Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

государства. В нем власть установляется для общего блага. От этого требования не избавляется и властвующая народность. И она должна помнить, что власть ей дана не для притеснения, а для удовлетворения справедливых требований подвластных. Забвение этой обязанности рано или поздно влечет за собою свое наказание. История имеет свою Немезиду.

Глава IV. Виды и способы обсуждения законов

Мы видели, что законы по содержанию разделяются на государственные, гражданские, уголовные и церковные (I, стр. 302). Политика имеет дело не с одними первыми . Все области общественной жизни находятся в связи с государством и определяются им. С одной стороны, оно само устрояется и действует в зависимости от общественных условий, с другой стороны, оно воздействует на эти условия, изменяя их сообразно с своими целями.

Предыдущее изложение показало, какое громадное значение для государства имеет господство того или другого гражданскогостроя. Каждая из трехследующих другза другом ступеней гражданского развития, порядок родовой, сословный и общегражданский, имеет, с теми или другими видоизменениями, соответствующий ему строй политический. Об этом говорено было выше. Господство частных привилегий или общего права, существование или отмена рабства и крепостного состояния - все это отзывается на государственных отношениях. Понятна поэтому та осторожность, с которою государство должно приступать к изменению гражданских законов. Установление того или другого порядка есть дело многовекового общественного развития; оно связано со всеми понятиями, нравами, привычками и частными отношениями граждан. Все это изменяется только медленным процессом жизни. Крутые переломы, как сказано, указывают на задержанное развитие. Когда жизнь ушла вперед, а законодательство отстало, приходится разом, по всем частям, совершать коренные перемены. Но именно такие преобразования, касающиеся самых основ гражданского строя, всего глубже затрагивают общественные и частные интересы. Они выбивают общество из обычной колеи, и оно долго не может прийти в состояние равновесия.

Такого рода переломы доказывают, что государство в предшествующее время не исполнило своей прямой политической обязанности, что оно не сознало своего призвания идти в уровень с общественным развитием. Если оно должно осторожно касаться гражданских отношений, не забегая вперед там, где жизнь не подготовила достаточных материалов, то, с другой стороны, оно никогда не должно забывать тех высших целей, которые лежат в самом его существе. Свобода составляет неотъемлемую принадлежность природы человека; ею должно определяться и общественное его состояние. Государство призвано осуществить это начало в общественных отношениях, ввести его в гражданскую жизнь. Руководствуясь требованиями справедливости, оно должно положить конец насилию и неправде и установить гражданские права, одинаковые для всех, независимые от рождения, общественного положения и вероисповедания. Человеческая правда для всех одна. Поэтому общегражданский порядок, основанный на началах свободы и равенства перед законом, долженбытьпризнанидеаломчеловеческогообщежития.Ноименно как идеал, он может быть только венцом, а не началом развития. Поэтому нельзя обращаться с подобными требованиями ко всем временам. Каждый век имеет свои понятия, нравы и свой общественный быт. Родовой порядок, основанный на рабстве, был принадлежностью древнего мира; сословный порядок, который держится крепостным правом, был господствующим в средних веках; общегражданский порядок, основанный на свободе и равенстве, составляет завоевание нового времени. Но как скоро эти начала вошли в общее сознание, они должны быть осуществлены. Таково требование не только идеального права, но и здравой политики. Народ, который его не исполняет, не может идти в уровень с другими; он отстает от своих соперников и не способен играть подобающей ему роли на историческом поприще. Силы его парализованы.

Установлением справедливого для всех гражданского порядка не ограничиваются, однако, задачи законодательства; нужна еще твердость и обеспеченность прав. Лишь при этом условии

Система ГАРАНТ714

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

возможно полное развитие личных, а потому и народных сил; оно одно дает каждому уверенность в своем положении и в плодах своей деятельности, оно одно вселяет уважение к закону, а вместе и к падающему и охраняющему его государству. Особенно после глубоких социальных переворотов или преобразований это требование становится вдвойне настоятельным. Недостаточно освободить крестьян от крепостной зависимости; надобно определить и обеспечить права всех и каждого.В этом состоит существенная задача современного русского законодательства. Великое дело освобождения было совершено вполне разумно и правильно; но затем предстояла дальнейшая работа, а в ней-то и оказался недостаток. Гражданские права крестьянского населения представляют совершенный хаос; никто не знает, чем он может располагать. И семейные и имущественные права зависят главным образом от решений мира, которые представляют полнейший произвол, а нередко и подкуп путем угощений. В законе предполагается существование твердых обычаев, которых в действительности нет. Шаткости гражданских отношений способствуют и те остатки крепостного состояния, которые упорно сохраняются доселе, как-то: круговая порука и в особенности общинное владение. Последнее было естественным явлением при бесправном населении, которое поголовно наделялось землею для того, чтоб оно могло нести возложенные на него повинности; но оно совершенно несовместно с личною свободой, которая влечет за собою личную собственность и право распоряжаться своим имуществом. При общинном владении крестьянин не знает, что ему принадлежит, чем он может распорядиться, что он может оставить своим детям, как обеспечить свою вдову. И в семейных и в общественных отношениях водворяется господство чистейшего произвола. В особенности вредно действуют переделы по количеству наличных душ. Семья, которая в течение двадцати лет выкупала свой надел, вдруг лишается части земли в пользу вновь народившихся посторонних членов. Через это перепутываются все понятия о собственности, начинавшие водворяться в русском крестьянстве. Выкуп наделов в пользу общины взносами отдельных лиц есть нечто, противоречащее самым элементарнымтребованиямгражданскогопорядка.Ивместотого,чтобысодействоватьутверждению личногоправаразвитиемстатьиПоложения19февраля,предоставляющейкрестьянамправоличного выкупа, новейшее законодательство ограничило эту статью требованием согласия мира, что делает это право мнимым. Такой порядок вещей представляет самое удобное поприще для распространения социалистических понятий, вследствие чего за него крепко держатся весьма распространенные в обществе и в ос обенности в литературе приверженцы социализма. Но государственный человек, понимающий истинное значение права и государства, не может не противодействовать всеми силами подобному направлению.

