Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

порядка, имели по преимуществу характер аристократический; республики новейшего времени принимают форму демократическую. Последняя является результатом всего исторического развития нового времени, которое с накоплением богатства и образования ведет к большему и большему распространению политического права на народные массы.

Мы видели, однако, что демократия не может считаться идеалом человеческого общежития, а потому рано или поздно, силою исторического процесса, против нее неизбежно должна наступить реакция. При таком обороте, как уже замечено выше, смешанные формы несомненно должны играть значительную роль в недалеком будущем. Можно спросить: который из обоих видов - смешанная республика или ограниченная монархия - имеет более шансов на успех?

Нельзя не заметить, что условия нового времени совершенно иные, нежели в древности. Если родовой порядок представлял крепкие основы для смешанной республики, то установившийся ныне общегражданский строй лишен этих выгод. В нем господствуют средние классы, а потому из различных способов сочетания противоположных элементов важнейшую роль должны играть те или другиевиды ценза. Но согласовать эти виды и распределить правасообразно сдействительноюсилой

ипотребностями общественных элементов, уравновесив последние в общем устройстве, средние классы сами по себе едва ли в состоянии. Аристократия, связанная крепким корпоративным духом, может иметь достаточно единства целей и направления, чтобы быть руководительницею политического движения; средние же классы слишком для этого бессвязны и расплывчаты. Они нуждаютсявопоре,иэтуопоруонимогутнайтитольковмонархическойвласти,которая,возвышаясь над противоположными элементами, является между ними посредником и одна способна умерить борьбу и уравновесить влекущиеся врозь стихии в совокупном устройстве. При таком складе жизни ограниченная монархия представляется тою политическою формой, в которой аристократические и демократические элементы общества могут быть приведены к наилучшему соглашению.

Кэтому присоединяется и другое соображение. Демократия, получившая власть в руки, очевидно не уступит ее добровольно. Только чрезвычайные обстоятельства, обличающие ее несостоятельность, могут ее к этому принудить. Переход к смешанным формам может быть результатом либо внутренних переворотов, либо внешних войн. В обоих случаях требуется действие сверху, а оно может быть только делом единовластителя, имеющего силу в руках или пользующегося общим доверием, будь он потомок законных монархов, или гениальный полководец, или, наконец, выдающийся государственный человек. Такая власть по существу своему есть власть монархическая,

иесли она нужна для установления нового порядка, то она также нужна и для его поддержания, ибо поводы к взаимной борьбе всегда существуют. Где есть противоположные интересы, около которых группируются организованные общественные силы, там необходим между ними посредник и умеритель. Таким является монарх.

Глава VI. Ограниченная монархия

Из трех видов ограниченной монархии, указанных в Общем Государственном Праве, патриархальная монархия принадлежит к первобытным временам государственной жизни. Она тем более может быть оставлена в стороне в нашем исследовании, что о ней сохранились слишком скудные и недостоверные известия. Из двух остальных видов монархия с сословным представительством выработалась из средневекового порядка; монархия же с народным представительством составляет принадлежность нового времени. Первая почти везде исчезла или превратилась во вторую. Поэтому и она имеет значение чисто историческое. Тем не менее она заслуживает внимания как форма, в которую облекается политическое право при сословном порядке. Монархия с сословным представительством естественно возникла из феодального строя, где сословия образовали самостоятельные корпорации с полудержавными правами. Наложить на них подать и подчинить их общему закону нельзя было иначе как с их собственного согласия. С возникновением нового государственного быта, когда потребовались общие средства и общая

Система ГАРАНТ639

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

деятельность, пришлось представителей отдельных сословий созывать в совокупное собрание, причем, однако, переговоры велись с ними порознь, что представляло значительные затруднения. Но пока крепок был сословный порядок, такой способ действия был неизбежен. Представительство является выражением существующего общественного строя. Изменить его формы можно только тогда, когда это изменение подготовлено жизнью.

И при таких условиях сословные собрания представляют некоторые несомненные выгоды. Во-первых, они составляют самое твердое ограждение права. Цель сословного

представительства состоит не в приобретении власти или влияния на государственные дела, а в охраненииправсословия.Этимустраняетсяпроизвол,сохраняетсяуважениекисторическимправам, укореняется привычка взаимных соглашений и уступок; наконец, государственное развитие и законодательство получают характер исторический, а не революционный.

Во-вторых, здесь все интересы народа находят представительство и защиту. Каждая общественная группа сама предъявляет свои нужды и отстаивает свои выгоды; с каждою нужно считаться. Эта цель далеко не так успешно достигается народным представительством, где интересы той или другой части народа нередко вовсе не находят защитников и вообще отдельные интересы приносятся в жертву общим политическим вопросам. При народном представительстве вся политическая жизнь вращается около борьбы партий. Но эта борьба происходит главным образом на поверхности общества; массе народа она более или менее чужда. Массе гораздо ближе и доступнее собственные интересы, нежели общие политические вопросы. Именно эти интересы находят свое выражение в сословном собрании. Представитель каждого сословия знает очень хорошо, что нужно его избирателям. Он доводит эти нужды до сведения верховной власти и сам призывается к решению возникающих при этом вопросов. Через это законодательство всегда находится в тесной связи с народною жизнью. Эти выгоды так велики, что многие публицисты стоят за представительство интересов даже при общенародных выборах. Сословные собрания достигают этой цели в связи с самым строением общества.

В-третьих, сословное представительство не производит такого разделения власти, как народное. Тут нет двух равноправных властей, стоящих друг против друга, а потому легко вступающих в борьбу, результатом которой может быть полное бессилие той или другой стороны. Средоточием верховной власти остается монарх; сословные же представители ограничивают его лишь в том, что касается прав и интересов отдельных с ословий. Таким образом, правительство сохраняет единство и свободу действий, что часто немыслимо при народном представительстве.

А между тем, в -четвертых, такого рода совокупным представительством сословий установляется живая связь между правительством и обществом. В гражданах возбуждается участие к общественным делам, а правительство находит опору в общественном мнении. В этом отношении можно привести слова одного из величайших государственных людей Пруссии, того, кому она обязана своим возрождением после наполеоновского погрома. "Мой собственный служебный опыт, - писал Штейн, - глубоко и живо убеждает меня в превосходстве целесообразно устроенных чинов, и я смотрю на них как на могучее средство усилить правительство знаниями и авторитетом всех образованных классов, привязать последних к государству убеждением, участием и содействием во всех делах нации, открыть силам народа свободное поприще и направить их на то, что общеполезно, отвратить их от праздных чувственных наслаждений, или от пустых созданий метафизики, или же от преследования чисто своекорыстных целей, и таким образом создать хорошо устроенный орган общественного мнения, которое теперь тщетно стараются узнать из изречений отдельных лиц или частных обществ"*(74).

Такова весьма существенная, положительная польза сословных собраний. Но рядом с этим стоят и весьма крупные невыгоды.

Во-первых, каждое сословие здесь само становится судьею своих прав. Без его согласия они не могут быть изменены. Между тем такое отношение совершенно противоречит основному государственному началу, по которому права отдельных частей всегда должны состоять в зависимости от воли целого. При таком порядке сохранение законности может превратиться в

Система ГАРАНТ640

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

полную неподвижность; улучшения, нарушающие права сословий, становятся невозможными или, по крайней мере, в высшей степени затруднительными. Это относится в особенности к привилегиям высших классов, которые при сословном строе не только изъемлются от многих государственных тягостей, но держат в кабале целое подвластное население. При сословных собраниях освобождение крепостных встречает часто неодолимые препятствия.

Во-вторых, если выборные каждого сословия представляют исключительно его права и интересы, то они тем самым становятся на крайне узкую точку зрения. Они делаются неспособными обсуждать вопросы и интересы других сословий и еще менее общие интересы государства. А между тем в государстве общие вопросы и частные находятся в самой тесной связи. Если народное представительство нередко жертвует государственными интересами частным, а это гораздо хуже.

В-третьих, если каждое сословие имеет свои отдельные права и отдельное участие в общих делах, если оно обсуждает их с своей исключительной точки зрения, то разделение сословий через это не смягчается, а становится резче. Тут легко возникают столкновения и возбуждается взаимная вражда. При таких отношениях общее решение дел становится невозможным. Вместо того, чтобы способствовать объединению государственной жизни и народных интересов, представительство делается самым сильным средством разобщения.

В-четвертых, если при таком порядке, когда чины ограничиваются охранением своих частных прав и интересов, монарх менее стеснен в своей деятельности, нежели в конституционном правлении, зато соглашения по общим делам гораздо затруднительнее. Вести переговоры и вступать всделкисразобщеннымисословиями,имеющимикаждоесвоивзглядыицели,несравненнотруднее, нежели иметьдело сполитическимипартиями,у которых есть общиепрограммы. Иногда, вследствие оппозиции того или другого сословия, самые нужные дела должны остановиться. Так например, гораздо легче провести бюджет через собрание народных представителей, нежели получить нужное количество денег от сословий, который смотрят на дело каждое с точки зрения своего собственного кармана.

В-пятых, сословные собрания часто не ограничиваются охранением своих прав и интересов, а стремятся захватить всю государственную власть в свои руки. Это бывает в особенности там, где аристократия пользуется значительным преобладанием. Если ее стремления венчаются успехом, то водворяется аристократическое правление, соперничествующее с монархом, то есть худшее, какое может быть. Чистая аристократия, покойная за свое положение и одушевленная воспитанным долговременною властью политическим духом, может править государством в видах общего блага; в правлении же полумонархическом и полуаристократическом неизбежны внутренние раздоры и борьба личных интересов. Нередко вельможи, соперничествующие с монархом и между собой, ищут опоры в иностранных державах. Водворяется система подкупов и интриг, которая ведет государство к гибели. Швеция и Дания во времена владычества чинов представляли тому поучительные примеры. В таком положении монарх естественно ищет опоры в низших сословиях, а это ведет к государственным переворотам, что и случалось в означенных странах.

