!Учебный год 2024 / Чичер

ных влияний. Назначение может быть двоякое: по выбору или жребием. Выборные судьи существовали и существуют во многих местах, не только в демократических республиках, как Швейцария и Соединенные Штаты, но и в самодержавных государствах. Наша прежняя система судоустройства была вся основана на выборном начале; такова же была введенная в эпоху преобразований мировая юстиция, от которой ныне остались одни обломки. Для мелких местных дел, особенно там, где не развились еще политические партии и где способность обеспечивается некоторым образовательным и имущественным цензом, эта система может быть совершенно уместна. Наши мировые судьи заслужили признательность русского общества. Но с развитием политической жизни выборы неизбежно становятся орудиями партий, а это всего менее допустимо относительно судебной власти. В Соединенных Штатах эти должности служат наградой политических услуг, с чем вместе сокращаются сроки выборов и уменьшается жалованье; через это положение судьи делается крайне зависимым и мало привлекательным для способных людей.

Жребий делает судей совершенно независимыми от избирателей; но тут устраняются как оценка способности, так и требование специальных знаний или юридической подготовки. Подобные суды скорее всего могут решать вопросы о факте. Во всяком случае, в них необходимо руководство со стороны опытного председателя.

Судьи, назначаемые по жребию, существовали уже в древности. Таковы были афинские гелиасты. Общее число их простиралось до шести тысяч, по шестисот из каждой филы; в кандидаты записывались только желающие. Для производства суда эта масса, опять же по жребию, делилась на десять отделений, или дикастерий, в которых смешивались заседатели, принадлежавшие к разным филам. Такие многочисленные судилища мало, однако, отличались от народных собраний; они подвержены были таким же увлечениям, как и последние. Нравственное их значение поддерживалось еще, пока судьи не получали жалованья, что, естественно, сокращало число желающих. Но с введением платы кандидатов оказывалось много, и жребий попадал главным образом на низшие классы, более многочисленные. С тех пор пошли совершенно неправильные решения, которых историки приводят многие примеры.

IВ новых государствах назначаемые по жребию судьи суть присяжные. Они выбираются в небольшом количестве, причем сторо-

нам, для большей гарантии, дается право отвода в определенном числе. Весьма важно, чтобы составление общих списков было вверено независимым людям. В Англии, классической стране суда присяжных, от них требуется известный ценз и допускаются многие изъятия. Во Франции, кроме гражданской непорочности, требуется только умение читать и писать. Но надобно заметить, что в Англии ведомство присяжных гораздо шире: они судят не только уголовные дела, но и гражданские. Для решения последних нужно гораздо высшее развитие, тогда как для определения виновности по фактическим данным, разъясненным в суде, достаточно простого здравого смысла и знания жизни. Суд присяжных в уголовных делах служит важнейшей гарантией для подсудимых. Как ограждение личных прав, например свободы печати, он получает и высшее политическое значение. Борк говорил, что вся английская конституция существует для того, чтобы посадить двенадцать беспристрастных людей на скамью присяжных. Но зато требования закона не всегда находят в них достаточную поддержку. В политических делах они увлекаются господствующим течением, а в частных они склонны быть слишком снисходительными к подсудимым. Отсюда случаи оправданий, возмущающих общественную совесть.

Кроме судей и присяжных, в суде принимают участие прокуроры и адвокаты. О первых сказано выше. Адвокаты необходимы и как поверенные тяжущихся, и как защитники подсудимых. Ни те, ни другие часто не в состоянии изложить свое дело перед судом; на это нужны опытные юристы. Обыкновенно адвокаты, или присяжные поверенные, образуют корпорации, для вступления в которые требуется более или менее высокий ценз образования. Корпорация имеет свой совет, облеченный дисциплинарной властью. Это нужно для поддержания нравственного уровня этого звания, которое составляет весьма важный элемент суда. Адвокатура не только имеет значительное влияние на решение дел, но она является настоящим рассадником для судебных должностей. Независимая адвокатура открывает широкое поприще для молодых сил и талантов; в ней выдвигаются люди с выдающимися дарованиями. В Англии из ее среды назначаются высшие судьи. В Соединенных Штатах она служит сдержкой и поправкой выборному началу в суде. Из адвокатов выходили замечательные государственные люди и парламентские ораторы, хотя надобно сказать, что, вообще, судебная практика сообщает уму казуистическое направление, мало пригодное для собственно поли-

тических вопросов. Слишком часто любовь к фразе заслоняет настоящее дело. Низкое состояние адвокатуры служит признаком невысокого гражданского развития общества.