Из этого уже можно усмотреть всю важность для государства законов о наследстве. В Учении об Обществе (стр. 88 и след.) мы указали на громадное значение наследственного права для всего общественного и государственного быта. На нем зиждется не только вообще юридическая и материальная связь поколений, на которой держится само государство, но в особенности и та форма общественного быта, которою определяется его строение. Установляя в этой области те или другие законодательные нормы, государство водворяет тот или другой гражданский порядок, с которым связан и порядок политический. Так, майоратами утверждается аристократический строй; напротив, равный раздел наследственного имущества ведет к демократизации общества. Изменение законов о наследстве знаменует перевод одного порядка вещей в другой. Общественный быт, созданный Французскою революцией, был упрочен установлением равного раздела наследства между детьми; из этоговышелсовременный демократическийстрой.Точнотак жевИталии уничтожениемайоратов ведет к падению старых аристократических фамилий. Но именно подобные меры, глубоко захватывающие частные отношения, всего менее зависят от произвола законодателя. Отмена аристократической формы владения является последствием преобладания средних классов, которые свои собственные начала налагают на весь общественный строй. Поэтому всякое изменение законов о наследстве должно быть подготовлено развитием общественной жизни. Где этого нет, там воля законодателя встречает сопротивление, о которое она разбивается.

РазительныйпримертакойнеудачипредставляетзаконПетраВеликогооединонаследии.Петр имел ввиду весьма веские государственные соображения. Равный раздел имущества между

Система ГАРАНТ715

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

сыновьями вел к падению знатных родов, составлявших ближайшую опору престола, и вообще к обеднению дворянских семейств, чем самым затруднялось взыскание повинностей и увеличивались тягости, падавшие на крестьян. А с другой стороны, даже мелкая доля, достававшаяся каждому сыну, ограждая его от нищеты, потворствовала праздности и отвлекала людей от полезных занятий. Эти соображения, бесспорно, могли иметь свое значение; но подобная мера до такой степени шла наперекор всем понятиям и привычкам русского дворянства, что она возбудила всеобщий ропот и через семнадцать лет была отменена. Аристократический строй имеет прочные корни только там, где аристократия пользуется независимым политическим положением. В России, при безусловном подчинении, в котором состояли все сословия, о независимости не могло быть речи; значение высшего дворянства было чисто служебное. До Петра оно держалось лишь противогосударственным началом местничества; как скоро последнее было отменено, аристократия должна была пасть, ибо на службе значение имеет не знатность рода, а способности и заслуги. Впоследствии некоторым знатным фамилиям даровалось право учреждать майораты, а в 1845 году издан был на этот счет общий закон. Преимущество против прежнего заключалось в том, что это делалось добровольно, а непринудительно, следовательно ненарушались жизненныепривычки и понятия. Но именнопотому эта мера осталась почти без применения. В половине XIX века русская аристократия не получила большей политической независимости, нежели при Петре; она осталась чисто придворным классом. При таких условиях учреждение майоратов составляет более выражение претензий, нежели серьезной потребности и политического смысла: хотят уподобиться английским лордам, не имея ни одного из тех качеств, которые составляют силу английской аристократии.

В настоящее время стремление к учреждению майоратов и субституций получило более или менее широкое распространение и среди среднего дворянства. Оно думает этим поддержать свое экономическое положение, значительно пошатнувшееся вследствие современного земледельческого кризиса. Дворянские собрания ходатайствуют об облегчении условий для учреждения заповедных имений; разработка этого вопроса была поручена правительственной комиссии. В этих стремлениях заключается, бесспорно, доля истины. Мы видели важность сохранения прочных семейных центров в видах утверждения непрерывности преданий, нравственной связи поколений и поддержания образованных элементов страны (II, стр. 92). Для государства, так же как и для общества, в высшей степени важно существование независимых сил, опирающихся на прочное наследственное достояние;онислужатлучшеюопоройгосударственногопорядка,авместеявляютсяруководителями общества. Поэтому нельзя не желать расширения в этом смысле права завещания. Общегражданскому порядку не противоречит право отца семейства распорядиться своим имуществом, по крайней мере на несколько поколений. Юридическое равенство перед законом не влечет за собою фактического равенства состояний, а скорее наоборот. Но и тут все зависит от того, как подобная мера, предоставленная добровольному исполнению, будет прилагаться к жизни. Общественные силы не создаются законодательством; они выдвигаются собственною деятельностью и предъявляют свои требования, а закон дает им только освящение. Менее всего такого рода искусственныемеры способны поддержать разоряющееся сословие. Майораты и субституциинужны для людей более или менее богатых, а не для бедных. Когда сословие разлагается силою вещей, можно этим путем спасти его обломки; но нельзя закрывать глаза на то, что остальная и большая часть, состоящая из младших членов семьи, этим самым становится в худшее положение, нежели прежде, и предоставляется на волю судьбы. Если она имеет достаточно энергии, чтобы пробить себе новые пути, то н государство и общество могут от этого только выиграть; но сословный строй, во всяком случае, через это подвигается к окончательному разложению. Самая крепкая часть дворянства, та, которая в состоянии стоять на своих ногах, останется в виде независимых землевладельцев, остальная распустится в массе.