Еще хуже, когда при существовании монархической власти политическими правами пользуется одно дворянство, к которому приобщаются только высшие чины духовенства, как было в Польше. Монархия, ограниченная аристократией, по существу своему, есть один из худших образов правления. Здесь стоят друг против друга две власти, из которых каждая имеет притязание на верховное значение в государстве. Между ними нет третьего уравновешивающего элемента, а потому неизбежна постоянная борьба. Для того чтобы, при таких условиях, монархическая власть могла сохранить надлежащую силу, она должна или опираться на низшие сословия, предоставляя им известную долю в государственном управлении, или же обладать собственными средствами, независимыми от сословий. Но в первом случае меняется самый образ правления. Второй же имеет место тогда, когда верховная власть вверяется иностранному могучему государю, и притом с наследственными правами, ибо избрание все отдает в руки правящей аристократии. Как ни оскорбительно для народного чувства иметь монархом иностранца и составлять придаток другого государства, это все-таки лучший исход из трудного положения. Пример соединения Венгрии с

Система ГАРАНТ641

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Австрией показывает, что такое отношение может быть выгодно для обеих сторон. При этом сохраняется историческое сознание права, которое составляет драгоценное достояние народа и служит источником нового развития, когда дальнейшее движение жизни приводит к приобщению низших сословий к политическим правам. Непрерывная связь монарха и народа рождает и наследственную привязанность к династии, охраняющей завещанный историею права. Напротив, если монархия не имеет ни собственной силы, ни опоры в народе, она становится чистым игралищем

вруках аристократических фракций. Она неизбежно делается избирательною, и при каждом избрании ей предписываются условия, которые ее более и более ограничивают и наконец обращают ее в совершенный призрак. Именно это устройство привело Польшу к падению. Могучие соседи заключали между собою даже формальные договоры с обязательством поддерживать учреждения, которые обрекали несчастную страну на полное бессилие и наконец сделали ее жертвою мнимых друзей.

При таких существенных недостатках сословных собраний следует спросить: в какой мере можно признать участиеих в политической жизниполезным для государстваи какое устройство этих собраний можно считать наиболее приспособленным к государственным целям? Безусловно отвергать пользу такого рода учреждений нет возможности. Мы видели на этот счет мнение Штейна. Гарантии прав имеют такое существенное значение для общества, историческое право в особенности составляет такое драгоценное достояние народа, что отказаться от этих выгод нельзя без существенного ущерба для народной жизни. Собраниями выборных людей установляется и живая связь между верховною властью и народом; в них правительство находит опору и содействие. А между тем там, где общество устроено на сословных началах, иного представительства, кроме сословного, быть не может. Мы видели, что сословный порядок представляет целую фазу в истории человечества. Он простирается от Римской империи до нашего времени. Изменение его есть дело долговременного жизненного процесса; оно подготовляется медленным накоплением материального и умственного капитала, которое приводит наконец к установлению общегражданского строя. Сам сословный порядок проходит при этом через различные ступени развития, приспособляясь к изменяющимся потребностям государственной жизни. К числу политических форм, в которые он облекается, принадлежит и соединение сословий вокруг монарха, каждое с своими отдельными, неприкосновенными правами и с своими обязанностями, направленными к служению целому. При каких же условиях такая организация может действовать успешно в видах общего блага?

Прежде всего, собрания не должны пользоваться значительными правами. Сословия представляют общественную рознь, а в монархе воплощается высшее единство. Но в государстве единство должно преобладать над рознью. Поэтому монархическая власть должна быть верховным центром, откудаисходит политическоедвижение. Все высшееуправлениестраны должно находиться

вее руках; сословия же призываются к участию единственно по тем вопросам, которые касаются их прав. Такова именно была теория, которая господствовала в Германии в двадцатых годах нынешнего столетия и которая была внесена даже в союзное законодательство. Она вполне соответствовала сословному порядку. В этих условиях она имела значение не только для поддержания силы государства, но и для ограждения низших сословий от угнетения. Только в сильной монархической власти привилегии высших сословий находят надлежащую сдержку и не развиваются в систему, притеснительную для низших.

Вособенности преобладание монархического начала важно для больших держав. Чем более государство призвано играть историческую роль, чем сложнее международные отношения, чем важнее вопросы, которые оно должно решать, тем менее допустимо в нем влияние разрозненных сословных сил на общее управление. В малом государстве, напротив, где вопросы мельче и ближе к обществу, где существенная задача состоит не столько в напряжении сил, сколько в охранении законного порядка, требующем умеренного и мягкого управления, участие в нем сословных представителей может быть весьма благотворно, ибо им воздерживаются деспотические

поползновения мелких князей, стремящихся пользоваться своею властью для личного

Система ГАРАНТ642

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Если сословные собрания должны быть облечены правами, то дальнейший вопрос состоит в том: следует ли созывать их ежегодно или только изредка, по мере потребностей? Нет сомнения, что в последнем случае монархическая власть сохраняет более силы. Собрание имеет менее поводов считать себя постоянным выражением народной воли. Однако такой неопределенный созыв не соответствует правильному течению государственной жизни. Он мог иметь место во времена государственного неустройства, когда не требовалось постоянных средств и законодательство было малоразвито. Но с усложнением жизни и с умножением потребностей постоянное участие чинов становится настоятельною необходимостью. Без этого в ходе законодательства и управления ощущается постоянный разлад.

Наконец, весьма важный вопрос заключается в том: следует ли установить общее совещание сословий или они должны совещаться порознь? Этот вопрос возник, как известно, при созыве Генеральных чинов во Франции в 1789 году. Окончательно он был разрешен в пользу соединения представителей всех сословий в одно собрание. Так как третье сословие имело здесь численный перевес, то высшие сословия потеряли через это всякое самостоятельное значение, и собрание провозгласило себя верховным представителем народной воли.

Действительно, при совокупных совещаниях представители сословий, находящиеся в меньшинстве, будут ли то высшие или низшие, неизбежно поглощаются большинством. Однако эта невыгода может быть устранена, если совещания происходят общие, а голоса подаются порознь. Между тем совокупные совещания имеют громадные преимущества перед разобщенными. Тут установляется живой обмен мыслей, вопросы обсуждаются со всех сторон, является возможность сделок и соглашений. Для государства в высшей степени важно единство общественного духа и направления,аонодостигаетсятолькосовокупнымисовещаниями.Правительство,котороестарается сохранить сословную рознь с тем чтобы править самовластно, действует вопреки истинным интересам народа. Разрозненные совещания тогда только уместны, когда сословная вражда имеет острый характер или укоренившиеся сословные предрассудки не допускают совокупного совещания на равных правах. Но именно совокупные совещания более всего содействуют сближению и уравнению сословий. С этой точки зрения они служат лучшим приготовлением общегражданского порядка, а вместе и переходом к народному представительству. Ничто так не содействовало слиянию сословий и утверждению конституционного порядка в Англии, как соединение представителей графств и городов в одной палате общин. Отдельную палату составили только вельможи, имеющие голос по личному праву.

Этот переход сословного представительства в народное может совершиться раньше или позднее, смотря по условиям и состоянию общества; но он всегда неизбежен, ибо самый сословный порядок неудержимым ходом истории переходит в общегражданский. Этот переход происходит обыкновенно не под влиянием сословных собраний. Напротив, дорожа своими привилегиями, они представляют ему самую сильную преграду. В этом заключается главный их недостаток. Если при существовании сословного строя они способствуют сохранению и утверждению в народе сознания права, то они задерживают дальнейшее развитие этого права и распространение его на всех граждан без различия происхождения. Даже в чисто гражданской области поднятие низших классов встречает сильнейшее противодействие в привилегиях высших сословий. Освобождение подвластного населения совершается не деятельностью сословного представительства, а настойчивостью монархической власти, которая, имея ввиду общее благо народа и государства, освобождается от пут, налагаемых на нее сословными правами и интересами. Естественное движение жизни и потребность сохранить государству подобающее ему место в ряду других рано или поздно приводят к этому результату. С тем вместе сословный порядок заменяется общегражданским, и сословное представительство уступает место народному.

Ограниченная монархия, свойственная новому времени, есть так называемая конституционная монархия, в которой монархическая власть ограничивается не привилегиями сословий, а представительством народа как целого, причем аристократии и демократии уделяется та степень влияния, которая принадлежит им фактически, по их общественному положению. Эта форма

Система ГАРАНТ644

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

представляет согласное с государственными началами сочетание всех основных элементов государственной жизни, власти, закона и свободы, связанных совокупною целью, которая есть общее благо. Так как здесь развитие каждого элемента достигает свойственной ему полноты и все они связываются в одно гармоническое целое, сдерживая друг друга и занимая подобающее им место в совокупном организме, то, по идее, эта форма представляет самое совершенное государственное устройство, какого могут достигнуть человеческие общества. Если бы выбор образов правления зависел от идеальных совершенств, а не от жизненных условий и состояния общества, то нет сомнения, что конституционная монархия заслуживала бы предпочтение перед всеми другими. Она имеет все выгоды политической свободы, но устраняет многие из ее недостатков. Из смешанных образов правления это, бесспорно, наилучший.

Во-первых, перед демократией она имеет то громадное преимущество, что здесь не владычествует масса. Как общее правило, к участию в правлении призываются только способные. Самое же определение способности зависит от состояния общества. Конституционная монархия может существовать при весьма низком цензе, как исключение даже при всеобщей подаче голосов; но это вовсе не основное ее начало, как в демократии. Выборное право расширяется по мере того, как народ, вследствие развития просвещения и успехов политической жизни, становится более способным участвовать в правлении. В самую всеобщую подачу голосов могут вводиться разные видоизменения, ограничивающие преобладание массы, как-то: двойное и тройное право голоса и т. п. По существу этого образа правления свобода, составляющая источник права, должна сочетаться здесь с другими элементами государственной жизни.

Этим, во-вторых, устраняется деспотизм большинства. Воля народа встречает преграды и сдержки, а это составляет важнейшее условие уравновешенного правления и лучшую гарантию для образованных классов.

Потойжепричине,в-третьих,здесьменееместадлялегкомысленныхувлечений.Шаткаяволя массы имеет перед собою преграды, от нее независимые, с которыми справиться нелегко. Поэтому и воспитание народа несравненно лучше совершается здесь, нежели при какой-либо другой форме. Люди привыкают к мысли, что не все зависит от их воли, что есть порядок, который они должны уважать. Они научаются воздерживать и ограничивать свои стремления. Успех является не плодом минутной вспышки, а результатом постоянной, упорной и разумно направленной деятельности.