Так как суд требует не столько быстроты действия, сколько тщательного обсуждения обстоятельств, то, по существу своему, он должен быть коллегиальный. Исключение делается для маловажных дел и проступков. При множестве таких дел и ежедневном их повторении нужно прежде всего быстрое решение, а простота их не требует особенного обсуждения; поэтому здесь уместен и единоличный состав, причем, однако, допускается апелляция коллегиальному присутствию. При суде присяжных, которые уже составляют коллегию, может быть достаточно и одного судьи для приложения закона. Одной из важнейших гарантий правильного суда служит гласность судопроизводства, с которой связана и словесность. При таком порядке тяжущиеся и подсудимые получают все средства защиты, суд ставится под контроль общественного мнения, и народу внушается доверие к отправлению правосудия. Напротив, письменное судопроизводство влечет за собою канцелярскую тайну, ставит тяжущихся и подсудимых в полную зависимость от суда и открывает широкое поле для всяких темных влияний.

Суды разделяются на обыкновенные, специальные и чрезвычайные. Обыкновенные суды суть гражданские и уголовные, первые для разбора частных тяжб граждан между собою, вторые для наказания преступлений. Последние подразделяются на собственно уголовные и полицейские, наказывающие проступки против общественного порядка. Специальные суды заведуют делами особенного рода. Таковы суды ремесленные, торговые, военные, политические. Чрезвычайные суды установляются в чрезвычайных случаях, взамен обыкновенных. Иногда они учреждаются для важных политических преступлений; но нередко, в смутные времена, ведомство их простирается на преступления всякого рода. Таковы, в особенности, суды военные, которые, при большей быстроте делопроизводства и большей строгости наказаний, скорее всего содействуют укрощению мятежей и восстановлению порядка. Страна, или местность, в которой учреждаются военные суды, обыкновенно объявляется в военном или осадном положении; но иногда военный суд назначается просто для преступлений известного разряда, особенно опасных. Мы уже видели, что в конституционных государствах установление чрезвычайных судов или вовсе воспрещается, или требу-

ет согласия народного представительства, или, наконец, предоставляется правительственной власти, однако с непременным условием представления принятых мер на последующее утверждение палат.

Гражданские и уголовные суды нередко соединяются. В мировой юстиции, решающей маловажные дела, это даже обыкновенное правило. Но высшие суды, при систематической организации, делятся на гражданские и уголовные отделения. Так делается во Франции, в Пруссии и у нас. Это обусловливается различием как законодательства, так и делопроизводства в обоих случаях.

Гражданский суд имеет предметом частные споры граждан. Он не определяет вины, а только разрешает юридические столкновения и установляет права спорящих сторон. Поэтому здесь вопрос по преимуществу юридический, не столько о факте, сколько о праве. Для решения его требуется специальное знание законов, вследствие чего гражданские суды лучше всего составляются из бессменных правительственных судей. Однако, кроме законов, в этой области нередко действуют обычай и юриспруденция, а этим вводятся в суд другие элементы. Отсюда разнообразие в устройстве гражданского суда. В Риме выборньщ претор своим эдиктом установлял выработанные юриспруденцией общие начала суда; затем, в каждой отдельной тяжбе, он ставил вопросы; самое же решение предоставлялось судье, назначаемому им из сведущих в правоведении сенаторов, а впоследствии из всадников. Так как сам претор обыкновенно выбирался из юристов, то этим обеспечивалась специальность знаний. Господство обычая точно так же ведет к установлению заседателей, но не из юристов, а из народа. Таковы были германские скабины (Schoffen). Здесь державшему суд господину или назначенному им судье принадлежало ведение дела и исполнение приговора; самое же решение предоставлялось назначаемым им народным заседателям, ближе знакомым с обычным правом. В феодальные времена заседателями являются равные тяжущимся или подсудимому. Это вытекало из сословного начала, в силу которого каждый человек подлежал суду только себе равных. Со введением римского права, которое требовало специального образования, суд скабинов исчезает; но в Англии, где сохранилось неприкосновенным древнее общее право, из него развилось участие присяжных не только в уголовных, но и в гражданских делах. В некоторых местах, как сказано, существуют и выборные судьи.

Самое судопроизводство в гражданском суде может иметь двоякий характер: состязательный и следственный. Первое состоит в сборе тяжущихся или их поверенных между собою. Судья выслушивает и решает на основании представляемых ему данных, но сам не вмешивается в дело. Во втором случае, напротив, судья сам исследует дело, пополняет его нужными сведениями и принимает все нужные меры для составления себе убеждения. Так как гражданское судопроизводство есть частная тяжба, то ему свойствен состязательный характер. Этим устраняется, вместе с тем, лицеприятие и полагается предел частным проискам и тайным влияниям. Но во Франции, рядом с адвокатами, высказывает свое мнение и прокурор, который является толкователем закона. Судьи произносят приговор на основании выслушанных мнений.

