропорциональности. Всякий прогрессивный налог есть нарушение этого начала и водворение произвола. При этом не могут быть принимаемы в расчет и косвенные подати, падающие на предметы роскоши, ибо они уплачиваются добровольно, наравне

со всякими расходами, из средств, которые остаются за уплатбй государственных податей. Такого рода приравнение не имеет ни основания, ни мерила. В силу этого начала следовало бы пьяниц освобождать от прямых налогов, а трезвых облагать вдвойне. Но принявши за основание пропорциональность, надобно ее определить. Доходы весьма изменчивы и часто неуловимы; как же поступает государство для того, чтобы их узнать.

Система может быть двоякая: можно стараться определить доход действительный или доход предполагаемый. На первом начале основан так называемый подоходный налог. При поверхностном взгляде, он кажется самым рациональным и справедливым; но при ближайшем рассмотрении он оказывается самым недостаточным и притеснительным. Государство не имеет средств определить точным образом доходы частных лиц, поэтому оно принуждено полагаться на их собственные показания. Но такая система есть подать на честность, а вместе прямое побуждение к утайкам, то есть развитие безнравственности. Если же, ввиду этого, государство предоставляет себе ближайший контроль показаний, то оно должно входить во все мелочи хозяйства, что составляет такое инквизиционное вторжение в частную жизнь, которое не может быть терпимо в свободном гражданском быте. Поэтому те государства, которые прибегают к подоходному налогу в этом смысле, ограничиваются всегда очень малыми размерами. Мелкие доходы даже совершенно освобождаются от налога, вопреки требованиям справедливости, в виде милостыни, а крупные облагаются сильнее, потому что с них легче что-нибудь взять. Во всяком случае, подоходный налог служит только дополнением к другим. Основным правилом прямого обложения остается определение предполагаемого дохода, по общим внешним, по возможности простым и ясным признакам, указывающим или на доходность облагаемого имущества, или на обстановку жизни, обнаруживающую известный достаток. На этом основаны подати поземельные, с фабрик, с домов, с квартир, с акционерных доходов и т. п.

И при этих условиях обложение составляет часто весьма сложную операцию, при которой должны быть приняты в расчет, с одной стороны, требования справедливости и интересы казны, с другой стороны, права и интересы плательщиков. Общее правило то, что государство берет на себя руководство этим делом, ибо это его собственный интерес; но так как определение признаков доходнос-

467

ГЛАВА VIII. Ф И Н А Н С О В О Е УПРАВЛЕНИЕ

ти зависит от местных условий и требует ближайшего знакомства с практикой, то призываются к участию выборные и сведущие люди из местных жителей, причем облагаемым лицам, считающим определение неправильным, предоставляется право жалобы в судебноадминистративном порядке. Но иногда государство, избавляя себя от многосложной работы, прямо берет за основание местное обложение, повышая его только в известной пропорции, если находит его слишком низким. Такая система ведет к тому, что каждая местность старается оценить себя как можно ниже, чтобы избегнуть лишнего против других бремени. Такое явление встречается и в Англии, и в наших городах.

Исходом из этого затруднения служит различение обложения и раскладки. Государство, на оснований общих соображений, определяет валовую сумму, которую должна уплачивать известная местность; раскладка же этой суммы на отдельные лица и имущества предоставляется местным жителям, которым ближе известны обстоятельства каждого и которые заинтересованы в том, чтобы один не был обложен меньше других. Разумеется, и тут, в случае неправильной раскладки, может быть принесена жалоба в установленные учреждения. Раскладка может, впрочем, производиться разными способами. Иногда известная местная единица, например община, облагается раз навсегда или периодически определяемой суммой, которую ей предоставляется раскладывать на членов. Так, например, у нас в основание подушной подати полагались ревизские сказки, определявшие число душ, но затем миру предоставлялось раскладывать исчисленную таким образом сумму на своих членов по наличным тяглам, то есть по рабочим силам, наделенным определенными участками земли. Иногда же для всего государства определяется известная сумма, которая раскладывается по областям; затем, внутри областей, местные представители раскладывают ее на общи-

ны, а общины на отдельных членов. Так это делается во Франции с поземельным и другими прямыми налогами, причем законом определены и самые основания исчисления. Здесь имеется в виду соразмерить государственные доходы с требующимися расходами, ибо прямые подати одни способны быть произвольно повышаемы.