С другой стороны, в-четвертых, существование демократического элемента сдерживает поползновения аристократии к несправедливому владычеству над народною массой, то есть устраняется величайшее зло аристократического правления. За количеством не признается верховенство, но оно получает подобающее ему место в государственном строе.

В-пятых, вследствие необходимости взаимного соглашения независимых элементов требуется высшая способность в управляющих лицах. В чистой монархии занятие высших должностей определяется доверием государя, а оно, как показывает история, часто приобретается умением ему угодить и далеко не всегда оправдывается делом. Точно так же в демократии нужно только приобрести доверие толпы, которая еще менее способна ценить людей. Аристократия в этом отношении имеет некоторое преимущество: обыкновенно она облекает своим доверием людей, способных поддержать ее высокое положение. Рядом с нею стоит масса хотя и не облеченная политическими правами, но с которою надобно считаться, ибо она может быть опасна для владычествующего сословия. Однако и здесь знатность и богатство нередко перевешивают другие соображения. Чем прочнее чувствует себя аристократия, тем менее она дорожит способными людьми и тем более она ценит тех, которые не мешают влиятельным лицам. Напротив, там, где существуют независимые друг от друга элементы, которые должны быть приведены к соглашению, мелкие способности оказываются весьма недостаточными. Тут задачи управления становятся гораздо затруднительнее, но именно вследствие этого требуются высшие дарования. Через это уровень государственных людей значительно повышается.

В-шестых, хотя и тут политическая свобода неизбежно ведет к борьбе и владычеству партий, однако здесь эта борьба не достигает такой степени ожесточения и не имеет таких гибельных

Система ГАРАНТ645

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

последствий, как в демократии и в смешанной республике, ибо над ними стоит высшая, умеряющая власть, которая сдерживает их стремления. Для того чтобы эта власть могла исполнить свое назначение, она должна быть поставлена в положение, независимое от борьбы партий, то есть от выбора народных масс или представительных собраний. Эта цель достигается тем, что во главе государства становится наследственный монарх, который есть венец и ключ всего конституционного здания. Это имеет и ту выгоду, что высшее положение в государстве ставится выше всяких личных честолюбий;последниепринуждены ограничиваться низшею областью. А с другой стороны,монарх, являясь посредником иумерителем, неподвергается темнападками осуждениям, которыенеизбежно сопряжены с вмешательством в борьбу партий и с непосредственным управлением делами. Он остается чистым представителем государства и присущих его начал общего блага.

Наконец, в-седьмых, конституционная монархия имеет то великое преимущество перед всеми другими образами правления, что она без всяких коренных изменений может приспособляться к изменяющимся потребностям народной жизни. Здесь все общественные элементы призываются к участию в общем деле, и каждый из них может фактически получить преобладание, смотря по тому, что нужно в данное время. Когда в обшестве значительную силу имеет аристократия, пользующаяся уважением народа, она, естественно, преобладает и в государственном управлении. Напротив, с развитием демократии последняя получает перевес. Когда же требуется сосредоточение власти, на сцену выступает монарх. Именно это свойство сделало то, что английская конституция могла сохраниться незыблемо от самых первых времен и до наших дней.

Таковы весьма существенные выгоды конституционной монархии. Установляя несколько властей, друг друга воздерживающих, она дает всевозможные гарантии свободе, она водворяет господство законности и необходимость взаимных сделок и уступок, а между тем она не противопоставляет друг другу двух общественных стихий без всякого посредствующего элемента, предоставляя их собственному благоразумнию и вселяя между ними неизбежную борьбу. Здесь над общественными силами стоит высший умеритель, который представляет государственное единство и держит весы между обеими сторонами. А с другой стороны, тут есть аристократический элемент, который может служить посредником между монархом и народом в случае столкновения между ними. Где есть три власти, соглашение гораздо легче, нежели там, где их только две.

При всем том конституционная монархия страдает тем же неизбежным недостатком, как и смешанная республика, именно разделением властей. А где власть разделена, там всегда есть поводы к столкновениям и возможность борьбы. Опасность угрожает со стороны каждого из трех элементов, входящих в состав правления. Стремясь к расширенно своих прав на счет других, он либо захватывает неподобающую ему долю власти, доводя до ничтожества остальные элементы, либо возбуждает в них противодействие и тем поселяет раздор в народе и государстве.

Наиболее поводов к опасениям представляет монарх, который, стоя во главе правительственной власти, имеет в своих руках все силы государства и может сделать их орудиями своих личных целей. Если он, не довольствуясь своею ролью посредника и умерителя, хочет сам давать направление делам, вопреки желаниям и потребностям народа, выражаемым его представителями, он неизбежно приходит в столкновение с собранием, и тогда в государстве водворяются нескончаемые раздоры. Многие европейские страны представляют тому примеры. Хорошо, когда столкновение разрешается более или менее устойчивым компромиссом; но иногда оно кончается революцией, что мы и видим в истории Англии и Франции. С своей стороны, представительное собрание может стремиться к захватам, отрицать прерогативы короны, ставить в ничто права верхней палаты и для проведения своих видов волновать народ и отказывать в податях. Английский Долгий парламент, французские революционные собрания, прусская палата 1848 года представляют тому примеры. Наконец, и аристократия может, влияя на выборы и держа в руках королевскую власть, направлять законодательство исключительно в свою пользу. Англия при первых королях Ганноверского дома управлялась стачкою немногих аристократических домов, которые посредством гнилых местечек и подкупа представителей были, в сущности, полновластными хозяевами в государстве.

Система ГАРАНТ646

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Однако конституционное устройство содержит в себе и лекарства против этих зол. Если, в силу существующих условий и обстоятельств, тот или другой элемент получает перевес, то все же другие не подавляются совершенно. Они сохраняют свои права и при изменившихся условиях могут восторжествовать в свою очередь. Мы видели, что одно из важных преимуществ конституционной монархии заключается в том, что она, не изменяя своего существа, может приспособляться к историческому течению народной жизни. В Англии при средневековом порядке парламент служил средоточием могучих феодальных баронов, которые через него держали в руках королевскую власть. С возникновением нового государственного строя последняя, напротив, временно стала преобладающею; парламент, в сущности, только исполнял приказания монарха. Однако народные права не были уничтожены, и когда короли захотели совершенно обойтись без парламента, они встретили сопротивление, которое сокрушило их силу. Двойною революцией, но без перемены государственного устройства королевская власть была введена в законные границы. Со вступлением на престол Ганноверской династии она даже умалилась чрезмерно. Вместо нее преобладание опять получила аристократия, которая была владычествующим элементом особенно в первой половине XVIII века. Но затем, медленным ходом жизни, больший и больший перевес получало демократическое начало, которое после ряда реформ стало наконец преобладающим. Теперь опасность английской конституции грозит с этой стороны. Оппозиция аристократической палаты является только временною задержкой, прерогативы короны обращаются в ничто. Между тем то и другое существенно важно для правильного действия конституционного правления. Могут встретиться обстоятельства, когда именно в этих высших элементах власти английская государственная жизнь найдет твердую точку опоры. Недавняя судьба Ирландского билля служит тому доказательством.

Английская политическая практика выработала и правильный способ соглашения различных элементов верховной власти. Он состоит в том, что король вверяет управление вождям той партии, которая имеет большинство в народной палате. Обыкновенно составление министерства поручается одному лицу, которое предлагает монарху список товарищей. Это то, что называется парламентским правлением. Такой способ решения задачи имеет громадные выгоды.

Во-первых, этим установляется живое единство между правительством и народом. Главное зло смешанного правления - враждебное отношение и раздоры властей - через это устраняется. Монарх остается высшим умерителем партий, но сам не вовлекается в их столкновения.

Во-вторых, этим водворяется единство направления в самом правительстве. Внутренние разногласия, неизбежные там, где министерство составляется из людей различных партий и направлений, исчезают вследствие необходимости выступить с общею программою, которую все члены кабинета обязываются защищать против оппозиции.

Через это, в-третьих, власть приобретает значительную силу. Правительство, внутри себя разъединенное, всегда слабо, и еще слабее то, которое не находит поддержки ни в обществе, ни в парламенте, а принуждено бороться с оппозицией, господствующей в стране. Напротив, правительство, единое в себе и опирающееся на общественное мнение, может смело проводить все свои меры.

В-четвертых, чередование двух партий в государственном управлении в высшей степени выгодно для обеих. С одной стороны, правящим лицам весьма полезно побывать в оппозиции. Кроме освежения сил, тут рождаются и новые взгляды. Долговременное обладание властью при напряженной деятельности в известном направлении слишком часто ведет к ослеплению. Правители перестают видеть настоящиепотребности общества. Последниеяснеераскрываются им в оппозиции, когда они ближе стоят к народу и ум их не отуманивается обаянием власти. Они лучше понимают и все выгоды, проистекающие для государства от оппозиции, имеющей право возвышать свой голос по всем государственным вопросам и подвергать беспощадной критике все действия правительства. Это заставляет последнее быть всегда настороже, раскрывает ему вредные стороны предлагаемых мер и не позволяет ему слишком перегибать дугу в одну сторону. С своей стороны, оппозиции в высшей степени полезно побывать в правлении. Это раскрывает ей глаза на условия и потребности власти.

Система ГАРАНТ647

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Она не ограничивается уже чисто отрицательною критикой, а старается выработать программу, которую она берется провести, когда правление перейдет в ее руки. В самом обществе вместо теоретических построений вырабатываются практические взгляды, а это именно то, что требуется дляполитическойжизни.Людипривыкаютксовокупнойдеятельностиинеобходимымвнейсделкам и уступкам. Резкие мнения сглаживаются и установляется среднее, способное удовлетворить большинство.