Гражданский суд установляется обыкновенно в нескольких инстанциях. Здесь предметом спора является вопрос юридический, которого решение требует специальных знаний, а знание предполагается большее в высших судах. Притом здесь приговор произносится не по совести, на которую нет апелляции, а по закону, который подлежит различному толкованию. Восхождение по инстанциям обеспечивает тщательное рассмотрение дела и служит гарантией против случайностей и недостатков низших судебных мест. Низшей ступенью, которая составляет собственно не инстанцию, а самостоятельное учреждение для чисто местных дел, служат существующие в некоторых государствах мировые суды. Они установлены главным образом для примирительного разбирательства, прежде, нежели дело поступает в настоящий суд. Но к этому присоединяются мелкие гражданские тяжбы, которые решаются или окончательно, или с правом апелляции, а также и мелкие проступки. Затем следуют собственно судебные инстанции, которых может быть две или три. Большее количество повело бы только к бесполезной проволочке. Окончательно все сводится к одному верховному судилищу, которое установляет единство юриспруденции. Это верховное судилище может иметь двоякий характер: оно или само судит, или только отменяет противные закону определения низших судов и предписывает рассмотреть дело вновь. Последний порядок называется кассацией. Кассационный суд собственно не судилище, а верховный блюститель правосудия и хранитель единства юриспруденции.

Этот порядок можно назвать рациональным и систематическим. Но он установился только в новых европейских государствах, да и

1

то не во всех. В древних республиках существовала только одна инстанция гражданского суда. В средние века ход по инстанциям имел совершенно особенное значение, вытекавшее из частного права. Тяжущийся, проигравший процесс, отказывал своим равным в повиновении на том основании, что они его обидели, и вызывал их тягаться с ним перед господином. В Англии, до недавнего времени, местных гражданских судов вовсе не было. Существовали одни центральные суды, которые в известные периоды разъезжали по областям и решали тяжбы на месте. В настоящее время для маловажных дел учреждены особенные графские суды (county courts), которые судят с присяжными или без присяжных, до известной цены окончательно, выше с апелляцией к высшим судам. Последние разделяются на суды общего права (courts of common law), которых три, и суд канцлера (Court of chancery), который судит по так называемой справедливости (equity), то есть с введенными юриспруденцией смягчениями строгих требований общего права. В судах общего права апелляция от каждого идет в соединенное присутствие двух других; верхнюю же инстанцию составляет Палата Лордов. От суда канцлера апелляция также идет в верхнюю палату. Эта сложная система, унаследованная от средних веков, делает судопроизводство и слишком продолжительным, и крайне дорогим. Только высокие качества английских судей смягчают его недостатки.

Исполнение судебных приговоров предоставляется или обыкновенной полиции, или особым судебным приставам (huissiers).

Гражданские суды нередко заведуют и так называемым добровольным судопроизводством (freiwillige Gerichtsbarkeit). Сюда относятся совершение актов, ведение ипотечных книг, дела по опекам, деление наследства и т. п. Но некоторые из этих дел могут вверяться особым учреждениям. Так, совершение гражданских актов предоставляется нотариусам. Для опек установляются иногда сословные учреждения, состоящие при судах или отдельно.

Уголовный суд имеет предметом наказание преступлений и проступков. Преступление не есть только нарушение чужого права; это — нарушение закона. А потому это не частное дело, а общественное. Вследствие этого и самое наказание имеет значение общественное. Оно существенно отличается от частного вознаграждения за нарушенное право или от мести за нанесенное зло. Цель наказания не ограждение прав отдельных лиц, не устрашение других и не исправление преступника, а воздаяние, то есть нравственное

восстановление нарушенного закона отрицанием виновной воли. Ограждение прав, устрашение и исправление привходят сюда, как цели второстепенные, но все это подчиняется высшему началу воздаяния. Система устрашения смотрит на преступление с полицейской точки зрения, система исправления с точки зрения нравственной и благотворительной, система ограждения с точки зрения частного права, система воздаяния с точки зрения высшего правосудия. От мести воздаяние отличается тем, что первая есть частное самоуправство, следовательно, беззаконие своего рода, ибо никто не может быть судьею собственного права, второе же налагается властью, облеченной правом повелевать и воздерживать злую волю. Государство, наказывающее преступника, является органом правды, высшим порядком, владычествующим над людьми. Поэтому нельзя утверждать, что государство не имеет права отнимать тех благ, которых оно не дало, как-то: свободу и жизнь. Воздаяние может простираться и на самую жизнь, если этого требует правосудие. Требование же правосудия состоит в том, что наказание должно быть соразмерно с преступлением. Этим устраняется как система устрашения, которая может идти гораздо дальние, так и система исправления, которая не имеет никакого отношения к величине преступления и достигает цели только случайно. Самый суд, при системе воздаяния, не должен иметь полицейского характера. Тут произносится приговор над лицом, а потому он должен иметь в виду не только охранение порядка и закона, но и ограждение подсудимого от произвола. Судья должен исследовать настоящую вину преступника и дать ему все средства защиты. Поэтому с правильным судом несовместны пытка и все средства устрашить преступника и вынудить у него признание. Это — последствия чисто полицейской точки зрения, которая заботится лишь об ограждении общества от нарушения порядка. Подсудимый до произнесенного над ним приговора не считается виновным, а потому против него нельзя употреблять средства, которые наносят ему неисправимое зло, а тем более такие, которые могут вынудить у него ложные показания.