Столь же, если не более, важное значение имеют законы о наследовании крестьян. Мы уже говорили о несовместности общинного владения с общегражданским порядком. Личная свобода требует и личной собственности. Столь же несостоятельна и политика, стремящаяся обеспечить землею все крестьянское население. И эта система является остатком крепостных воззрений, когда

Система ГАРАНТ716

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

противоречат религиозным догматам. Государство в этих случаях не может отступиться от своего права; но, требуя гражданских действий для юридической силы брачного союза, оно предоставляет верующим исполнять церковные обряды по своему усмотрению и подчиняться церковным постановлениям, насколько это требуется их совестью.

Еще осторожнее следует поступать в вопросах о церковном управлении. В Общем Государственном Праве было объяснено, что церковь есть не только нравственно-религиозный союз, но и гражданская, а иногда и политическая корпорация. Юридическое ее положение в государстве, естественно, определяется государственными законами; но так как государство имеет дело с союзом, от него независимым, имеющим свои начала, выходящие далеко за пределы государства, а вместе связывающие совесть верующих, то и в этой области есть многое, чего оно не может решить односторонним актом своей воли. Всего проще решается вопрос, когда государство предоставляет церкви управляться по собственному изволению, вовсе не вмешиваясь в это дело. Такова система, установленная в Соединенных Штатах. Ниже мы разберем выгоды и невыгоды как этой, так и других систем. Здесь дело идет только об отношении светских законов к церковным. Тут затруднения оказываются, когда церковь получает значение государственной корпорации, господствующей или просто признанной,носпособиями отгосударстваи сучастием последнего в церковном управлении. При таких условиях возникает вопрос: что именно подлежит церковному законодательству, что светскому и что соглашению обоих?Известно, что Гражданскоеучреждениедуховенства(constitution civile du clerge), изданное французским Учредительным собранием 1789 года, которое все церковное устройство хотело преобразовать путем государственного закона, возбудило религиозные смуты и окончательно повело к падению религии. Наполеон, с своим ясным политическим взглядом, восстановил церковное устройство, вступив в соглашение с папою и заключив Конкордат. Однако он твердою рукой установил границы соглашения и собственной законодательной деятельности государственной власти: к Конкордату присоединены были Органические Законы, определявшие юридические границы церковной власти и права светской. Хотя католическая церковь против них протестовала, однако доселе они сохраняют свою силу и составляют основание для деятельности гражданских властей. В отношениях к католической церкви, более нежели к какой-либо другой, государству приходится ревниво оберегать свою самостоятельность. Если вражда с церковью составляет одно из великих политических зол, ибо она возмущает совесть значительной части населенияисоздаетправительствуфанатическиубежденныхвраговвчислесобственныхподданных, то и податливость церковным притязаниям, умаляя значение государства, восстановляет против него светские элементы, стремящиеся к самостоятельности. Этим в свою очередь. возбуждается вражда и к церкви, и к подчиняющемуся ей правительству, которое, вместо желанной поддержки, всюду встречает отпор и сеет неудовольствие. В этом отношении история австрийского Конкордата 1855 года служит поучительным примером. Реакционное правительство, возникшее после революционного движения 1848 года, думало предоставлением церкви значительного влияния на гражданскую область утвердить свое положение; но результат вышел обратный, и в 1874 году соглашение было отменено. Вся новая история во всех без исключения европейских странах ведет к большему и большему упрочению самостоятельности светских элементов. Идти против этого течения и становиться на узкоцерковную точку зрения, мечтая найти в ней опору против внутренних смут, составляет одно из самых пагубных политических заблуждений. Этим нарушается естественный ход вещей; неудовольствие не только не успокаивается, а, напротив, возбуждается с несравненно большею силой. Люди самого консервативного направления возмущаются и против церкви, и против опирающегося на нее государства. Подобные течения могут временно возобладать, но они составляют не более как мимолетные явления, которые, однако, оставляют по себе печальные следы. Все нынешнее французское антиклерикальное направление, составляющее источник нескончаемых внутреннихраздоров,вызванобылопостоянноповторявшимисявисториипопытками католической церкви наложить свою руку на гражданскую область и политику реакционных правительств, которые поддерживали эти притязания. Те, которые хотят и другим церквам привить

Система ГАРАНТ719

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

властолюбие католического духовенства, не могут ожидать от своей деятельности иных результатов, кроме возбуждения общей вражды.

В собственной своей области, чисто политической, законодательная деятельность государства соображается исключительно с требованиями общественного блага. Из принадлежащих сюда законов важнейшее значение имеют законы основные, которыми определяются устройство верховной власти и отношение ее к гражданам. Согласно с указанным выше двояким характером законодательства, они могут либо вырабатываться исторически, путем обычаев и частных узаконений, либо содержаться в писаной хартии, определяющей права и обязанности различных органов власти, а равно и основные права граждан.