Что касается до самого сбора податей, то и здесь могут быть разные системы. Община может ответствовать за своих членов, или каждый ответствует за себя своим имуществом. В первом случае сбор всегда производится выборным лицом; только недоимки взыс-

киваются правительственными агентами. Во втором случае сборщиком может быть выборное лицо, как в Америке и в Англии, или правительственный агент. Последнему может поручаться сбор самых общинных податей, как делается во Франции, или же община может иметь своих отдельных сборщиков, как в Бельгии. Эти различные системы обозначают различные степени самоуправления.

Особенные затруднения встречаются относительно сбора областных и окружных налогов. Они взыскиваются или общинным сборщиком, или государственным. С этим можно примириться, пока подати поступают исправно; но что делать в случае недоимок? Область или округ могут быть обеспечены в получении сбора только если они имеют право сами производить взыскание; иначе они рискуют остаться без денег. Таково именно положение многих земских учреждений. Как общинные сборщики, так и полиция, обязанная взыскивать недоимки, главным образом заинтересованы во взыскании казенных податей и недоимок; земские остаются в накладе. Для устранения этого зла в новейшее время постановлено, что известная часть получаемых податей идет на пользу земства; но эта часть так недостаточна, что многие земства не знают, как обернуться.

От податей отличаются пошлины и сборы. Пошлины взимаются при совершении официальных или частных актов, имеющих официальное значение. Таковы пошлины судебные, канцелярские, гербовые, крепостные, также пошлины при переходе наследства. Сборы взимаются за пользование общественным имуществом или услугами правительства, например, сборы дорожные, мостовые, почтовые и телеграфные. Те и другие могут служить возмещением издержек или источником дохода. Против первого ничего нельзя возразить. Возвращение части или даже совокупности расходов на известное учреждение теми лицами, которые им пользуются, вполне согласно с требованиями справедливости. Ничего нельзя сказать и против получения некоторого дохода с учреждения, установленного для общественной пользы, например с почты или телеграфа; этим облегчается податное бремя. Но совершенно в ином свете представляются пошлины, имеющие характер настоящих податей. Они не только распределяются неравномерно, но и лишены основания. Крепостные пошлины, взимаемые при переходе имущества, увеличивают цену покупки, следовательно, падают на капитал и затрудняют оборот. Еще менее могут быть оправданы пошлины, которые взыскива-

ются при заключении обязательств. Во имя чего должник, занимаю-

i

щий деньги, обязан платить пошлину казне? Это не подать с дохода, даже не с капитала, а новый ложащийся на него долг. Что касается до подати с наследств, то это не что иное, как присвоение себе государством части имущества, принадлежащего частным лицам, то есть конфискация. В руках радикального правительства подобный налог легко может обратиться в орудие всеобщего ограбления.

Пошлины и сборы не требуют отдельного управления. Они находятся в ведомстве тех мест и лиц, которые совершают действия и заведуют имуществом.

3. Одну из важнейших отраслей финансового управления составляет государственный кредит. Обыкновенные государственные доходы не всегда бывают достаточны; в случае чрезвычайных издержек, а также и при обыкновенном дефиците приходится прибегать к долгам. Они делаются двояким образом: путем прямого займа и выпуском временных облигаций или кредитных билетов в уплату государственных расходов. Первое называется утвержденным долгом (dette consolidee), второе текущим долгом (dette flottante).

Утвержденный долг может быть срочный или бессрочный, в виде вечного дохода. В последнем случае погашение долга может совершаться или периодическими тиражами, или покупкой государственных бумаг на бирже по ходячей цене. С этой целью нередко устанавливается особый капитал погашения. Но государство может предоставить себе право возвращать долг по своему усмотрению. На этом основаны конверсии, которые состоят в замене возвращаемого долга другим, приносящим меньшие проценты. Утвержденные долги обыкновенно вписываются в общую книгу, которая ведется в Министерстве финансов. В настоящее время во всех европейских государствах они достигают громадных цифр.