В уголовном судопроизводстве существуют две системы: обвинительная и следственная. Первая предоставляет обвинение и представление доказательств обиженному лицу или доносителю. Здесь преступление рассматривается, как частное дело. Этот порядок господствовал в древности и в средние века; он в значительной степени сохранился в Англии, вследствие большей свободы, которая ос-

347

351 ГЛАВА IV. СУДОУСТРОЙСТВО И С У Д О П Р О И З В О Д С Т В О

тавляется тут обвиняемому. Следственный порядок состоит в том, что правительство, охраняющее закон, само преследует преступление и собирает доказательства. Этот способ вытекает из взгляда на преступление, как на общественное дело. Оба порядка соединяются, когда суд происходит в обвинительной форме, то есть в форме состязания между обвинителем и защитником, но обвинителем является правительство, которое действует на основании материала, добытого предварительным следствием. Таким образом, общественные требования сочетаются с гарантиями для подсудимого.

Предварительное следствие поручается или полиции, или особым судебным лицам, причем на обязанностях полиции остается, во всяком случае, первоначальное дознание, ибо без этого следы преступления могут исчезнуть. Возложение следствия на независимого члена суда (juge d'instruction) составляет высшую гарантию для подсудимого. Но следствие не может производиться гласно, ибо это может помешать цели правосудия, которое состоит в раскрытии истины. С этой целью несовместно и допущение к следствию защитника подсудимого, как лица, заинтересованного в скрытии истины и притом знающего все лучшие к тому способы. Лица, находящиеся под следствием, могут быть даже подвергнуты заключению для предупреждения побега или сношений с посторонними. Но лишение свободы должно ограничиваться крайней необходимостью; состоящий под следствием может быть невинен, а потому не должен быть стесняем более, нежели требуется делом. Ограждением его служат указанные выше законы о производстве арестов и об отдаче на поруки. Но тут всегда многое неизбежно предоставляется усмотрению следователя.

На основании предварительного следствия подозреваемый в преступлении обвиняется перед судом. Предание суду есть особенный акт, который тоже требует гарантий для лица. В этих видах оно произносится или судебным местом, как во Франции, или особенными присяжными, как в Англии (grand jury). Самое же обвинение возлагается или на частное лицо, которое может взять адвоката, или на правительственного агента — прокурора. Последний возбуждает следствие, надзирает за его ходом и, наконец, обвиняет подсудимого.

Самое судебное производство может быть различно, смотря по тому, какая принята форма: следственная или обвинительная. В первом случае дело направляется судьями при помощи канцелярии.

Здесь нет ни обвинителя, ни защитника. Во втором случае против обвинителя выступает защитник. В Англии, где господствует чисто состязательная форма уголовного суда, подсудимому предоставляется иметь или не иметь защитника. Если он хочет, он может защищаться сам; но если он взял защитника, он не может уже сам сказать ничего в свою пользу. Во Франции, если подсудимый не выбрал себе защитника, последний назначается судом, ибо в пользу обвиненного всегда должны быть приведены все доводы, какие только возможны. На суде следствие поверяется и повторяется. Во Франции, а также и у нас, прениями руководит председательствующий судья, который допрашивает подсудимого и свидетелей. В Англии допрос свидетелей производится адвокатами сторон; сам же подсудимый вовсе не допрашивается. Он является одной из сторон, и все дело лежит на свидетелях, которые, под перекрестным допросом, нередко становятся в весьма тяжелое положение. Это — и худшая сторона состязательного процесса.

На основании судебного следствия произносится приговор. Признание виновности или невиновности подсудимого не требует специальных юридических сведений. Возникающие здесь юридические вопросы относительно определения преступления легко могут быть разъяснены председателем. Самое же существо дела состоит не в определении прав, а в суждении о действиях лица и об отношении этих действий к совести человека. Действие является преступным, только когда оно совершается с намерением. Поэтому и самый приговор о виновности должен исходить из совести, а не из специального знания права. Вместе с тем он должен представлять наибольшие гарантии для подсудимого. Поэтому в уголовных делах всего уместнее суд присяжных, которые являются органами общественной совести. Но так как, с другой стороны, приложение закона требует специальных знаний, так как самое производство судебного следствия нуждается в опытном руководителе, который мог бы указать присяжным различные стороны иногда весьма сложного дела и разъяснить им встречающиеся в нем юридические вопросы, то здесь необходимы и правительственные судьи. Поэтому смешанные суды, какие существуют в большей части европейских государств, наиболее соответствуют существу уголовного суда. Нет сомнения, однако, что этот порядок, для правильного хода, требует довольно значительного юридического развития, в особенности судей, умеющих руководить присяжными, а для более важных дел и достаточно выработанного сословия адвокатов.

347

353 ГЛАВА IV. СУДОУСТРОЙСТВО И С У Д О П Р О И З В О Д С Т В О

Уголовный приговор может быть отменен или судебным порядком, или кассационным. Последний один допустим при суде присяжных. Они произносят приговор по совести, а на совесть нет апелляции. В этих случаях приговор может быть отменен только по несоблюдению законных форм или при какой-либо явной ошибке. При другом устройстве суда может быть допущено и восхождение по инстанциям, ибо юридический приговор всегда может быть перевершен на основании лучшего понимания закона.