В-пятых, такое чередование партий полезно и для государственного управления. Изменяющиеся условия жизни и развития нередко требуют изменения политического направления. Иногда нужно движение вперед, а иногда, напротив, необходимо сдержать излишнее движение в видах упрочения существующего. Но всякое дело лучше делается тем, кто убежден в его пользе, нежели тем, кто делает его нехотя, уступая необходимости. Человек в зрелых летах, размышлявший об общественных делах и искусившийся в государственной жизни, может изменить свой взгляд по тому или другому частному вопросу, но он не меняет своего направления. Поэтому когда является новая потребность и она становится столь настоятельною, что ее нужно непременно удовлетворить, то лучше призвать свежих людей, нежели вливать новое вино в старые мехи. Именно этому отвечает чередование партий.

В-шестых, этим способом на пользу государства обращаются все политические способности страны. Даровитые люди, принадлежащие по своим убеждениям к оппозиционному лагерю, не принуждены тратить свои силы в бесплодной борьбе; они могут употребить свои способности на благо отечества. Там, где не установилось парламентское правление, иногда личное нерасположение монарха устраняет именно даровитейших людей. Георга II с трудом могли уговорить вверить министерский портфель старшему Питту. Если бы в то время уже партия, господствующая в парламенте, не имела возможности проводить свои взгляды и дать торжество своему направлению, Англия лишилась бы одного из величайших своих государственных людей.

В-седьмых, обладаниевластью служит пробным камнем для политических партий. Тут только обнаруживается, насколько их программы применимы и полезны для государства. Оппозиционные партии обыкновенно выезжают на самых популярных началах; возбуждая народные страсти и несбыточные надежды, они могут приобрести преобладающую силу в стране. Но если, когда власть переходит в их руки, они принуждены отступить от своих требований, если предлагаемые ими меры оказываются неисполнимыми на практике или ведут к вредным последствиям, если люди, пробавляющиеся громкими фразами, на деле обнаруживают свою административную неспособность, то они быстро теряют свое обаяние, а с тем вместе и господство в общественном мнении. Демагоги сильны, пока приходится только ораторствовать; прикосновение с властью обнаруживает их ничтожество.

При всех этих значительных выгодах парламентское правление неизбежно страдает недостатками, присущими господству партий в государственной жизни и указанными уже выше. Власть достается путем упорной борьбы, и для достижения ее употребляются все средства, дозволенные и недозволенные. Нравственные требования и государственная польза нередко затмеваются партийными целями. Общественное мнение сбивается с толку всегда односторонним, а часто и превратным представлением дела. Владычествующая партия награждает своих приверженцев, а способнейшие люди остаются в стороне. Парламент становится центром интриг, а администрация - орудием партийного давления. При смене партий лица, занимающие подчиненные должности, не знают, кому угодить. Все государственное управление страдает от шаткости политики, переходящей от одной противоположности в другую. При частых колебаниях правительство теряет, наконец, всякий авторитет. Особенно вредно это отзывается на иностранной политике, которая требует постоянства направления; здесь частые перемены могут подорвать международное положение государства.

В демократии, как уже было объяснено, все эти недостатки достигают крайних размеров, ибо тут нет сдержек, полагающих предел господству партий. В конституционной монархии, напротив, такие сдержки существуют, и этим значительно умаляется зло. Первая из них состоит в том, что и

Система ГАРАНТ648

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

припарламентском правлении министры назначаются лицом, непричастным духу партий, астоящим над ними.

Современные английские публицисты, склоняющиеся к демократическому направлению, видят в министерстве просто правительственную комиссию нижней палаты. Это значит совершенно упускать из виду то существенное значение, которое имеет назначение министров королем. Если бы это право было предоставлено представительной палате, то все власти сосредоточились бы в ее руках и ее деспотизму не было бы пределов. Иногда же, наоборот, при раздробленности партий, не было бы возможности составить кабинет или же образовалось бы министерство нейтральное, то есть бесцветное и лишенное силы. Вследствие этого все конституции в мире признают это право за монархом, оставляя за палатами только косвенное влияние на его решения. Даже в демократических республиках назначение министров президентом представляет весьма существенную сдержку владычеству партий. При слабой организации последних и еще более при случайных коалициях от главы государства зависит выбор лица, которому поручается составление кабинета. Переговоры ведутся не только между членами партии, ищущими власти, но главным образом с посторонним лицом, которого положение дает его мнению особенную силу. Король еще выше стоит над партиями, еще менее стеснен партийными соображениями, нежели президент республики. В стране, привязанной к монархическому началу, авторитет его еще больше, а потому если не всегда делается то, что он хочет, то во всяком случае его советы имеют весьма значительный вес.

Но всего важнее то, что при этом способе назначения министерство ставится в положение, независимое от палаты. Оно власть свою получает не от палаты, а от короля, а потому, если бы палата не дала ему надлежащей поддержки, оно, от имени короля, имеет право ее распустить, что совершенно немыслимо со стороны простой парламентской комиссии. Мало того; король может даже назначить министерство помимо большинства и затем распустить палату, если она оказывает ему упорную оппозицию. Английская история представляет тому поучительный пример. В 1783 году коалиционное министерство Фокса и лорда Норта представило палате общин проект закона о преобразовании управления Индии, который Георг III считал противным правам короны. Министерство располагало в палате значительным большинством, и предложение прошло в ней без труда. Оно было бы принято и палатою лордов, но король заявил через доверенное лицо, что он будет считать своим врагом всякого, кто подаст за него голос. Вследствие этого личного вмешательства монарха билль был отвергнут верхнею палатой. Тогда король немедленно отставил министерство и назначил первым министром двадцатичетырехлетнего Питта, который не был даже главою какойлибо партии. Палата общин постановляла резолюцию за резолюцией, выражаются недоверие к новому министерству; она отвергла предложенный Питтом билль о переустройстве индийского управления; дважды она подавала адресы королю, настаивая на том, что министерство не пользуется ее поддержкой, а потому должно быть удалено. Но Питт стоял на том, что король имеет право назначать своих министров и распускать палату когда ему заблагорассудится. Распущение последовало, когда оппозиция, отвергавшая прерогативу короны, достаточно скомпрометировалась. Новые выборы дали огромное большинство министерству. Таким образом, величайший из английских министров, который в течение семнадцати лет пользовался безграничным доверием короля и народа, был назначен актом королевской власти, помимо большинства нижней палаты; то конституционное учение, которое он поддерживал, утверждено было громадным большинством народа. Этих прецедентов не хотят знать те публицисты, которые видят в министерстве простую комиссию нижней палаты.

Значение этих прецедентов не ослабляется тем, что это происходило сто лет тому назад. Английская конституция вся держится прецедентами, еще более древними. Если в XIX веке не потребовалось такое вмешательство королевской власти, то это произошло оттого, что при крепкой организациииполитическом духеанглийскихпарни,сменаихв управлениинепредставляетникакой опасности для государства. Но с развитием демократии могут снова наступить обстоятельства, где опять нужно будет прибегнуть к авторитету короны, и тогда конституция представит для этого все нужные средства.

Система ГАРАНТ649

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Такое возведение обычного хода дел в юридическое правило тем менее уместно, что самое парламентское правление есть учреждение не юридическое, а фактическое. Оно установляется не в силу закона, а по внушению благоразумия, потому что это требуется общественною пользой. Ни одна конституция непризнает запалатами праваназначать министров: признается только ответственность министров перед палатами; но и это начало не юридическое, а политическое, то есть управляемое началом целесообразности. Юридически министры ответствуют за нарушение законов; за это они могут быть обвиняемы и судимы. Политическая же ответственность касается направления политики; это начало весьма неопределенное и лишенное всякой санкции. Палата не имеет права сменить министра, которому она отказывает в доверии; это предоставляется монарху. Но министерство, которое не пользуется доверием палаты, не имеет возможности проводить своих мер; оно лишено силы в общественном мнении. При таких условиях управление становится крайне затруднительным; вместотребуемогоединениямеждуправительствоми обществомпоселяетсяраздор.В такихслучаях благоразумие требует уступки. Если после распущения палаты упорно возвращается прежнее большинство, правительство должно отказаться от политики, несогласной с мнением и потребностями народа. Лучше временно передать правление тем, которые проводят иные виды, нежели водворять постоянный раздор, возбуждающий страсти и обостряющий все отношения. Король в ограниченной монархии не может иметь притязания проводить во что бы ни стало свои взгляды: он должен сообразоваться с мнением общества. Но окончательное решение, во всяком случае, принадлежит ему, и никому другому. От него зависит назначение лица, которому поручается составление министерства. И это решение далеко не всегда просто. Там, где есть крепко организованные партии, имеющие своих признанных всеми вождей, и одна из этих партий опирается на прочное большинство, выбор определяется самыми обстоятельствами. Но иное дело там, где партии раздроблены и составляется коалиция крайних. Тут образование министерства бывает плодом более или менее долгих переговоров, в которых влияние короны играет весьма значительную роль. Чем слабее и разрозненнее большинство, тем, очевидно, это влияние больше. Важная выгода конституционного порядка заключается, как уже замечено выше, в его эластичности, в возможности приспособления к разнообразным условиям жизни. Там, где общество слабо, корона естественно имеет перевес. По мере того как общество крепнет и воспитывается к политической жизни, значение монархического начала умаляется, но не исчезает. Тогда наступает парламентское правление не как юридическая организация, а как выражение фактического отношения сил. Монарх перестает быть руководителем политики; он остается умерителем движения.

Отсюда ясно, что парламентское правление можно рассматривать как высший цвет конституционного порядка, но отнюдь не как всеобщую панацею, приложимую всегда и везде. Оно требует условий, которые далеко не везде существуют. При шаткости общественного мнения, при слабо организованных партиях водворение его может вести лишь к беспрерывным колебаниям и к расстройству всего управления. Толькокрайние партии,не отступающие ни перед чем, могут извлечь из этого выгоды. В видах общественной пользы при таких условиях несравненно лучше правление, исходящееот воли монарха, сообразующееся с настроениемобщества, но неподдающееся минутным его увлечениям, а твердо держащее кормило государства. Такой порядок, даже и без парламентского правления, при должном благоразумии обеих сторон может принести существенную пользу. При взаимном доверии тут установляется не официальное только, а живое единение правительства и общества. Лучшие общественные силы призываются к участию в делах государства; правительство подкрепляется их знаниями и находит в них опору для своих мероприятий; общество же воспитывается практикою к политической жизни и к понимание государственных вопросов. Полагается предел произволу, и водворяется царство законности. Одним словом, тут прилагается вполне приведенное выше мнение Штейна о пользе чинов.