Что касается до выпуска временных облигаций и кредитных билетов, то он производится или казначейством, или банковыми учреждениями, которые в таком случае соединяют с этим разные банковые операции, как-то: учет векселей, ссуды под залог бумаг и т. п. Отсюда учреждение государственных банков, которые служат, с одной стороны, для удовлетворения государственных нужд, с другой стороны, для регулирования денежного обращения и для торгового кредита. Обыкновенно учреждается один центральный банк с потребным количеством отделений в областях. Эти учреждения могут или состоять в управлении Министерства финансов или находиться в руках частной привилегированной компании, с которой государство ведет свое дело. Последнего рода устройство существует в Анг-

лии, во Франции, в Германии. Выгоды его состоят, во-первых, в независимости банка от правительства, что составляет лучшую гарантию против злоупотребления государственным кредитом: подобные сдержки в финансовом управлении в высшей степени важны для предупреждения пагубного для промышленности бумажно-де- нежного хозяйства. Во-вторых, здесь то преимущество, что банковые операции, связанные с выпуском билетов, составляют промышленное предприятие, которое несравненно лучше производится частными торговыми лицами, нежели правительственными агентами. При этом государство может выговорить себе выгоды, даже превосходящие то, что оно могло бы получить при собственном ведении дела. В. Германии ему присваивается верховное управление и известная доля в барышах. Но передача такой монополии в частные руки возможна только там, где существуют весьма крупные и солидные капиталы, способные служить опорой государственного кредита и регуляторами обращения. Это предполагает весьма высокое промышленное развитие страны1.

4. Казначейская часть заключает в себе: 1) прием и хранение сумм; 2) обороты сумм; 3) расписание расходов; 4) производство расходов; 5) ведение счетов.

Казначейская часть может быть устроена различным образом. Теоретически правильная система ведет к следующим началам.

Все государственные суммы принадлежат к одной кассе, которая находится в управлении Министерства финансов. Остальные ведомства не получают денег в свои руки, но предписывают выдачу из государственного казначейства сумм, предоставленных в их распоряжение. Исключение составляют места и лица, которые делают хозяйственные заготовления и с этой целью получают известные суммы авансом. Единство кассы не распространяется, впрочем, на те учреждения и корпорации, которые составляют самостоятельные юридические лица, а потому имеют свои собственные суммы. Но и эти частные суммы обыкновенно вносятся в государственное казначейство, которое через это становится должником означенных учреждений. Последние во Франции носят название корреспондентов казначейства (correspondants du tresor).

Общее государственное казначейство разделяется на центральную и местные кассы, ибо большая часть доходов получается и мно-

1 Более подробное выяснение этих отношений см. в моем сочинении Собственность и государство. Кн. III. Гл. 3.

471

ГЛАВА VIII. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ

гие расходы производятся на местах. Центральная касса состоит при Министерстве финансов; местные кассы могут находиться или в руках одного лица — казначея, как у нас, или у двух — приемщика и расходчика, как во Франции. Первый получает и хранит доходы, второй получает деньги на расход по ежемесячному расписанию и производит уплаты. Такое разделение значительно облегчает контроль. Казначей или приемщик, имея в руках значительные суммы, обыкновенно представляет залоги. Во Франции на приемщика возлагается и ответственность за сбор податей, почему сборщики ему подчинены. За сборы, поступившие после срока, он платит казне проценты, а за сборы, поступившие до срока, он получает проценты. Чтобы деньги не лежали по-пустому, ему дается право производить некоторые строго определенные банковые операции, но еще лучше, когда существуют банки, в которые вкладываются все казенные деньги и с которыми ведутся текущие счета. Так, в Англии нет центральной кассы. Все доходы государства вносятся в Английский банк и оттуда производятся все расходы.

Составляя одну кассу, все казначейства состоят друг с другом в связи. Министерство финансов должно распорядиться так, чтобы во всех местностях всегда было достаточное количество денег на уплату нужных расходов. Это делается посредством оборота или передвижения сумм (mouvement de fonds). Эта операция направляется из центра по всему государству. Она производится или пересылкой денег, или переводными ассигновками (mandats) казначеев друг на друга и на государственное казначейство, а также последнего на отдельных казначеев. Цель всей этой операции — дать суммам такую подвижность, чтобы в каждую минуту можно было на каждую точку территории перевести нужное количество денег. Оборот значительно облегчается, когда суммы, принадлежащие местностям, находятся в связи с общими суммами государства, так что ими можно располагать для текущих расходов.