Типическим примером законодательства первого рода служит страна, представляющая образец конституционного порядка, - Англия. Здесь значительная часть самых коренных постановлений, например существование двух палат, не находится ни в каком писаном памятнике, а издавна утвердилась самою жизнью. Права и отношения палат большею частью определяются прецедентами, получающими силу решенного дела. Только там, где возникали спорные вопросы, изза которых возгоралась борьба, результат записывался в законодательный акт. Таковы были Великая хартия, Прошение о правах, Билль о правах. Этот исторический ход сделал то, что английская конституция, можно сказать, вытекла из самой народной жизни и срослась с нею неразрывными узами. Противники конституционного порядка нового времени постоянно указывали на этот пример, утверждая, что только подобные конституции имеют силу и значение; писаные же конституции представляют не более как лист бумаги, который уносится первым ветром.

Такого рода суждения страдают, однако, крайнею односторонностью. Английская конституция стоит непоколебимо не потому, что она не писана на листе бумаги, а потому, что она упрочена временем. Политическая свобода в Англии древнее, нежели свобода других европейских стран. Вследствие указанных выше особенностей английского строя она сохранялась непрерывно с среднихвеков,втовремякакнаматерикекоролевскаявластьстановиласьнеограниченною.ВАнглии революции совершились ранее, нежели востальной Европе. Не говоряо Великой хартии,перевороты половины и конца ХVII века сломили силу королевской власти и утвердили издревле идущие права народа. Историческое приложение политического порядка к изменяющимся потребностям народной жизни, бесспорно, имеет весьма значительные преимущества. Вопросы не ставятся все зараз, а возникают один за другим; борьба вращается около известной точки и получает соответствующее решение.Народ,привыкшийкизвестномупорядку,приобретаетопытностьвгосударственныхделах; у него вырабатывается политический смысл, не дозволяющий ему видеть лекарство от всех зол в политических переворотах. Но все это зависит от долговременной практики, а отнюдь не от формы, в которую облекается закон. Последняя же страдает весьма существенными недостатками, которые в Англии остаются безвредными единственно вследствие практического смысла народа.

Первый состоит в неопределенности права. Там, где все решается обычаем и прецедентами, возникает вопрос: насколько право, которое долго оставалось без употребления, сохраняет свою силу? Не утратилось ли оно оттого, что долго не прилагалось? И какой на это нужен срок? Подобный вопрос возник в 1856 году, при назначении лорда Венслиделя пожизненным пзром. В старину короли пользовались этимправом, но в течениечетырехсот лет ононеприлагалось; назначалисьтолько пэры наследственные. Палата лордов объявила, что для восстановления права, столь долго остававшегося без употребления, при совершенно изменившихся условиях жизни, требуется формальный закон, и правительство уступило. В настоящем случае вопрос был такой, на котором легко было прийти к соглашению. Но такого же рода вопросы возникают и относительно самых коренных основ государства. Так, выдающиеся английские юристы утверждают, что палата лордов не имеет права вторично отвергнуть принятый нижнею палатой закон, после того как новая палата, вышедшая из народных выборов, подтвердила прежнее решение. Точно так же утверждают, что король не имеет права отказать в своем согласии закону, прошедшему через обе палаты. И то и другое идет совершенно наперекор основным началам английской конституции. Но в течение более или менее продолжительноговремениблагоразумиепобуждалокуступкам,иэтиуступкивозводятсянастепень

Система ГАРАНТ720

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

установленного права. Конечно, такого рода утверждения не могут проходить без возражений; но ясно также, какую шаткость подобные споры вносят в самые коренные понятия о существующем конституционном порядке. Граждане совершенно иначе относятся к власти, смотря по тому, какими она облечена правами.

Другой весьма существенный недостаток исторических конституций состоит в том, что здесь основные законы вовсе не отличаются от обыкновенных и обсуждаются общим законодательным порядком. Между тем весьма желательно, чтоб основные законы, которыми определяются важнейшие права, обставлялись высшими гарантиями. Мы видели в Общем Государственном Праве (стр. 309), что для изменения их обыкновенно установляются особенные условия как относительно предложения, так и относительно способов решения. Нередко для этого требуется созыв особых собранийирешениеусиленнымчисломголосов, иногдатакжеутверждениенароднымголосованием. Все это имеет ввиду предупреждение легкомысленных перемен, которые иногда вызываются временными течениями общественного мнения или известным сочетанием партий в обыкновенных собраниях. В Англии, вследствие прочности исторического порядка, трудно ожидать таких увлечений; но там, где конституция не успела упрочиться, превращение основных законов в обыкновенные может вести к весьма нежелательным прениям и переменам. Так, например, в современной французской республиканской конституции способ выборасенаторов, имеющий самую существенную важность для состава и духа верхней палаты, был изъят из числа основных законов. Результат был тот, что вопрос поднимается радикалами без малейшего к тому повода, и решение может зависеть от совершенно случайных обстоятельств, может быть просто от желания временно упрочить шаткое министерство.