Из всего этого можно видеть, что сила и прочность конституционного порядка зависят не столько от учреждений, сколько от способов действия установленных властей. Учреждения дают только форму, полагающую предел исключительному господству того или другого элемента; наполнение же этой формы содержанием определяется свойствами и отношениями этих элементов.

Система ГАРАНТ650

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Общественная польза требует согласного их действия, а как установляется это согласие, это зависит от них самих. Если, вообще, умеренность составляет правило здравой политики, то здесь, при взаимном ограничении властей, она требуется вдвойне. Без этого основного качества конституционный порядок немыслим. Поэтому для него нет ничего вреднее, как распространение крайних мнений в какую бы то ни было сторону, радикальную или реакционную. Средние мнения составляют истинную силу и опоруконституционноймонархии. Имидолжны руководствоваться все, принимающие участие в делах государства.

Прежде всего, умеренность должна быть преобладающим качеством самого монарха. При парламентском правлении он не управляет непосредственно. По приведенному уже французскому изречению, король царствует, но не правит (le roi regne et ne gouverne pas). Каковы его права в чрезвычайных случаях, когда требуется его решение, мы видели выше. Но и в обыкновенном течении дел он не может совершенно устраняться от политики. Непосредственное управление предоставляется министрам; но король помогает им содействием, советом и согласием. Все дела должны быть ему известны. В стране, где наиболее прочно утвердилось парламентское правление, в Англии, лорд Пальмерстон, будучи министром иностранных дел, был прямо отставлен за то, что послал ответ на иностранную депешу, не представив ее предварительно королеве на одобрение. При таких отношениях возникает вопрос: до какой степени король может в конституционном порядке проводить свою личную политику? Это вопрос не столько юридический, сколько политический; но от него зависит правильное действие конституционной системы.

В отношении к королевской власти парламентское правление имеет ту несомненную выгоду, что оно делает безвредными неспособность, слабость и самовластные действия короля. Иногда отрицательные свойства монарха упрочивают даже конституционный порядок, как показывает пример Англии при воцарении Ганноверской династии. Но умный и энергический монарх редко довольствуется страдательною ролью; он хочет иметь свою политику и всеми мерами старается ее проводить. Как же согласить эти стремления с требованиями парламентского правления?

Многие думают, что конституционный король не должен иметь своей политики. Но в таком случае он не может исполнять неотъемлемо принадлежащей ему роли умерителя партий. Воздерживать партии может только тот, кто имеет свое мнение о ходе политических дел; только этим приобретается авторитет. От королянельзя требовать и того, чтобы он совершенно устранялся от дел, вступаясь только в решительные минуты. Напротив, он должен постоянно следить за делами; иначе он не может дать ни совета, ни решения. Но каковы бы ни были личные его воззрения, от него требуются две вещи, без которых правильное действие конституционного порядка немыслимо: 1) чтобы он не проводил своей личной политики вопреки желаниям народа, выраженным его представителями;2)чтобыоннестановилсявовраждебноеотношениеккакойбытонибылопартии.

Как скоро король проводит свои личные взгляды наперекор парламенту, так враждебное отношение между ним и народом неизбежно. Но такая вражда есть самая опасная вещь для государства. Пока министерство воюет с оппозицией, это не имеет дурных последствий. Министерство может быть побито, сойти с поприща и замениться другим: от этого нередко государство выигрывает. Но как скоро король вступает с столкновение с парламентом, так он перестает быть неизменною и непоколебимою вершиною здания, центром, к которому все обращаются с одинаким чувством доверия и уважения. Этим расшатываются самые основы государственного организма и значение монарха неизбежно умаляется. Если он принужден наконец уступить, то авторитет его исчезает; он унижается в глазах народа. Поэтому, раз вступивши на это поприще, он по необходимости должен упорствовать в своих видах, даже если бы он увидел свою ошибку. Министерство подает в отставку; король - никогда. Остается заставить парламент согласиться. Если этого можно достигнуть конституционными средствами - распущением палаты, воззванием к избирателям, даже неоднократным, то этим самым устраняется столкновение. Все это не выходит из пределов парламентского правления. Жгучий вопрос рождается лишь тогда, когда все законные средства исчерпаны, а монарх все-таки стоит на своем. Тогда остается прибегать к средствам незаконным. Таким образом, враждебное отношение между королем и парламентом

Система ГАРАНТ651

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

кончается или унижением короля, или нарушением конституции, то есть, двумя из величайших зол, которые могут постигнуть государство. Всего лучше, когда дело слаживается компромиссом; но и компромисс, после долговременной распри, оставляет по себе печальные последствия.

Во второй половине нынешнего столетия Европа видела две продолжительные конституционные распри, которые обе кончились торжеством короны. Первая и самая замечательная, которая имела громадное влияние на судьбы всего современного человечества, была та, которая происходила в Пруссии в шестидесятых годах. Ближайшим поводом служила реорганизация войска, которую король настойчиво проводил и на которую палата соглашалась лишь с уменьшением срока службы. Но за этим таился гораздо более важный вопрос, а именно: совершится ли объединение Германии кровью и железом или более мирными, хотя более отдаленными путями? Победы германского оружия разрешили вопрос в первом смысле, и палата уступила относительно срока службы, а правительство отказалось впредь управлять без бюджета. Но, как уже замечено выше, позволительно сомневаться, насколько этот исход послужил на пользу человечества, и прежде всего самой Германии. Искупает ли приобретенная сила и слава то страшное бремя милитаризма, которое тяготеет над всею Европой? Относительно военной реорганизации оказывается, что в настоящее время германское правительство соглашается на двухлетний срок службы, который оно в то время считало невозможным; стало быть, из-за этого не стоило поднимать такой спор. В области же внутренних отношений вражда правительства к средним классам, составлявшим большинство палаты, повела к введению всеобщего права голоса, которое страшно усилило социал-демократию. Если бы в то время прусское правительство пошло на уступки, судьбы мира получили бы иной оборот, вероятно более благоприятный счастью народов. Торжество военной силы не всегда есть признак здравой политики.

Другая, еще более упорная распря в течение многих лет тянулась в Дании. Тут вопрос шел собственно о парламентском правлении. Демократическая партия, господствовавшая в нижней палате, отказывала в доверии консервативному министерству и отвергала не только представляемые им законы, но и самый бюджет. Приходилось пробавляться временными бюджетами, издаваемыми королевскою властью с одобрением верхней палаты. Оставляя в стороне юридический вопрос, который здесь сводится к более или менее правильному толкованию статей конституции, то есть на юридическую казуистику, менее всего приложимую к политическим вопросам и ведущую лишь к бесконечным препирательствам, нельзя не сказать, что бюджет, издаваемый помимо представительной палаты, может найти извинение в случаях крайней необходимости; но когда такой порядок тянется в течение целого ряда лет, он не может не считаться извращением всего конституционного строя. Тут нельзя сваливать вину на одну нижнюю палату. Народное представительство имеет право требовать, чтобы голос его был принят во внимание. Уступчивость нужна не только со стороны нижней палаты, но прежде всего со стороны короны. Желание, чтобы министерство было взято из среды большинства, не есть какое-либо неумеренное притязание; напротив, это - первое условие согласного действия. Парламентское правление, как сказано, неможет считаться безусловным правилом для всех конституционных государств; случайное или ничтожное большинство не имеет права требовать, чтобы правительство непременно сообразовалось с его взглядами. Но когда это большинство имеет прочные корни в общественном мнении, когда, несмотря на неоднократные распущения палаты, оно удерживается и растет, здравая политика требует уступки. Для государства полезно, чтобы партия, господствующая в обществе, имела возможность получить управление в свои руки, показать свои силы, узнать условия власти. Это служит для нее и пробою, и воспитательным средством. Если опасаются, что она будет проводить вредные меры, то для этого есть задержки и в верхней палате, и в самом короле. При данных условиях это единственный способ установить живую связь между правительством и народом, связь, которая составляет главную цель конституционного правления. Привязанность народа к монарху и к основному закону несравненно важнее всяких других соображений, а именно эта привязанность разрушается, когда королевская власть, опираясь на узкое толкование конституции, становится в резкую и упорную оппозицию с господствующим направлением.

Система ГАРАНТ652

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Такая политика противоречит самому призванию конституционного монарха. По своему положению, он должен быть примирителем, а не вожатаем партии. Как глава государства он стоит выше всех партий, ибо он является представителем всех интересов. Как скоро он становится во главе какой бы то ни было партии, он нисходит с своей высоты и ставит себя во враждебное отношение к известной части народа. Борьба партий есть дело министерства; король же призван ее умерять. Через это он сохраняет свое влияние на все партии, кроме тех, которые не признают самой королевской власти и стремятся к разрушению существующего порядка. Последние, очевидно, могут получить власть только путем революции. Но пока в обществе господствуют умеренные партии, которые держатся в пределах конституции, король может и должен жить в мире со всеми. При такой политике он не унижает себя, назначая неприятное ему министерство в угоду парламенту, а исполняет только основное правило парламентского правления.

Это не исключает, однако, большого сочувствия к одному направлению, нежели к другому. Полная нейтральность невозможна для человека, имеющего свое мнение. Но между сочувствием и деятельностью в дух партии - огромная разница. Конституционный король не должен участвовать своимвлияниемниводноймере,внушаемойдухомпартиииначекакдляееумерения.Борьбаведется министрамисоппозицией; король жедает толькосоветыблагоразумия,предоставляяимпрепираться между собой. Но есть множество мер, которые, не касаясь вопросов, разделяющих партии, имеют ввиду благо всего народа, и именно эти часто упускаются из виду партиями, преследующими исключительно свои интересы. Есть и такие меры, которые хотя и связаны с видами партий, но касаются существенных интересов всего народа. Здесь король не может и не должен оставаться нейтральным. Напротив, все его личное влияние должно быть направлено к тому, чтобы провести то, что он считает полезным для государства. И, наоборот, он имеет право и обязанность наложить свой запрет на все, что может подорвать общее благосостояние, возбудить внутренние раздоры и расшатать основы государственного порядка.