Из этого ясно, что передвижение сумм находится в тесной связи с кредитными операциями. Если расходы надобно произвести прежде поступления доходов, то казначейство выдает на себя срочные обязательства (bons du tresor). То же делается и для облегчения оборотов, чтобы не пересылать денег. Иногда сами приемщики делают авансы из собственных капиталов ввиду долженствующих поступить доходов. Наконец, и заимствования из сумм отдельных учреждений заменяются временными обязательствами казначейства. Все

это вместе образует текущий долг государства, который достигает иногда весьма значительных размеров. При бумажно-денежном хозяйстве эти операции значительно упрощаются, но зато теряется самое основание твердой и правильной финансовой системы.

Для того чтобы согласовать передвижение сумм с текущими потребностями, необходимо предварительное расписание расходов. Ежемесячно каждое ведомство обязано составить расписание всех нужных уплат на будущий месяц; все эти расписания соображаются министром финансов, который на этом основании делает общее расписание расходов, обыкновенно утверждаемое верховной властью. Здесь определяется, какому ведомству, на какую сумму и в каком месте открывается кредит. На этом основании казначеи производят уплаты.

Самое производство расходов заключает в себя три операции: ликвидацию, предписание и уплату. Ликвидация есть установление счета и признание долга со стороны казны. Предписание есть самый акт, которым предписывается выдача денег. И то и другое совершается административными ведомствами, которые производят расходы, то есть министрами и их уполномоченными. Самая же уплата производится казначеями, которые под собственной ответственностью проверяют, действительно ли министерству открыт кредит на такую сумму и на этот именно расход, и есть ли при ассигновке законные документы, свидетельствующие, что казна должна эту сумму. Правило, необходимое для того, чтоб эта проверка имела действительное значение, состоит в том, что должности предписывающих уплату (les ordonnateurs) и производящих уплату, или подлежащих отчету (les comptables), друг от друга совершенно независимы и несовместимы.

Иногда между предписывающим и производящим уплату ставится третье лицо, на которое возлагается проверка правильности расхода, причем, однако, ответственность не снимается и с производящего уплату. Таким посредствующим членом может быть или особенный контролер, или высшее административное лицо. В Англии, где все уплаты производятся Английским банком, который, как частное учреждение, не подлежит государственной отчетности и ответственности, предварительный контроль всех выдач возлагается на Генерального Контролера (Controller and Auditor General), пользующегося бессменностью и соединяющего в себе, вместе с тем, все обязанности счетной палаты. Все уплаты производятся из

451

f ГЛАВА VIII. Ф И Н А Н С О В О Е УПРАВЛЕНИЕ

Банка не иначе как по его удостоверении, что требуемый расход согласен с законом.

Из всего этого очевидно, что казначейская часть требует самого строгого и точного ведения счетов. Это составляет бухгалтерию, которая ведется по предписанным правилам, так чтобы одна книга могла проверяться другими. Общее правило состоит в том, что ведется общий счет прихода и расхода, и кроме того, частные счета по отдельным статьям, с одной стороны, на кредит, или выдачи, с другой стороны, на дебет, или получения. Итоги должны совпадать. В этом заключается двойная бухгалтерия, лежащая в основании всякого сколько-нибудь сложного хозяйства.

5. Такая многосложная организация требует строгой проверки правильности действий. В этом состоит контроль. Он разделяется на предварительный и последующий. О первом сказано выше. Второй производится на основании ежегодно представляемых отчетов. Они составляют операцию, общую для всего государственного хозяйства. Для успешного его действия требуются некоторые условия. Сюда относятся: 1) правильное расписание кредитов; 2) разделение лиц предписывающих и производящих уплату; 3) единообразный порядок счетоводства и отчетности.