Писаные конституции имеют ту важную выгоду, что они опираются не на смутные прецеденты, которые могли иметь место при совершенно иных условиях, а на ясный, известный всем текст закона. При переломах в народной жизни, при переменах образов правления, что в историческом процессе составляет почти неизбежное явление у всех прогрессирующих народов, они служат единственным средством установить прочный законный порядок вещей. Однако противники писаных хартий правы, когда они восстают против чисто теоретических построений, не опирающихся на реальные общественные силы. Недостаточно перевести чужой устав и объявить его законом государства; надобно знать, какие элементы будут призваны к действию. Эти элементы должны быть подготовлены историей. В стране, где издавна упрочились демократические учреждения, хотя и под сенью монархической власти, новая конституция может быть утверждена на чисто демократических началах. Таковы именно были условия в Соединенных Штатах по отторжении их от Англии. Союзная конституция 1787 года составляет один из величайших памятников политической мудрости. Все стороны вопроса, все подробности установлений были обсуждены с изумительною прозорливостью и здравомыслием. Менее всего восторжествовали тут крайниемнения.Вследствиеэтоговышедшийиз этихпрений основной закон сделался краеугольным камнем американской свободы. Он выдержал даже такое страшное потрясение, как междоусобная война за невольничество. Если Соединенные Штаты, несмотря на все присущие демократии разлагающие элементы, остались крепким и могучим государством, то нынешнее значительно извратившееся поколение обязано этим мудрости своих предков.

При иных условиях к политической жизни должны приобщаться прежде всего зажиточные и образованные классы, которые одни способны заняться новым для них общественным делом. Только когда политический порядок упрочился и вошел в нравы, уместно постепенное приобщение к политическому праву нижних слоев по мереразвития в них политических интересов и способностей. Преждевременные демократические конституции столь же вредны, как и упорное сопротивление расширению политического права. Задача политического законодателя состоит в том, чтобы внимательно следить за движением общественной жизни, не забегая вперед, но и не задерживая настоятельных требований; задача трудная, но в которой именно и выражается прозорливость государственного человека.

Система ГАРАНТ721

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

На первых порах в особенности весьма важно сохранение силы монархической власти. Не следует воображать, что с водворением конституционного порядка тотчас должно установиться парламентское правление в том виде, как оно выработалось в Англии из многовекового исторического процесса. В странах, вновь призываемых к конституционной жизни, монархическая власть остается единственным историческим учреждением, а потому она должна остаться твердым центром, около которого группируются новые элементы. Монархии принадлежит руководящая роль в новой политической жизни. Счастлива страна, в которой она умеет исполнить эту роль благоразумно и твердо, имея ввиду не выгоды собственной власти, а благо отечества. Во Франции ни Карл X, ни Людовик-Филипп, ни еще менее Людовик-Наполеон не стояли на высоте своей задачи. Вследствие этого и утвердилась республика.

Кроме отличия основных законов и обыкновенных, весьма существенное значение имеет отличие законов и постановлений (I, стр. 305). Последние, как было объяснено, издаются правительственною властью и касаются единственно административной области, а не гражданских и политических прав. Но так как нарушение полицейских распорядков сопровождается наказаниями, следовательно касается личности и собственности граждан, то необходимо знать, где именно лежат границы правительственной власти. Этот вопрос имеет высокую важность главным образом в смешанных правлениях, где законодательная власть и правительственная разделены. Здесь смешение этих двух форм законодательства может вести к противоположным, но в обоих случаях вредным последствиям. Там, где преобладает законодательная власть, как в Англии, парламент завален второстепенными делами, с которыми он с трудом может справиться и которые обыкновенно решаются слишком легко. Напротив, преобладание правительственной власти ведет к тому, что право издавать постановления может сделаться в ее руках могучим орудием притеснений. В неограниченной монархии смешение этих двух видов законодательства тем обычнее, что законы и постановления одинаково обсуждаются в бюрократическом собрании. Вследствие этого наш Свод законов заключает в себе множество частей, которые собственно к законодательству не относятся и для изменения которых сложные процедуры Государственного совета представляют значительные неудобства. Но тем важнее, при таких условиях, определить, что именно требует законодательного обсуждения и что может быть предоставлено решению правительственных властей. Иначе министерскою властью могут быть установлены такие ограничения прав, которые, по существу своему, требуют закона, как это и случается нередко в самодержавных государствах. Опасность увеличивается тем, что для утверждения подобных постановлений может быть испрошено Высочайшее повеление. Этим самым вопросы законодательного свойства отклоняются от своего правильного пути и сводятся к порядку административных распоряжений. Право неограниченного монарха заменять законодательный путь сообщаемыми министру распоряжениями, конечно, не подлежит сомнению; но чем шире право, тем осторожнее надобно им пользоваться. Таково требование здравой политики, имеющей ввиду как общественное благо, так и выгоды самой власти.

Это приводит нас к вопросу о способах обсуждения законов. Мы видели, что оно может быть двоякого рода: предварительное и окончательное (I, стр. 310).

Основательное подготовление законов составляет одно из важнейших требований политики законодательства. Прежде всего надобно знать, действительно ли нужен новый закон. Нередко дело идет дурно вовсе не потому, что закон нехорош, а потому, что он исполняется не так, как следует, и люди,которымввереноисполнение,наэтонеспособныилидействуютпревратно.Ноименноглавные исполнители всегда считают себя правыми и сваливают вину на связывающий их закон. Избавиться от стеснений составляет одно из самых сильных вожделений бюрократического управления. Между тем нет ничего вреднее, как частые перемены законов. Как замечено выше, это производит шаткость всех общественных отношений. Поэтому, прежде нежели касаться закона, надобно удостовериться, не пойдет ли дело лучше при ином исполнении. Только лица, умело и добросовестно управляющие своею отраслью, в состоянии судить, насколько она нуждается в реорганизации.