Таким образом, конституционный король является верховным решителем всех вопросов, касающихся высших интересов народа, как-то: войны и мира, важных внутренних преобразований, мер для улучшения быта низших классов; в остальном же он играет роль умирителя, не вступающегося в дело, но призванного давать советы благоразумия. При таком положении даже простое мнение короля, стоящего во главе государства, всегда будет иметь огромный вес. Умеренность взглядов, любовь народа, уважение к сану, личное влияние - все это ведет к тому, что голос его всегда будет иметь более значения, нежели чей бы то ни было. Занимать такое высокое положение,бытьпредставителемвысшего, неизменногопорядка,верховнымхранителемигарантией законности, блюстителем интересов народа, предметом всеобщей любви и уважения, действовать совокупно с способнейшими людьми государства, не навязывая им своего мнения, но стоя над ними и воздерживая одностороннее их направление, - такое призвание представляет достаточное поприще для всякого честолюбия. Не только нельзя сказать, что подобное положение не дает достаточного простора способностям, но, напротив, оно требует такого сочетания умственных и нравственных качеств, какое встречается весьма редко. Держаться одностороннего направления несравненно легче, нежели понимать противоположные взгляды и стараться их согласить. Но всего труднее для человека самоограничение, а именно это требуется от конституционного короля, ибо он властвует не над подданными, обязанными беспрекословным повиновением, а над свободными людьми, с которыми надобно действовать в согласии.

Ещеболеевысокиекачестватребуютсятам,гдеполитическоеразвитиенародастоитнанизкой ступени, где нет ни крепкого общественного мнения, ни организованных партий, способных стать во главе правления. При таких условиях общество может быть призвано к участию в решении вопросов, но не к управлению делами. Тут парламентское правление неуместно; оно может породить только бесконечную шаткость. Верховное руководство по необходимости исходит от монарха. Однако и тут есть выборное собрание, которое представляет, с одной стороны, опору, с другой - задержку правительственной власти и с которым поэтому надобно считаться. Здесь правителю необходимо глубокое знание общественных сил и руководящих людей, умение отличить серьезное мнение от

Система ГАРАНТ653

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

легкомысленных увлечений, настойчивость и уступчивость, и то и другое на своем месте. Монарх и тут не должен являться главою или опорою партии, а должен быть представителем всех общественных интересов, которые в его глазах имеют одинакое право на внимание и справедливое удовлетворение. В особенности же следует избегать взаимного недоверия между монархом и представительством. А оно неизбежно возбуждается, когда монарх окружает себя людьми, которые не пользуются доверием и уважением общества, и еще более, когда он старается по возможности ограничить права выборного собрания. Представители народа призываются не затем, чтобы давать частные ответы по частным вопросам, а для того, чтобы выяснить все народные нужды и дать свое мнение по всем важным делам, касающимся благосостояния граждан. Чем более их стараются втеснить в узки рамки, тем более они стремятся из них выйти. Недоверие сверху неизбежно рождает недоверие снизу. Но всего хуже, когда самовластное правительство прикрывается призраком представительного устройства и создает всегда покорное собрание, направляя выборы по своему усмотрению. Такое представительство не исполняет самых существенных задач представительного порядка: оно дает только мнимую опору, а задержки не представляет никакой. Все тут основано на обмане, а это имеет глубоко развращающее влияние на общество. Франция при Наполеоне III, испытала на себе последствия такого порядка вещей. Неслыханный в истории погром был окончательным осуждением единовластия, опирающегося на призрачное представительство.

Каковобы,однако,нибылоотношениекороныкпредставительномусобранно,существование двух независимых властей всегда открывает возможность борьбы. Если бы монарх стоял один против общественных увлечений, он редко мог бы отстоять свое положение и, во всяком случае, потерял бы свое обаяние. Ему необходима опора в среде самого общества. Такую опору дает ему верхняя палата, которая занимает посредствующее положение между монархом и народом.

Мы видели существенную пользу двух палат даже в чистой демократии; в конституционной монархии они вдвойне необходимы. Там, где две власти стоят друг против друга, столкновения неизбежны; поэтому между ними должна стоять третья, посредствующая власть. Если бы королю приходилось отказывать в утверждении всех вредных для государства законов, которые проходят через палату представителей, то он подвергался бы беспрерывным нареканиям. Если же они отвергаются верхнею палатой, то король остается в стороне. Наоборот, когда закон, принятый нижнею палатой, одобряется и верхнею, составленною из других элементов, то это такой авторитет, против которого монарху приходится выступать только в крайне редких случаях. Право за ним, бесспорно, остается, но им никогда почти не приходится пользоваться. С другой стороны, дружное действие обеих палат способно воздержать королевскую власть, когда она выступает из своих пределов. И тут совокупный их авторитет несравненно больше, нежели у одной палаты представителей.

Таким устройством осуществляется, вместе с тем, истинное назначение конституционной монархии, которая, по идее, является сочетанием всех общественных элементов. Мы видели, что во всяком обществе существуют аристократические элементы. Если они не получают отдельного представительства, они поглощаются массой. При широком развитии свободы не им принадлежит инициатива движения, а представителям демократии; их роль - умерять народные увлечения и давать движению устойчивость, чем самым они служат опорою монарху, который есть высший умеритель. Эта роль тем в ажнее, чем более в нижней палате преобладает демократия. Прочно устроенная аристократическая палата одна может поставить преграду неудержимому ее напору и служит убежищем лучшим силам общества. С другой стороны, сама исходя из общества и стоя во главе его, аристократия призвана защищать народную свободу против королевской власти, когда последняя выступает из своих границ. Таким образом, занимая независимое положение, верхняя палата служит сдержкою для обеих других властей и посредствующим звеном между ними. Вместе с тем при таком различии элементов призванных к законодательной деятельности, все политические вопросы получают всестороннее освещение, а потому в решениях бывает более осмотрительности и менее увлечений. По своему составу и характеру верхняя палата менее подчиняется влиянию изменчивых и случайных общественных течений. Нужно только, чтобы, составляя задержку, она не могла

Система ГАРАНТ654

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

совершенно останавливать движение, упорно противясь всему, что клонится к уменьшению аристократических влияний или преимуществ.

Для того чтобы верхняя палата могла исполнить свое назначение, она должна иметь не только правильнуююридическуюорганизацию,ноинравственныйвесвстране.Этовзначительнойстепени зависит от ее состава. Мы видели, каковы, вообще, аристократические элементы общества: аристократия разделяется на землевладельческую, или родовую, денежную и умственную; к этому присоединяется аристократия служебная, состоящая из высших сановников государства. В Общем Государственном Праве были изложены разнообразные способы составления из них верхней палаты. Здесь мы должны рассмотреть выгоды и невыгоды различных сочетаний.

Наиболее веса, бесспорно, имеет аристократия родовая, там, где она вытекла из истории и своим политическим смыслом успела сохранить свое высокое положение. Она составляет могущественную общественную силу,которойпоэтомусамомупринадлежит первенствующееместо в государственном устройстве. Но для этого необходимо, чтоб она была действительно силою, пользующеюся уважением народа, а не искусственным созданием теории и не жалким обломком сословных притязаний. Все попытки искусственно создать наследственную аристократию или воскресить отжившую всегда оставались тщетными. Притязания, не опирающиеся на исторические заслуги и не подкрепляемые внутренним содержанием, возбуждают только ненависть и презрение. Они составляют для правительства не силу, а слабость. Все подобные создания уносятся при первом толчке. Но там, где наследственная аристократия создалась и упрочилась историей, она имеет неоспоримые выгоды. Прежде всего, она пользуется положением совершенно независимым, как от монарха, так и от народа, а потому она, скорее всего, может исполнять принадлежащую ей роль посредника и задержки. Она, вместе с тем, сообщает конституционной монархии все те выгоды аристократического правления, которые мы видели выше: высшую политическую способность, твердость и постоянство в решениях, уважение к законности, исторический ход развития. Она избегает и многих недостатков чистой аристократии. Она не остается замкнутым сословием, а пополняется другими элементами. Она имеет над собою королевскую власть, а потому здесь не разыгрываются личные честолюбия. А с другой стороны, она сдерживается народным представительством, а потому здесь невозможны притеснения.

Тем не менее и при этих условиях наследственная аристократия не освобождается от того, что всегда и везде составляет свойственный ей недостаток: она сохраняет узкий и эгоистический характер. Частный интерес сословия уступает общему только в крайних случаях, когда без этого нельзя обойтись. Наследственная аристократия для своего существования нуждается в фактической силе, а потому она, естественно, старается сохранить в своих руках значительную часть материального и нравственного достояния народа и привязать к себе возможно большее число интересов. Отсюда аристократический характер учреждений, собственности, даже частной жизни. Низшие классы, и в особенности подвластные народности, обделяются и притесняются. Где перевес аристократии весьма значителен, как было, например, в Англии до реформы 1832 года, это ведет к вопиющим явлениям. Не только в общественной среде, но и на вершине происходит извращение правильных отношений. Заслуги и способности менее ценятся, нежели положение и богатство. Общество привыкает видеть личную неспособность, пользующуюся огромным почетом, а это искажает нравственный его смысл. Самый народ получает тот же узкий и эгоистический характер, или, лучше сказать, то и другое тесно связано: аристократия может быть представительницей лишь подобного народа.

Все эти невыгоды устраняются только развитием демократических элементов; но последнее ведет к ослаблению, если не к упразднению аристократии. Мы видели, что таково неизбежное последствие демократического развития, нового времени. Однако и в этом движении наследственная аристократия, если она обладает политическим смыслом, может играть весьма значительную роль. Она умеряет движение, сохраняет историческую преемственность и воспитывает политический смысл народа. Чем шире разливается демократический поток, тем нужнее подобный оплот.