Контроль разделяется на судебный, административный и законодательный. Это разделение принято не везде, но оно лежит в существе дела. Судебному контролю подлежат все лица, имеющие в руках казенные деньги; они называются подлежащими отчетности (les comptables). Приговор контролирующей инстанции состоит в признании их свободными от взыскания или подлежащими взысканию за вверенные им суммы. Они освобождаются, если все уплаты произведены правильно, на основании законных документов, а остатки все налицо. Здесь дело идет о правах лиц, а потому приговор имеет судебный характер. Напротив, не подлежит судебному контролю ответственность за невзысканные суммы, ибо это дело более или менее хорошей администрации. Не подлежат и самые предписания, ибо это опять чисто административный акт. Если предписание незаконно, то дело казначея не отпускать сумм. Как скоро он совершил уплату, он принял ее на свою ответственность. Министры же отвечают только перед законодательным собранием или перед верховной властью. Такого рода судебный контроль, там, где он установлен, всего лучше совершается посредством независимого счетного места. Такова французская Счетная Палата (Cour des

Comptes). В Англии прежде было несколько контрольных комиссаров (Commissioners of Audit); теперь во главе учреждения стоит, как сказано, один независимый сановник, Генеральный Контролер. У нас контроль учрежден в виде министерства.

Административному контролю подлежат, с одной стороны, предписывающие расходы, с другой стороны, подлежащие отчетности. Первое производится каждым отдельным ведомством. Центральное ведомство надзирает за правильностью расходов своих подчиненных. Оно ведет общий счет всем своим приходам и расходам и по окончании года составляет о них отчет. Второе воспроизводится Министерством финансов, которое ведет общий счет всем доходам и уплатам и по окончании года точно так же составляет общий отчет, который служит проверкой частных отчетов отдельных ведомств. Во Франции для этой проверки, а вместе и для сравнения этих отчетов с приговорами Счетной Палаты ежегодно назначается особая комиссия, составленная из членов Счетной Палаты, Государственного Совета, Сената и Законодательного Собрания.

Результаты этой проверки, вместе с отчетом об исполненном бюджете, со всеми дополнительными и чрезвычайными кредитами представляются наконец законодательному собранию, которое, рассмотрев основные данные, утверждает отчет, после чего все расчеты считаются поконченными. Законодательный контроль составляет, таким образом, последний акт этой многосложной процедуры, составляющей залог правильного ведения государственного хозяйства.

ГЛАВА IX

Иностранные дела

Об управлении иностранными делами нужно сказать немногое. С юридической точки зрения оно руководится не столько государственным, сколько международным правом, но еще более оно направляется политикой, то есть соображением интересов государства. Как державный союз, государство в своих решениях не зависит ни от кого; но состоя в международных отношениях, оно связано трактатами и вниманием к интересам других, без чего невозможны не только совокупное действие, но и никакие прочные отношения.

Иностранная политика находится в тесной связи с военными и с финансовыми средствами государства. От них зависит международное положение последнего и его историческая роль. Поэтому здесь требуется соображение всех внутренних и внешних условий, в которые оно поставлено. Представляя государство, как державный союз, в отношении к другим, внешняя политика, естественно, состоит под ближайшим надзором и руководством главы государства. Даже в конституционных странах, при парламентском правлении, монарх всегда сохраняет это верховное право. В Англии, не далее как в 1852 году, один из выдающихся министров иностранных дел, лорд Пальмерстон, был прямо отрешен от должности за то, что он послал депешу, не представив ее на одобрение королевы. ЛюдовикФилипп, хорошо или дурно, всегда был руководителем иностранной политики. В 1840 году, по поводу Восточного вопроса, он в отсутствие палат воспротивился воинственным демонстрациям Тьера, и это повело к падению министерства. Самое же ведение иностранных дел поручается или коллегии, или министру. Но и при коллегиальном устройстве главное руководство всегда вверяется президенту; остальные играют роль советников.

Управляя внешними отношениями, это ведомство не имеет внутренних, подчиненных агентов. Местные его органы состоят за границей. Они бывают двоякбго рода: дипломатические агенты и консулы. Первые ведут дипломатические переговоры с иностранными дворами, вторые заведуют гражданскими и торговыми отношениями подданных, проживающих в иностранном государстве или ведущих в них дела.