Но если даже выяснилась потребность перемены, нельзя приступать к ней иначе как с большою осторожностью. Нет ничего хуже легкомысленного законодательства, которое хватается за

Система ГАРАНТ722

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

все наобум, не изучивши ничего основательно. Легкомысленный законодатель одержим презрением к старому и жаждою произвести что-нибудь новое, блистательное. Он не останавливается ни перед чем; ему все кажется легко и исполнимо. Между тем всяки й закон, который действовал в течение более или менее продолжительного времени, связан с сложившимися под его охраной общественными отношениями. Около него группируются известные интересы, вызванные доверием к законодателю и которых нельзя поэтому произвольно нарушать. Он связан и с другими частями законодательства. Касаясь одной части здания, можно расшатать остальные.

С другой стороны, следует избегать и противоположной крайности. Могучие интересы нередко держатся законами, притеснительными в особенности для низших классов. Чтобы побороть их, законодателю нужна решимость, которая обыкновенно является только тогда, когда обстоятельства к тому вынуждают. В мирное время законодательство склонно погружаться в рутину, а это ведет к тому, что впоследствии его задача становится труднее. Нельзя, например, без некоторого изумления читать протоколы заседаний различных тайных комитетов, которые собирались в царствование Николая Павловича для обсуждения вопросов, касавшихся крепостного права. Самые ничтожные ограничения помещичьей власти вызывали преувеличенные опасения и встречали упорные возражения защитников старого порядка. Даже такой самовластный монарх, как Николай I, отступал перед этою оппозицией. Результат был тот, что шесть лет после его смерти пришлось крепостное право отменить одним законодательным актом.

Осторожное отношение к законодательству тем важнее, чем глубже оно проникает в частную жизнь и захватывает интересы, сложившиеся в течение многих лет. В области чисто административной перемены совершаются относительно легко, ибо здесь все находится в руках государства. Однако и тут есть отрасли, имеющие громадное влияние как на материальные, так и на духовные интересы народа. К первым принадлежит, например, таможенная система, ко вторым - народноеобразование.Последнеевособенноститребуетвесьмаосмотрительнойипоследовательной политики; здесь легкомысленные нововведения и, еще более, реакционные меры или дергание взад и вперед могут произвести только хаос в молодых умах и подорвать всякое уважение к закон у и к авторитету власти. Но еще глубже затрагивают многообразные интересы законы гражданские. Поэтому всякая перемена их требует крайней осторожности. Нет ничего легкомысленнее, как умозрительное составление гражданских уложений, вроде того, как пытался делать Сперанский. Поэтому и освобождение крестьян составляет одну из самых трудных задач государственной жизни; правильное ее разрешение делает величайшую честь русскому законодательству.

Нельзя не обратить внимания и на то, что, приступая к изменению законов, законодатель должен рассчитывать свои силы. Они необходимы как для подготовления мер, так и для исполнения. Чем важнее задача, тем более нужно щадить правительственные силы, не раздробляя их, а сосредоточивая на одной цели. Поэтому всего выгоднее, когда законодательство идет постепенно от одной задачи к другой. Это и есть обычный ход дел. Тут можно опасаться лишь того, что, погружаясь в рутину, законодательство остановится в своей деятельности. Тогда приходится в короткое время наверстать все упущенное и разом производить перемены по всем частям. Это и составляет задачу периодов преобразований. Но подобные законодательные перевороты обыкновенно сопровождаются или последующею реакцией, или, по крайней мере, более или менее продолжительным периодом законодательного покоя, в течение которого новый порядок постепенно входит в нормальную колею.

Каков бы, однако, ни был ход законодательства, новый закон, во всяком случае, требует тем большего подготовления, чем шире и важнее интересы, которые он затрагивает. Для этого прежде всего нужно собирание материалов. Они состоят в тщательно собранных статистических сведениях и в расспросе сведущих людей. Надобно знать, насколько крепко старое и в какой степени подготовлено новое, встретит ли закон сопротивлениев укоренившихся порядках и обычаях и найдет ли он нужные материалы для сооружения нового здания. В этом отношении всего опаснее полагаться на чисто официальные сведения, добываемые бюрократическим путем. Тут слишком часто господствует формальное отношение к делу, а нередко и внимание к частным видам и удобствам правящих лиц. Из этогопроистекает официальная ложь, прикрывающая совершенно иное положение

Система ГАРАНТ723

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

дел, нежели то, которое выставляется напоказ. Нам, русским, хорошо известны мнимые статистические сведения, собираемые через волостные правления или сочиняемые в канцеляриях губернаторов, и официальные отчеты, в которых все обстоит благополучно, тогда как действительность представляет картину совершенно противоположного свойства. Образцом обстоятельного собирания сведений, необходимых для законодательных работ, могут служить английские парламентские комиссии, которые расспрашивают массу людей, заинтересованных в деле, и таким образом подготовляют драгоценный материал, выясняющий вопросы не только для парламента и правительства, но и для общественного мнения.