Но обвиненный судом не лишается еще всяких средств защиты. Ему остается прибегнуть к помилованию. Право помилования принадлежит главе государства, как верховному правителю. Оно предоставляется ему на том основании, что закон, распространяясь одинаково на все случаи, является иногда слишком строгим, между тем как жизненные явления, разнообразные до бесконечности, требуют смягчений. В побуждениях и действиях преступника могут встретиться такие обстоятельства, которые значительно умаляют или извиняют преступление. Помилование может явиться требованием не только человеколюбия, но и правосудия. Иногда оно вызывается и политическими соображениями. Между тем судья должен быть чистым органом закона; в нем произвол не допускается. Поэтому право помилования должно принадлежать правительственной власти, которая может смягчать суровость закона и восполнять недостатки судебной власти.

Помилование может состоять или в совершенной отмене, или в смягчении наказания. Оно может или относиться к известному преступнику, или распространяться на целый разряд лиц или преступлений. В последнем случае оно называется амнистией. Подобные общие меры всегда вызываются политическими обстоятельствами.

От помиловании отличается аболиция. Она состоит в прекращении самого следствия, прежде суда, тогда как помилование всегда следует за судом. Аболиция может также вызываться политическими обстоятельствами и принадлежит правителю, наравне с помилованием. Но во всяком случае, это мера чрезвычайная. В нормальном порядке такое вторжение правительства в область суда не должно иметь места. Оно может противоречить самому интересу обвиняемого, для которого всего важнее, чтобы его невинность была признана судом. Конечно, прежде нежели дело поступило в суд, обвиняющая власть всегда может прекратить следствие по недостатку улик или вследствие открытия оправдывающих обстоятельств. Но

354 КНИГА ЧЕТВЕРТАЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И СУД

как скоро дело поступило в ведение суда, права прокуратуры прекращаются; только верховная правительственная власть может вступиться в чрезвычайных случаях. Поэтому многие конституции признают аболицию существенной частью права помилования, предоставленного главе государства.

Все эти отступления от чисто судебного порядка указывают на то, что в государстве, кроме охранения прав и господства закона, существуют и другие интересы, которые должны быть приняты в соображение. Они составляют задачу управления.

К Н И ГА ПЯТАЯ

Управление

ГЛАВА I

Задачи управления

Управление есть государственная деятельность, обращенная на осуществление государственных целей.

Излагая существо государства, мы определили различные его цели: установление безопасности, охранение права, утверждение законного порядка, содействие общему благосостоянию, наконец, исполнение исторического назначения народа в судьбах человечества. Все эти цели осуществляются деятельностью верховной власти в различных ее отраслях. Мы видели, каковы эти отрасли: законодательство, управление и суд. Законодательство устанавливает общие нормы; суд охраняет право. Управление, обнимая все цели государства, участвует в том и другом; но собственная его задача состоит в заведовании совокупными интересами народа. Сюда относятся безопасность, благосостояние, наконец, международные отношения.

Безопасность разделяется на внутреннюю и внешнюю. Она относится или к целому государству и его частям, или к отдельным лицам. Средством для охранения внешней и внутренней безопасности целого служит войско; безопасность отдельных лиц охраняется полицией. Войско составляет главную опору государственной силы, а потому оно является важнейшим орудием и в международных отношениях. Имея совершенно особую организацию, военное управление образует отдельную отрасль, отличную от управления граж-

390 КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ

данского. Другую основу государственной силы, а равно и благосостояния, составляют государственные средства. Они также образуют отдельную отрасль управления — финансы. Наконец, и внешние сношения, имеющие в виду интересы государства, как державного союза, требуют совершенно специального руководства. Затем остается внутреннее управление, обнимающее множество дел, которые можно обозначить общим названием внутреннего благоустройства. Оно, в свою очередь, разделяется на отдельные отрасли, сообразно с теми частными целями, которые оно преследует. Они будут рассмотрены ниже.

Из всех этих отраслей государственного управления первые три — войско, финансы и внешние сношения, — очевидно, во всем своем объеме принадлежат государству, ибо они касаются общественного союза как единого целого. Но во внутреннем управлении государство приходит в столкновение с деятельностью частных лиц, ибо благосостояние граждан зависит не столько от мер, принимаемых правительством, сколько от их собственной деятельности. Здесь возникает вопрос: в какой мере государство должно ему содействовать?