Дипломатические агенты разделяются на несколько категорий. Выше всех стоят послы, представляющие самое лицо государя; они аккредитуются при важнейших дворах. Затем идут посланники, уполномоченные министры, наконец, просто поверенные в делах. При них состоит целый штат советников, секретарей и лиц, прикомандированных к посольству. Ныне в важнейших местах состоят и военные агенты, обязанные следить за военным положением иностранной державы. В случаях важных, особенно для общих совещаний, посылаются иногда особые доверенные лица, которые ведут переговоры. Вообще, дипломатическая служба составляет специальное призвание, требующее особых знаний и технического приготовления. Однако послами назначаются иногда люди, не прошедшие через дипломатическую карьеру, но показавшие свои способности в управлении государственными делами.

17 — 3894

Консулы бывают местные, в известных городах, и генеральные, для целого округа или страны. Местными консулами нередко назначаются иностранцы, например торговцы, живущие на местах. На них возлагается обязанность блюсти интересы подданных и оказывать им защиту. Консулам предоставляется и заключение нотариальных актов и договоров, совершение гражданских браков и т. п. Кроме того, они обязаны доставлять сведения относительно торговли тех местностей или стран, где они аккредитованы. В некоторых восточных странах им предоставлены и высшие права, именно, гражданский и даже уголовный суд над подданными того государства, которое они представляют. Это делается в силу особенных трактатов, в основании которых лежит недоверие к местному правосудию.

К ведомству иностранных дел принадлежат, наоборот, дела чужих подданных, проживающих внутри государства. При всяком возникающем столкновении или затруднении иностранные консулы или дипломатические агенты обращаются в министерство, которое разрешает дело по сношении с другими ведомствами или возносит его на разрешение главы государства.

ГЛАВА X

Внутренние дела

Под именем внутренних дел разумеется, как сказано, попечение о благоустройстве и благосостоянии, в отличие от суда, который имеет целью охранение права. Сюда входят: 1) охранение порядка и безопасности, что составляет предмет полиции в тесном смысле; 2) содействие материальным интересам народа; 3) содействие духовным его интересам; 4) соглашение всех элементов и направление их к общей цели, что составляет предмет внутренней политики. Выше было уже объяснено, что некоторые из этих отраслей обыкновенно вверяются отдельным ведомствам. Рассмотрим их одну за другой.

I. Охранение общественного порядка преследует двоякую цель: политическую и административную. Первая имеет в виду безопасность государства от внутренних смут, вторая — безопасность граждан.

Политическая полиция заботится о предупреждении и пресечении всякого сопротивления общественной власти. Сюда относятся все меры, клонящиеся к устранению поводов к волнениям и восстаниям, как-то: полиция собраний, полиция печати и т. п. Об этом мы уже говорили в главе о правах граждан.

Политическая полиция может находиться или в руках общих административных органов правительства, или в руках специальных органов, собственно для этой цели предназначенных. Она может образовать особое Министерство полиции или носить другие названия, пользуясь большими или меньшими правами и состоя в более или менее тесной связи с заведующим общей полицией Министерством внутренних дел. Во всяком случае, становясь специальной отраслью управления, политическая полиция приобретает большие размеры и высшее значение. С тем вместе получает особенное развитие употребление тайных агентов, всегда необходимых при политической полиции. Такое отделение политической полиции от общей существует, впрочем, только в государствах, где не допускается политическая свобода. Последняя не делает политическую полицию излишней, но она уменьшает ее силу и значение, ибо политическое право ставится под охрану суда.

Административная. полиция имеет в виду: 1) безопасность от людей: сюда входит охранение внешнего порядка и предупреждение и пресечение преступлений; 2) безопасность от гибельных явлений природы, как-то: пожаров, наводнений и мора. Из этих двух отраслей первая составляет собственно ведомство полиции. Вторая же находится в тесной связи с попечением о благосостоянии народа. Так, пожарная полиция связана со строительными уставами, охранение от наводнений с попечением о водных путях, охранение от мора с медицинской полицией. Общая же полиция, или полиция безопасности, оказывает здесь помощь всякий раз, как этого требует охранение общественного порядка или принятием совокупных мер. Ей же принадлежит надзор за соблюдением законных постановлений.