Иногда значительным пособием при издании новых законов служит сравнение с иностранными законодательствами. Это полезно в особенности там, где требуется ввести новые учреждения, для которых туземная жизнь не выработала надлежащих материалов и которые, однако, в чужих странах достигли значительного совершенства. Именно эти условия имели место у нас при введении нового судебного устройства. Русская жизнь не выработала правильного, справедливого и пользующегося уважением суда. Это составляет самое сильное осуждение нашего старого государственного быта. А между тем необходимые формы и гарантии правосудия были выяснены вполне как в теории, так и в практике других европейских народов. Для приложения их к русской жизни не требовалось ничего, кроме достаточного количества образованных людей, занимающихся правом. В Русской земле они нашлись, и дело получило совершенно правильную постановку, удовлетворяющую общественным потребностям. Точно так же можно было руководиться чужими примерами в постановлениях о печати. Но там, где преобразование глубже касалось народной жизни, законодатель не думал прямо переносить на русскую почву чужие учреждения. Положение 19 февраля все вытекло из внимательного изучения потребностей русской жизни. Правительство не довольствовалось бюрократическими сведениями и орудиями; к участию в работе были призваны лучшие общественные силы. Все было тщательно исследовано, обдумано и взвешено. Поэтому оно составляет, можно сказать, лучший памятник русского законодательства. Точно так же и земские учреждения получили у нас своеобразный характер. При общих основаниях и условиях общегражданского порядка, существующих во всех современных европейских государствах, можно руководиться лежащими в основании их началами; но приложение этих начал к местной жизни возможно только при соображении ее особенностей. Иначе это будет здание, висящее на воздухе.

Когда материалы собраны, надобно редактировать закон. Это составляет одну из важных частей законодательства. Первоначальная редакция всегда лежит в основании всего дальнейшего хода суждений. Она возбуждает мысль и дает ей известное направление. Все поправки исходят от существующего текста и приноравливаются к нему. Мелочи нередко ускользают при дальнейшем обсуждении; точность языка и выражений никогда не достигнется, если ее нет в первоначальной редакции. Не достигнется и систематическая последовательность, которая нередко даже нарушается вследствие позднейших уступок и поправок. Поэтому весьма важно, чтобы редакция была поручена опытнымюристам,знающимсилуизначениекаждогословаитеразнообразныетолкования,которым оно может подвергаться на практике.

Когда закон немногосложен, всегда лучше поручить редакцию одному лицу, ибо только при этом условии достигается полная обдуманность и последовательность. Для более обширных проектов необходимо несколько лиц, а для законов, обнимающих целую отрасль, учреждаются многолюдныекомиссии,распределяющиеразличныеотделымеждусвоимичленами.Такиекомиссии должны, однако, составляться с большою осмотрительностью. Многолюдство вообще имеет свои неудобства. При неизбежном разноречии трудно составить проект, имеющий внутреннее единство. Всего хуже, когда в комиссию набираются всякого рода лица, которые своими мнениями только затрудняют и осложняют дело; а так как окончательно решает большинство, то при таком составе хорошо обдуманный проект может совершенно исказиться в редакции. При многочисленной комиссии всего выгоднее, когда в ней решительный перевес получают немногие лица, которые ведут дело. Наконец, существуют и целые учреждения с специальною целью подготовления законодательных работ. Таково было у нас Второе отделение Собственной Е. В. канцелярии.

Система ГАРАНТ724

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Подобные учреждения страдают, однако, существенными недостатками. Отрешенные от практического дела, они легко впадают в рутину и формализм. Исходящее отсюда законодательство носит печать отвлеченности и часто оказывается неприложимым. Поэтому гораздо лучше вверять первоначальное составление законов учреждениям, имеющим вместе и административный характер, и вследствие того соприкасающимся с настоящим жизненным делом. Таков, например, во Франции Государственный совет. Подобное учреждение, составленное из опытных специалистов, решающее дела по всем отраслям управления и хранящее общие начала и предания законодательства, которые оно не только вносит в закон, но и поддерживает на практике, составляет лучшую среду для подготовления законодательных работ. Французские кодексы служат тому наглядным примером.

Редактированный проект проходит, как сказано, через двоякую стадию обсуждения - предварительную и окончательную. Предварительное обсуждение может быть техническое, политическое и общественное. Первое имеет ввиду подвергнуть проект критике специалистов, близко знакомых с делом и способных указать его недостатки. Когда самая разработка закона производилась в многолюдной комиссии, то здесь же происходило и предварительное обсуждение. Если же проект составлен одним или несколькими лицами, необходимо подвергнуть его обсуждению законоведов и специалистов, которые должны рассмотреть его как со стороны редакции, так и со стороны приложения. В политическом же отношении закон рассматривается в собрании высших государственных сановников, которым вверено управление. Не всякий закон требует такого обсуждения; но оно необходимо для мер, имеющих общее политическое значение.

Оба эти способа обсуждения не заменяют, однако, обсуждения общественного. Закон имеет дело с интересами частных лиц, а потому надобно знать, как он на них отзовется. Прежде всего он должен удовлетворять потребностям общества, а бюрократы, отрешенные от жизни, часто не обращают на них никакого внимания. Через это законодательство получает отвлеченный и рутинный характер; между законодательством и народом нарушается естественная связь; самое доверие к закону подрывается, когда голос общества не был услышан при его обсуждении и новое постановление падает на него как снег на голову, без всякого подготовления.

Приобщение общества к предварительному обсуждению проектов может принимать различные формы: вызов экспертов, обсуждение в местных учреждениях, наконец обсуждение в печати.