Четверть века тому назад преобладающее влияние имели противники государственного вмешательства. Они утверждали, что законная цель государства ограничивается охранением права и установлением безопасности; всякая же забота о благосостоянии граждан должна быть предоставлена частным лицам и свободным товариществам. Государство в это не должно вступаться. В то время исследователям начал государственного права приходилось бороться против такого одностороннего направления. Теперь, напротив, начинает возобладать противоположная крайность. Стремления демократии клонятся к чрезмерному преувеличению деятельности государства, которое представляется ей удобным орудием для присвоения себе благ, принадлежащих зажиточным классам. Беспристрастная наука, не увлекающаяся современными течениями, отвергает то и другое, последнее даже в большей мере, нежели первое, ибо оно противоречит самым основаниям государства и общества.

Мы уже коснулись этого вопроса, говоря о государственной цели. Мы видели, что по самой своей природе государство представляет не внешнее только учреждение, установленное для охранения порядка, а единство народной жизни, обнимающее все интересы народа, как материальные, так и духовные. Поэтому забота о благосостоянии составляет его несомненное право и обязанность. Но мы

видели также, что это попечение касается только общего благосостояния, а не частного. Последнее входит сюда настолько, насколько оно зависит от общих установлений. С этой точки зрения, собственную сферу государственной деятельности составляют те общие меры и учреждения, которые касаются благосостояния всех и которыми могут пользоваться все. Так, например, государство ведает монетную систему, которая служит для общего оборота. Оно устраивает почты, телеграфы, пути сообщения, которыми пользуются все граждане для своих удобств. В случае эпидемии оно установляет карантины. Оно учреждает учебные заведения, ибо просвещение составляет общий интерес народа, и каждый гражданин может пользоваться ими для своего развития. Но государство не имеет ни права, ни обязанности заботиться о благосостоянии отдельных лиц. Оно не вступается в частную жизнь и частную деятельность. Только когда последняя получает значение общественное или имеет влияние на общее благосостояние, она подлежит контролю государства. Так, например, частное хозяйство, по существу своему, есть дело частных лиц, которые ведут его по своему усмотрению и на свой риск; но лесное хозяйство может иметь влияние на экономическое благосостояние края, а потому государство вправе предписывать известные правила для охранения лесов от истребления.

Нет сомнения, однако, что частные интересы и общественные находятся в такой тесной связи, что точной границы между ними положить невозможно. Общее благосостояние зависит от частного, и наоборот. Так и частное хозяйство составляет частный интерес, но оно непосредственно связано с общими условиями промышленной деятельности, которые составляют интерес общественный. Воспитание детей в каждом семействе есть ближайшее дело родителей, но общее воспитание детей составляет, вместе с тем, один из существенных интересов государства, ибо от него зависят дух и развитие граждан, следовательно, благо состоящего из них союза. Как целое, представляющее совокупность свободных, государство заключает в себе противоположные элементы, которые имеют каждый свою сферу, но вместе проникают друг друга путем взаимодействия. Граница здесь подвижная; определение ее зависит от усмотрения и изменяется с обстоятельствами. Верховное решение может принадлежать только государственной власти, ибо она сама определяет границы своей деятельности.

Можно, однако, указать на некоторые общие правила, которые даются самим существом государственных отношений. Коренное

непоколебимое начало, вытекающее из свободы человека, состоит в том, что вмешательство государства в область частной деятельности составляет исключение, которое оправдывается только особыми обстоятельствами. Оно может иметь место: 1) там, где частная деятельность может наносить вред другим или обществу; 2) где она недостаточна для удовлетворения общей потребности, а потому нуждается в содействии или возбуждении; 3) где общая польза требует общей системы или общего направления деятельности; 4) где нужны общие учреждения, превышающие силы отдельных лиц или, по существу своему, носящие общественный характер.

Устранение вреда, по самому понятию, имеет отрицательный характер; однако, кроме воспрещений, могут требоваться и предписания, например, при установлении санитарных правил или мер предосторожности против пожаров. Во всяком случае, государство вступается только тогда, когда может произойти вред более или менее общий, а не случайный вред, наносимый тому или другому лицу. Частному лицу предоставляется предъявлять иск, если нанесенным вредом нарушается его право, или приносить жалобу, если относительно него нарушаются общие правила. Иначе оно может само принимать нужные меры для своего ограждения.

При устранении вредных действий государство может следовать двоякой системе: предупреждения и пресечения. Мы уже видели это при рассмотрении прав граждан. В обоих случаях издаются правила, определяющие границы и условия деятельности. Так, например, при учреждении фабрик определяется, где какие фабрики могут быть учреждаемы и каково должно быть их устройство, для

утого чтобы не было нанесено вреда соседям или работникам. Но в системе предупреждения требуется предварительное разрешение правительства, которое наперед удостоверяет, что все предписанные законом правила соблюдены; в системе пресечения действие предоставляется свободе, но пресекается, как скоро нарушены постановленные условия. Система предупреждения действует посредством администрации, система пресечения частью посредством полиции, но главным образом посредством суда.