Система ГАРАНТ655

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

естественно, принадлежат нижней палате; в верхней должны заседать люди более беспристрастные, менее причастные духу партий, люди с специальными знаниями, с независимым положением, с высоким нравственным характером, так чтобы прения верхней палаты могли служить лучшим политическим поучением для общества. Нередко в законе исчисляются категории лиц, из которых должны назначаться члены. Сюда принадлежат прежде всего крупные землевладельцы, которых положение наиболее независимо и наиболее влиятельно, затем - выдающиеся деятели промышленного мира, замечательнейшие специалисты по разным отраслям знания, знаменитые ученые, наконец государственные люди, с зрелостью мысли соединяющие опытность в делах; одним словом, тут должен заседать высший цвет общества. Но для того, чтобы обеспечить хорошие назначения, недостаточно полагаться на представления министров. Владычествующая партия всегда будет стараться наградить людей, оказавших ей услуги, и наполнить верхнюю палату своими клевретами. Назначение членов верхней палаты есть прежде всего дело монарха, стоящего выше партий. Только королевская прерогатива может путем правильных назначений поставить верхнюю палатувположение,независимоеотколебанияпартий,идатьейнадлежащийвесизначениевстране. В этом состоит одна из важнейших задач конституционного короля, а для этого он должен хорошо знать людей и уметь сделать правильный выбор. При той свободе, которая существует в конституционном государстве, где все способности могут проявиться на общественном поприще, эта задача значительно облегчается. Не личные угождения и рекомендации, не закулисная деятельность, а явные для всех труды, заслуги и влияние служат основанием для выбора. Доверие монарха должно падать на лица, пользующиеся, вместе с тем, и доверием общества. Только это может дать им вес в стране и сделать из них надежную опору престола. При таком только условии верхняя палата может поддержать свое высокое положение и исполнить свое призвание в конституционном государстве. Чем более развиваются демократические начала, тем более необходима в нем такая политическая и нравственная твердыня.

В Общем Государственном Праве были изложены права верхней палаты. Ей присваивается равное с нижнею палатой участие в законодательстве; относительно же финансовых вопросов она обыкновенно занимает лишь второе место. И точно, палата, составленная из наследственных или пожизненных членов, не может считаться таким же представителем плательщиков податей, как нижняя палата, исходящая из общих выборов. Но в некоторых конституциях верхней палате предоставляется право давать свое согласие на временные бюджеты, в случае если не последует соглашения правительства с нижнею палатой. Этим короне дается право управлять государством помимо народного представительства, право, которое, как мы видели, ведет к нескончаемым раздорам и, по существу своему, несогласно с началами конституционной монархии.

Но, кроме прав, есть еще способы действия, которые в конституционной монархии важнее, нежели в каком-либо другом образе правления, ибо тут все зависит от благоразумного соглашения различных властей. В Англии установилась практика, что когда верхняя палата отвергла закон, принятый нижнею и имеющий существенное значение для страны, то делается воззвание к народу. Нижняяпалатараспускается,иеслиприновыхвыборахвозвращаетсяпрежнеебольшинство,которое настойчиво стоит на своих требованиях, то верхняя палата уступает. Некоторые современные английские публицисты признают даже, что последняя не имеет права отвергать закон, в пользу которого высказалось допрошенное таким образом общественное мнение. Но и тут смешиваются юридические начала и политические, требования права и благоразумия. Желание достигнуть соглашения может побуждать на уступки, и это составляет обычный порядок. Но если бы верхняя палата считала известный закон безусловно вредным для государства, она не только имела бы право, но она была бы обязана противопоставить ему абсолютный запрет. Конституционная монархия не есть чистая демократия, в которой народная воля составляет верховный закон. Тут установлены независимые власти, которых главное призвание состоит в том, чтобы противопоставить твердую преграду увлечениям или заблуждениям массы. В этом отношении весьма важно отношение верхней палаты к короне. Если король согласен с верхнею палатой в необходимости отвергнуть закон, принятый нижнею, то нормальный порядок конституционного правления состоит в том, что

Система ГАРАНТ657

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

последняя должна отказаться от своих требований. Если же король склоняется на сторону нижней палаты, то благоразумие побуждает верхнюю к уступкам. Если бы она, в противность настойчивым желаниям народа и мнению короны, упорно стояла на своем отказе, то против ее оппозиции всегда есть верное средство - назначение новых членов в количестве, достаточном для того, чтобы изменить большинство. К такому средству следует, однако, прибегать только в крайних случаях; иначе палата потеряет самостоятельность. Такое пополнение допустимо еще в палате новой, которой первоначальный состав был более или менее случайный. Так, во Франции назначение целого ряда новых пэров при Людовике XVIII придало умеренный характер палате, первоначально составленной изкрайнихэлементов.НовАнглии,гдеверхняяпалатаимеетглубокиеисторическиекорни,изменить еесоставпутемновыхназначенийбылобыопаснымэкспериментом.В1832году,когдалордыупорно противились биллю о реформе, которым подрывалось их влияние на выборы, министерство лорда Грея имело уже в руках подписанный королем список новых пэров, долженствовавший изменить большинство; однако сами министры признавались впоследствии, чтоедва ли бы они употребили это оружие, которое служило им только угрозой. Прибегли к другому средству: король собственноручно написал записки многим из упорствующих членов, прося их не присутствовать в заседании, и эта просьба была уважена. Таким образом, билль прошел, хотя и ничтожным большинством. Это показывает, как влияние монарха может действовать благотворно в важные минуты народной жизни. Этот случай может служить лучшим опровержением тех, которые отвергают всякое вмешательство короля в дела государства.

Случается, однако, что именно постановления верхней палаты, даже противные мнению короны и требованиям представительства, всего более соответствуют государственной пользе. Во Франции умеренная палата пэров времен Реставрации отвергла целый ряд законов, принятых ультрароялистскою палатой депутатов, по предложению министерства, пользовавшегося полным доверием короля, и эти решения были с восторгом приветствованы общественным мнением. Когда корона и нижняя палата выходят из пределов умеренности, верхняя остается единственным представителем этого начала, которым держится весь конституционный порядок. Это показывает неуместность всяких юридических правил для определения взаимных отношений независимых друг от друга властей. Закон есть только форма, в которой они должны двигаться; политическое же требование состоит в том, чтоб они двигались согласно. Тут по необходимости являются сдержки и уступки. В какой мере требуется то и другое, этого нельзя определить общим правилом. Все тут зависит от места, времени и обстоятельств. Это - задача не права, а благоразумия, без которого конституционный порядок немыслим.

Каковыбы,однако,нибылисостав инаправлениеверхнейпалаты,главнаядвижущаяпружина конституционного правления лежит не в ней, а в нижней палате. Последняя является истинным представителем общественного мнения, со всеми его колебаниями и поворотами; в ней сосредоточивается борьба партий, около которой вращается весь механизм конституционного порядка. Верхняя палата, если она не выборная, образует корпорацию, которая изменяется лишь весьма медленно. Партия, имеющая в ней перевес, долго остается господствующею, и эта партия обыкновенно с трудом поддается нововведениям. Она, скорее, может служить тормозом, нежели двигателем. Если направление ее изменяется назначением новых членов, то через это она становится в зависимость от воли монарха. Если же верхняя палата выборная, что означает господство демократических начал, то она является выражением, в ослабленном виде, тех самых течений, которые господствуют в нижней. И тут она играет роль сдержки, а не двигателя. Между тем, с развитием политической свободы, общественное мнение более и более становится главною решающею силой в государстве. С ним нижняя палата находится в живом и постоянном общении, а потому в ней главным образом сосредоточивается политическая жизнь страны. Происходящая повсеместно борьба партий имеет окончательною целью получить перевес в нижней палате.

Отсюда вытекают основные требования, которыми определяются значение и деятельность нижней палаты. Эти требования двоякого рода: 1) она должна быть верным выражением

Система ГАРАНТ658

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

общественного мнения, то есть мыслящей части общества; 2) она должна быть способна к правлению.

Первое в значительной степени зависит от срока, на который избирается палата, и от системы выборов.

Палата, которая выбирается на весьма продолжительный срок, может вовсе потерять связь с народом. Вместо того чтобы служить верным отражением общества, она становится более или менее замкнутою средой, в которой образуется некоторого рода корпоративный дух и развиваются частные интересы. С своей стороны народ, не будучи постоянно призываем к контролю и выбору, отвыкает от общественных дел и перестает принимать в них живое участие. С тем вместе общество не является уже высшим судьею партий. Та партия, которая владычествует в палате, получает возможность упрочить свое господство. Если она служит покорным орудием правительства, то последнее может в течение целого периода лет владычествовать без всякого контроля. В истории долгие парламенты играли то революционную роль, как при Карле I, то раболепную, как при Карле II. В XVIII веке ничто так не содействовало упрочению аристократического правления в Англии, со всеми его выгодами, но и со всеми его злоупотреблениями, как введение семилетних парламентов.

Наоборот, палата, избираемая на слишком короткие сроки, не имеет достаточного веса. В ней не может установиться привычка к делам и правильное отношение партий. Она не может приняться за меры, требующие долгой разработки и тщательного обсуждения. Постоянство политики ей чуждо. В первый год своего существования она не успела еще сложиться, а в последний год она занята приготовлениями к новым выборам. Состоя в постоянной зависимости от избирателей, она прислушивается к их голосу, а сама не в состоянии ими руководить. А так как общественное мнение, лишенное руководства, постоянно колеблется в ту и другую сторону, то кратковременные палаты являются не более как произведением минутного настроения, которое не может служить опорою сколько-нибудь прочного правительства, а потому к управлению неспособно.

Следовательно,надобно искать середины между крайностями.Но этойсередины нельзяточно определить: она зависит от многообразных условий общественной жизни, от политической зрелости и привычек общества, от количества и устройства других, местных выборов, главным же образом от преобладания аристократических или демократических элементов в народе. Первые, вообще, благоприятствуют долгим срокам, вторые - коротким. Однако, при неустойчивости демократии, полезно установить ей некоторое противовесие долговременностью сроков, содействующихпрочной организации партий и правильному течению государственных дел, которое зависит не столько от колеблющихся элементов, рассеянных в обществе, сколько от возможности сосредоточить их в прочные центры.