Таким образом, полиция безопасности находится в ближайшей связи со всеми отраслями полиции благосостояния. С другой стороны, она находится в тесной связи и с юстицией, ибо дело ее — предупреждение и пресечение всякого рода преступлений, а это приводит ее в столкновение с правами граждан. Поэтому некоторые публицисты, даже такие крупные, как Моль, считают полицию без-

480

КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

опасности отраслью юстиции и называют ее предупредительной юстицией. Это очевидно неверно, ибо полиция имеет в виду не ограждение права, а охранение общего порядка; она касается отдельных лиц только тогда, когда они нарушают этот порядок, не разбирая, насколько они виноваты. Суд же, напротив, имеет в виду единственно охранение права и вступается лишь тогда, когда дело идет об отдельных лицах. Тем не менее эта близкая связь полиции с юстицией образует смешанную область: с одной стороны, юстиция требует содействия полиции, с другой стороны полиция требует помощи юстиции. Нарушения полицейского порядка составляют своего рода проступки, за которые виновные являются ответственными перед законом, так же как за нарушение чужих прав. Спрашивается: должно ли наказание за подобного рода проступки принадлежать полиции или суду?

Многие, в особенности немецкие публицисты, стоят за первое. Они различают наказание от исправительных мер: первое служит охранением права, второе — средством для охранения порядка. Поэтому последнее, по их мнению, должно принадлежать полиции; без этого она не в состоянии исполнить свою задачу. И с этим взглядом невозможно согласиться. Исправительные меры употребляются только относительно малолетних, с целью навести их на добрый путь; это — средство педагогическое, которое находится в руках тех, кто имеет власть над малолетними. Нарушение же законных правил, установленных для охранения порядка, точно так же влечет за собою наказание, как и нарушение прав. За полицейский проступок, так же как за уголовное преступление, лицо полноправное подвергается лишению свободы или штрафу, падающему на собственность. Очевидно, эти права должны быть ограждены от произвольного наказания, а такое обеспечение дается только судом. Полицейская деятельность, по существу своему, руководится усмотрением, а потому соединение в одних руках полицейской власти с правом наказания ведет к распространению произвола на самые существенные права граждан. Только разделение властей охраняет последних от этого зла. Пресекая всякие нарушения порядка, полиция имеет связанное с этим право арестовать лицо и представить его суду; самый же приговор должен быть произнесен независимым от полиции судьею. Нет сомнения, однако, что полицейские проступки не должны быть смешиваемы с уголовными преступлениями. Охранение порядка требует более быстрого производства, но

478

I ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА

вместе и более легких наказаний, нежели охранение прав. Для этого установляются особенные суды, полицейские или мировые, в одной или в двух инстанциях.

Из обязанности охранять общую безопасность и уничтожать всякое сопротивление следует, что полиция должна быть снабжена достаточной силой; а так как действие ее распространяется на все точки территории, то она должна быть установлена повсеместно. Отсюда необходимость полицейской стражи с военным устройством. Эта потребность ощущается, разумеется, тем в большей степени, чем скученнее население. Поэтому полицейская стража устанавливается преимущественно в городах, в особенности многолюдных. В селах же полиция нередко возлагается на самих жителей, в виде повинности, которая отправляется по очереди или по выбору. В дополнение к этому устанавливается иногда общая конная стража, объезжающая округи. Таков, например, во Франции жандармский корпус. Однако с развитием путей сообщения и устанавливающейся вследствие того более тесной связью между городами и селами является необходимость учредить и в последних постоянную полицейскую стражу, которой назначается известный округ, подчиненный общему полицейскому управлению. Так это делается в Англии. Впрочем, помощь войска или местной милиции, где она существует, может в значительной степени сократить обязанности полиции и уменьшить потребность полицейской силы. В особенности местная милиция учреждается именно для охранения внутренней безопасности. Она может действовать по всякому призыву власти.

В чьих руках должно находиться полицейское управление: в руках ли правительственных или выборных властей?

Нет сомнения, что безопасность составляет ближайший интерес местных жителей. Но вместе с тем это самый существенный интерес государства. Первая обязанность правительственной власти — охранять всюду порядок и наблюдать за исполнением законов. При том безопасность одной местности находится в тесной связи с безопасностью соседних. Преследование воров и разбойников требует нередко обширного круга действий и значительных сил, иногда даже военных. Наконец, административная полиция находится в связи с полицией политической. Вследствие этого полиция, не только государственная, но и областная, обыкновенно находится в руках правительства. Общинная же полиция, а иногда и окружная вверяется также выборным властям. Это относится в особенности к сельским