Первое может иметь чрезвычайно важное значение, когда правительство умеет сделать путный выбор и дает мнению экспертов надлежащий вес и значение. Положение 19 февраля 1861 года главным образом обязано своим успехом удачному выбору лиц, вызванных из общества. Но нередко выбор экспертов оказывается чисто случайным и произвольным. Иногда им даже не дают определенной программы, а предоставляют разноречащей комиссии вырабатывать неизвестные меры. Случается и то, что люди, вызванные для важного дела, полагают на него свое время и труд, а потом оказывается, что все это потрачено даром и на их работы не обращено никакого внимания. Подобный результат распространяет только общее неудовольствие и подрывает всякое доверие к правительству.

Еще важнее обсуждение проектов в местных учреждениях. Это уже не случайный набор лиц, а собрание людей, облеченных доверием общества и близко знакомых с положением дел на местах, а потому способных указать на местные нужды и дать в этом отношении самые полезные советы. При освобождении крестьян у нас были учреждены выборные комитеты для самой разработки первоначального проекта. При такой крупной мере это имело свое значение, с одной стороны, как приготовление общества к преобразованию, изменявшему весь его быт, с другой стороны, для выяснения задачи самому правительству, которое в этом отношении блуждало еще во тьме. Но вообще подобный способ разработки законов имеет весьма существенные невыгоды, которые и не замедлили сказаться. Проекты составляются во множестве разных центров, а потому вовсе не соглашены между собою. Значительное количество времени и работы пропадает даром, и в конце концов члены комитетов остаются недовольны тем, что на их мнение не обращено должного

Система ГАРАНТ725

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

внимания.Приобыкновенномходеделгораздолучшерассылатьготовыеужепроектынаобсуждение постоянных местных собраний, которые могут высказать свои мнения и представить возражения.

Менее полезно обсуждение проектов в печати, особенно там, где последняя не связана с представительными учреждениями. В странах, где нет настоящей политической жизни, печать обыкновенно имеет отвлеченный и односторонний характер. Она мало знакома с местными нуждами и увлекается крайними мнениями, что, в свою очередь, действует на представителей местностей, которые, вместо здравого суждения, основанного на собственном опыте, поддаются общему потоку так называемого общественного мнения,представляющего, в сущности,только мненияжурналистов. Однако и при таких невыгодных условиях печать служит единственною объединяющею средой для мнения представителей различных областей, которые только через нее могут обмениваться мыслями. Иногда может раздаться и голос независимого человека, хорошо знакомого с делом, но не попавшего в местные собрания. Во всяком случае, важно то, что голос печати, высказываясь громко, ни к чему не обязывает; правительство может брать из него то, что ему нужно.

Еще важнее предварительное обсуждение вопросов в печати при представительном правлении. Здесь печать имеет несравненно большее значение, ибо она связана со всею политическоюжизньюстраны;онаслужитпостоянныморганомпартий,апотомуможетвысказывать веское суждение. В особенности предварительным обсуждением вопросов в печати общественное мнение приготовляется к выборам, которые для законодательных вопросов имеют решающее значение. В высшей степени важно, чтобы общество предварительно знало, что ему готовят, и выбирало людей не закрывши глаза, а с ясным сознанием дела.

Это приводит нас к окончательному обсуждению законов, которое точно так же может быть правительственное или общественное, бюрократическое или парламентское. Первое имеет ту значительную выгоду, что собрание составляется из людей опытных и сведущих в государственных делах, что оно не увлекается духом партий, а может зрело обсудить вопрос единственно с точки зрения общественного блага. Но неисцелимый недостаток подобного обсуждения состоит все-таки в том, что чисто бюрократическое собрание отрешено от жизни, не пользуется никакою независимостью и не представляет надлежащих гарантий дельного обсуждения вопросов. Нередко оно составляется из людей, отживших свой век и получающих покойное место, где они могут ничего не делать. Чисто бюрократическое законодательство не в состоянии приобрести доверие общества, а может ложиться на него удручающим гнетом. Предварительное обсуждение проектов в местных собраниях и в печати не в состоянии помочь этому злу. Тут возбуждается неизбежный антагонизм между владычествующей бюрократией и местными органами. Последние жалуются, что на их мнения не обращают должного внимания; они чувствуют потребность взаимного обмена мыслей в общем собрании. В результате вместо согласного действия центра и областей распространяется общеенеудовольствие.Примерпрусскихпровинциальныхчинов,установленныхв1823году,служит тому наглядным доказательством.

Настоящее участие общества в законодательных вопросах возможно только в общем представительном собрании. Здесь только общественные потребности находят полное свое выражение; здесь путем обмена мыслей выясняются вопросы и приобретается опыт, необходимый для обсуждения государственных дел. Но представительные собрания, облеченные законодательною властью, имеют свои весьма крупные невыгоды, на которые не следует закрывать глаза.

Прежде всего, они составляются из самых разнородных лиц, большинство которых имеет весьма недостаточное понятие о тех делах, которые они призваны обсуждать. А так как решающий голос принадлежит большинству,то понятно, что закон, вышедший из такого обсуждения, никогда не может иметь той точности, цельности и последовательности, какие требуются для законодательных работ. Принятые большинством поправки нередко искажают самый смысл закона; во многих случаях приходится идти на компромиссы; случайные впечатления заменяют основательное изучение дела. Приэтомкаждыйдепутатхочетвыказатьсяпередпубликойиизбирателями.Предлагаютсяненужные поправки и произносятся бесконечные речи, тормозящие дело и развивающие в обществе привычку к расплывчатой болтовне.

Система ГАРАНТ726

/

828