Очевидно, что первая основана на желании отвратить зло, вторая на уважении к свободе граждан. Которая из них в том или другом случае заслуживает предпочтения, это зависит от обстоятельств. Однако и здесь можно установить некоторые общие правила, которые должны служить руководством. 1) Вред должен быть предупреж-

ден, когда он неисправим; например, при установлении правил об устройстве пароходов, в видах безопасности, необходимы предварительный осмотр и разрешение, ибо поздно для преследования виновных дожидаться погибели пассажиров. 2) Система предупреждения уместна там, где правила должны применяться к разнообразным условиям. Суд, пресекающий уклонения от правил, может прилагать только общие и неизменные нормы; там, где нужно действовать по усмотрению, приходится прибегать к системе предупреждения, ибо пресекающее усмотрение есть чистый произвол. 3) Предварительное разрешение требуется там, где большие затраты могут быть уничтожены вследствие неисполнения всех требующихся условий, например при построении фабрики в таком месте, где ей не следует быть. 4) Государственное вмешательство требуется в особенности при недостаточности контроля со стороны самих заинтересованных лиц, либо по недостатку сведений, либо при недостатке конкуренции. Отсюда необходимость предварительных испытаний для медиков, аптекарей, архитекторов; отсюда предварительный осмотр частных пароходов и железных дорог.

Даже при системе пресечения недостаточность частного контроля требует иногда постоянного правительственного надзора за исполнением. Он может быть возложен или на общую полицию, или на особо к тому назначенных лиц. Таковы, например, фабричные инспекторы, которые учреждаются не только для надзора за соблюдением санитарных условий, но и для наблюдения за исполнением правил относительно работы женщин и детей на фабриках. Такой специальный надзор служит самым надежным ручательством за то, что закон действительно прилагается на практике; без него последний часто остается мертвой буквой.

Относительно содействия или возбуждения деятельности могут Lприниматься меры прямые и косвенные. Первые состоят в положительных предписаниях, направляющих деятельность граждан. В этом духе действовала в прежнее время меркантильная система в промышленной области. Такого рода меры составляют величайшее стеснение свободы и противоречат коренным отношениям государства к гражданскому обществу. Они уместны только при совершенно младенческом состоянии народа, когда правительство принуждено брать на себя всякую инициативу и быть всеобщим опекуном. Но для этого, с другой стороны, требуется, чтобы правительство стояло неизмеримо выше общества, сосредоточивая в себе немногие

лучшие силы страны.

С дальнейшим развитием это расстояние сглаживается, и всеобщая опека становится не только излишней, но и вредной. В нормальном порядке допустимы только меры косвенные, состоящие в различных выгодах, предоставляемых известной отрасли, с целью привлечь к ней частную деятельность. Эти выгоды могут состоять в пособиях, наградах, льготах, наконец, в устранении или стеснении конкуренции, в особенности иностранной. Такого рода поощрения могут быть полезны или вредны, смотря по обстоятельствам. Всякое стеснение деятельности или предоставление преимуществ одним перед другими само по себе есть зло и всегда совершается на счет кого-либо. Даже устранение иностранной конкуренции оплачивается потребителями, которые принуждены необходимые им вещи покупать дороже. Только весьма крупяные выгоды, проистекающие отсюда для целого общества, могут уравновесить порождаемые этими мерами частные убытки. Этому возражению не подлежит лишь всегда принадлежащее государству право учить и убеждать.

Положительные предписания становятся, однако, необходимы, когда требуется общее направление деятельности. Так, например, при устройстве городов предписываются известные правила для построек и стоков, ибо все это должно входить в общую систему. В этих видах предписываются также правила езды по улицам.

Наконец, учреждения, вызываемые общественными потребностями, могут создаваться и поддерживаться либо частными силами, преимущественно товариществами, либо государственными средствами. Здесь деятельность государства вызывается или недостатком частной деятельности, или общественным характером учреждений. Последнее имеет место там, где учреждение находится в общем пользовании, в особенности если общественная потребность может удовлетворяться не путем конкуренции, а лишь посредством монополии. Тогда учреждение, естественно, должно находиться в руках государства. Таковы, например, городские улицы и дороги. Вмешательство государства становится совершенно необходимо, когда при этом налагаются на граждан известные обязанности. Так, для проведения дорог требуется экспроприация; устройство бечевников ложится повинностью на прибрежных владельцев. Однако и в этих случаях государство может или само заведовать этими учреждениями, или предоставить их частным товариществам, на установленных им условиях и под его надзором. В промышленной об-

ласти это — дело расчета, причем всегда следует иметь в виду, что государственные средства почерпаются из кармана плательщиков податей, а потому частная деятельность всегда должна иметь предпочтение, если можно ею обойтись.

Иначе ставится вопрос, когда учреждение требует постоянной нравственной деятельности. Здесь на частные товарищества положиться нельзя. Государство, в силу своего назначения, должно взять дело в свои руки, причем оно может или сделать из этого монополию, если интерес весьма значителен, или допустить частную конкуренцию, предоставляя более или менее широкое поприще свободе. Таковы различные системы, господствующие относительно учебных заведений. Они были рассмотрены выше, в статье о свободе преподавания.

Мы указали задачи управления только в самых общих чертах. Некоторых подробностей мы коснемся ниже; но главным образом изложение их принадлежит к специальным наукам, составляющим отрасли государственного права, именно, к полицейскому и административному праву, а частью к военному и финансовому.

ГЛАВА II

j

Отношение управления к закону и суду

Управление в своей деятельности должно руководствоваться законом. Оно не имеет права выходить из установленных законом пределов. Это — основное правило всякого государственного устройства. Даже в самодержавном правлении один государь может отступать от закона, ибо он сам есть источник закона; подчиненным властям это не дозволено.

Но мы видели, что в этих границах правительственной власти, по самому существу дела, предоставлено право издавать обязательные постановления. Кто же решает вопрос: согласны ли эти постановления с законом или нет? Если это право предоставлено правительству, то оно само себе является судьею, а потому может беспрепятственно преступать закон. То же относится и к распоряжениям. Правительственная власть может издать распоряжения, противоре-

чащие закону; кому же присвоено право его контролировать и его воздерживать?

При разделении властей право контроля и сдержки может принадлежать только одной из двух других отраслей: законодательной или судебной. Но законодательная власть издает только общие нормы; исполнение не находится в ее руках, а потому она в обыкновенном порядке должна оказаться бессильной против беззаконных действий правительства. Все, что она может сделать, это предать министров суду, то есть прибегнуть к судебной власти, или, в крайнем случае, сделать воззвание к народу. Но это — отчаянное средство, ведущее к ниспровержению всего существующего порядка, и притом далеко не всегда венчающееся успехом. К тому же, самая законодательная власть обыкновенно разделена. Если существуют две палаты, то необходимо согласие обеих, а оно не всегда достижимо. В конституционной монархии требуется также согласие монарха, который, как глава правительства, сам в этом случае является нарушителем закона. Отсюда конституционные конфликты, которые длятся иногда многие годы или кончаются государственными переворотами. Целое правительство действует совершенно помимо закона, и законодательная палата оказывается бессильной его воздержать. Новейшая история представляет тому не один пример. Даже парламентское правление не ограждает подвластных от беззаконий. Оно отдает правительственную власть в руки господствующей партии; но где ручательство, что в интересах этой партии правительство не выступит из пределов закона? Необходимы, следовательно, другие гарантии.

Их может дать только судебная власть. Она не вправе отменять незаконные постановления или распоряжения правительства; это не входит в область ее полномочий. Но она может отказать им в исполнении, при столкновении с правами граждан. Это и есть обыкновенный случай. Правительство со своими требованиями обращается к гражданам; если последние отказывают ему в законном повиновении, оно преследует их судом. Если же оно употребляет насилие, то гражданам, со своей стороны, предоставляется право прибегать к защите суда. Без этого немыслимо установление законного порядка в государстве. Таким образом, отношения управления к закону сводятся к отношению его к суду. Последний является окончательной сдержкой в области исполнения. Отсюда коренное требование разделения этих двух отраслей.

Мы уже видели существенные отличия управления от суда. Они различаются как задачами, так и способами действия. Суд имеет в виду охранение права, управление заведует общими интересами. Это различие порождает и различие в способах действия. 1) Управление, имея в виду общую цель, действует общими мерами. Частные случаи имеют для него значение настолько, насколько они подходят под общие требования. Частные интересы того или другого лица вовсе до него не касаются. Суд, напротив, имеет в виду исключительно частные случаи; ему принадлежит и определение и охранение прав и обязанностей тех или других лиц. Общие нормы служат ему руководством только в приложении к частным случаям. Поэтому он действует частными приговорами. 2) С другой стороны, управление, имея в виду начало пользы, по существу своему изменчивое, должно приноравливаться к разнообразным обстоятельствам, а потому действует по усмотрению. Суд, напротив, имея в виду начала права, по существу своему неизменные, действует на строгом основании закона. 3) Суд, охраняя права граждан, действует независимо от кого бы то ни было: единственная для него норма есть закон. Управление, напротив, исполняя общие цели, подчиняется руководству высшей власти, имеющей в виду совокупность и единство всех интересов.

Ясно, что эти две власти, по самому своему характеру и назначению, должны быть разделены. При соединении их в руках администрации право приносится в жертву правительственным целям, и тогда в государстве водворяется произвол. Власть, привыкшая действовать по усмотрению в одной области, будет также действовать и в другой; против такой власти нет защиты. Или, наоборот, если судебная власть ведает управление, то начало пользы втискивается в узкие рамки юридической формалистики, и свобода действий управления исчезает. Поэтому разделение обеих властей составляет основное правило хорошего управления. Оно может подвергаться исключениям только на низших ступенях, да и то лишь в пользу власти более или менее самостоятельной, то есть общественной. Здесь независимое положение лица, облеченного властью, служит для граждан гарантией от произвола, а потому судебные функции могут совмещаться с административными. Иначе они должны быть разделены.

Однако администрация в своей деятельности на каждом шагу приходит в столкновение с правом. Какой же власти принадлежит решение в этих случаях?