Еще важнее избирательная система. Здесь первый и главный вопрос состоит в большем или меньшем расширении избирательного права. Представительная палата, как сказано, должна быть верным выражением общественного мнения. Но этим именем можно обозначить только мнение разумной части общества, той, которая в состоянии мыслить о государственных делах и имеет определенное политическое направление. Эта способность, вообще, отсутствует в массе. Последняя имеет свои потребности и интересы, но она не в состоянии понять их связь с высшими государственными вопросами. Даже близкие ей интересы веры и отечества она понимает более безотчетным чувством, нежели силою разумного сознания, а именно последнее требуется для политической деятельности. Масса, не обеспеченная в своем положении, не имеет и той материальной независимости, которая служит важным условием свободных политических выборов. Она легко поддается давлению правительства и влиянию демагогов, играющих на ее страстях. Тем не менее, когда в ней пробуждается политическое сознание, она не может и не должна быть исключена из представительства. В конституционной монархии нет, как в демократии, необходимости дать право голоса всем правоспособным гражданам, ибо народ не является здесь источником всякой власти. Как общее правило, тут призываются к участиюе в правлении лишь те классы, в которых можно предполагать действительную способность, а это зависит от состояния общества. Однако здравая политика требует, чтобы все части общества, в которых жив политический

Система ГАРАНТ659

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

интерес, были представлены в палате; иначе последняя не будет истинным выражением общественного мнения. Вне круга избирателей образуется политическое мнение, враждебное не только палате, но и самой конституционной монархии, в которой оно не находит места. Если оно значительно распространено, то оно грозит опасностью существующему строю. Это именно и было во Франции во времена Июльской монархии. Общественное мнение тогда только входит в законное русло, когда оно имеет возможность выразиться в выборах и приобрести влияние на дела. Но в таком случае ни одна часть его не подлежит исключению. Сама палата чувствует в себе тем более силы, чем более она опирается на широкую основу; иначе она теряет настоящую почву. Оппозиция может с некоторымвидом основания упрекать еев том,что онанеявляется истиннымпредставителемнарода. Она должна прислушиваться к мнению, стоящему вне ее и которого нет возможности измерить. Или же она может считать это мнение слишком ничтожным и успокоиться в сознании своей юридической силы, упуская из виду, что фактическое состояние общества несравненно важнее формальных постановлений закона. Только приобщение к представительству всех наличных политических элементов может сделать палату настоящим выражением общества и дать ей надлежащий вес и значение.

Отсюда не следует, однако, что вся масса народа без различия должна быть приобщена к политическому праву. Это значило бы дать перевес самой необразованной части общества. Всеобщее право голоса, неизбежное в демократии, неуместно в конституционной монархии. С одной стороны, оно представляет слишком большую фактическую силу, которая с трудом может быть уравновешена другими элементами. Перед нею и монархическая власть, и аристократические элементы умаляются в своем значении. Бороться с нею мудрено; приходится делать постоянные уступки, которые ведут наконец к чистой демократии. С другой стороны, при числительном перевесе масса наименее способна к управлению. Для этого требуется высшее образование, а именно этого она лишена. Конституционнаямонархияимеет тогромадноепреимуществопереддемократическою республикой, что она может дать перевес образованным классам; в ней качество не поглощается количеством. Отсюда двоякое правило для избирательной системы: 1) право голоса должно распространяться на низшие классы, по мере того как в них пробуждается политический интерес и они принимают живое участие в политической жизни; 2) избирательная система должна быть устроена так, чтобы перевес имела мыслящая и образованная часть общества. Это достигается различными комбинациями: установлением ценза, выбором по разрядам, умноженным правом голоса, представительством меньшинства и т. п. Политическое искусство законодателя состоит в том, чтоб установить систему, отвечающую настоящему состоянию общества и примиряющую все наличные интересы.

Но кроме избирательной системы важно фактическое направление выборов. Всякое правительство, естественно, старается получить большинство, на которое бы оно могло опираться. Если оно остается безучастным, а оппозиции предоставляется полная свобода действий, оно всегда будет побито. Но здесь возникает вопрос: до какой степени оно вправе употреблять государственные средства для борьбы с оппозицией, то есть для партийных целей?

Способы действия правительства при направлении выборов могут быть двоякого рода: 1) произвольное распределение округов; 2) давление на выборы посредством администрации.

Первое должно быть безусловно осуждено. Искусственная перекройка округов внушает недоверие к закону, бросает тень на правительство и подрывает авторитет представительного собрания. Округи должны определяться законом на основании естественной группировки местностей и союзов, а не произвольными распоряжениями власти.

Но и второе допустимо, лишь пока оно не переходит пределов юридически и нравственно дозволенного. Не только насилие и обман, но и всякое обещание выгод, что составляет косвенную форму подкупа, должны быть строго осуждены. Ничто так не возвышает нравственного авторитета собрания, а вместе и опирающегося на него правительства, как чистота выборов. Только этим укореняется в народе доверие к закону и власти. Наоборот, там, где правительство может, действуя на выборы, всегда получить покорное большинство, представительство перестает быть выражением страны; оно становится зеркалом администрации. При таких условиях конституционное правление

Система ГАРАНТ660

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Штейном польза сословных собраний часто перевешивается их невыгодами. В особенности освобождение низших классов от тяготеющих над ними стеснений встречает неодолимые затруднения, когда для этого требуется согласие привилегированных лиц. Преобразование сословного порядка в общегражданский совершается обыкновенно действием сверху. Но когда этот шаг сделан, когда привилегии отменены, когда исчезло крепостное право, изъятие от податей и повинностей, преимущества по службе и все граждане одинаково подчинены общим законам, тогда главные невыгодные стороны представительных собраний отпадают и остается приносимая ими польза: живое участие общества в делах государства, знакомство правительства с местными нуждами, всестороннее обсуждение вопросов, выделка людей, наконец политическое воспитание как правительства, так и народа. Можно сказать, что водворение общегражданского порядка есть вместе признание зрелости общества. Водворяя общую свободу, правительство тем самым объявляет, что народ вышел из пеленок и не нуждается в опеке. С тем вместе частные привилегии заменяются общими правами. Без такой замены преобразование сословного строя в общегражданский было бы шагом не вперед, а назад на пути гражданского развития.

Нельзя, однако, ожидать, что общество, внезапно призванное к участию в делах государства, сразу окажется способнымк исполнению своего назначения.Способность развивается упражнением; политическая зрелость приобретается опытом. Ее никогда не достигнет народ, исключенный из политической жизни. Журнальные толки, без всякого влияния на решения и без всякой ответственности, не в состоянии заменить практического занятия общественными делами. Отрешенные от настоящей политической жизни, они, скорее, способны дать общественной мысли отвлеченно теоретическое направление или поддерживать бесплодное раздражение. Постоянное же занятие ограниченным кругом мелочных местных дел, без всякой связи с общими вопросами, порождает рутину. Живой интерес исчезает, и общество погружается в равнодушие. Вывести его из этого состояния может только настоящее приобщение к политической жизни. Этим расширяется кругозор, поднимается общественный дух, вызываются высшие способности человека; одним словом, только тут есть настоящая почва для политического воспитания.

Еще более времени нужно для образования прочно организованных партий, способных управлять государством. Партии создаются историей. При всяком переломе народной жизни, даже при всяком движении вперед, общество разделяется внутри себя: в нем борются защитники старого и приверженцы нового порядка. К этому присоединяется различие интересов, местностей и народностей. Но для того, чтобы это разногласие направлений могло сплотиться в прочные политические группы, нужен долговременный опыт политической жизни, необходима привычка действовать сообща ввиду практических целей. Из шатких и раздробленных элементов общественного мнения правительства организовать невозможно. Это будет лишь мимолетное построение.

В одной из следующих книг мы подробно рассмотрим различные виды партий, их организациюиихспособыдействия.Вприложениикконституционноймонархиидостаточноуказать на то, что если соглашение различных элементов и умеренность в способах действия составляют в ней основные требования, то владычествоумеренных партий, консервативной и либеральной,можно признать в ней нормальным явлением. Самый радикализм, приобщаясь к власти, становится умереннее, ибо он начинает понимать ее требования. Парламентское правление служит воспитательным средством для народа; этим поднимается его политическая способность. Нередко радикализм господствует в обществе именно потому, что он исключается из правления. Чтобы ввести его в пределы умеренности, нужно дать ему власть в руки.

Во всяком случае, высшая политическая способность принадлежит верхним, образованным классам общества, тем, которые в состоянии мыслить о государственных делах и достаточно обеспечены в материальном отношении, чтобы посвящать себя политической жизни не в виде доходного ремесла, а из живого участия к судьбам отечества. Первое место в этом отношении бесспорно принадлежит политической аристократии, там, где она умела сохранить свое государственное положение, а не превратилась в придворную знать. Поэтому те партии имеют

Система ГАРАНТ662

/

828

Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Тома I-III. - Москва, типография товарищества И. Н. Куш...

Таким образом, вся политика конституционной монархии должна быть направлена к тому, чтоб установить согласное действие независимых друг от друга властей. Если эта цель не достигается, учреждениям грозит опасность. При невозможности соглашения является для каждой власти поползновение преступить предел своего права, а как скоро этот шаг сделан, так законный порядок подорван и настает господство силы, которого последствий невозможно предвидеть.

Главная опасность угрожает со стороны монарха, ибо правительственная сила, военная и административная, находится у него в руках. Среди народа, который привык к повиновению и не дорожит свободою, правительственные перевороты совершаются легко. Так уничтожена была испанская конституция при воцарении Фердинанда VII и Ганноверская при воцарении герцога Кумберландского,в1837году.Напротив,там,гденароддорожитполитическими правами,нарушения основного закона королевскою властью вызывают революции. Так произошли обе английские революции, низвергшие Карла I и Якова II, а также французская революция 1830 года. В малых и даже средних государствах монархическая власть производит иногда государственные перевороты с помощью чужестранного войска. Так, при господстве Священного союза были уничтожены либеральные конституции в Неаполе, в Пиэмонте, в Испании. Но при нынешнем состоянии Европы, когда все великие державы, исключая Россию, приняли начала политической свободы, такой поддержки ожидать неоткуда.

Личнаяполитикакороляможетизвратитьконституционныйпорядокинеприбегаякнасилию. Правительство может путем давления на выборы и расточением всяких льгот получить всегда послушное большинство; если при этом оно бережет выгоды правящего класса, конституционный порядок может официально держаться, потерявши всякие корни в народном сознании. Так было во Франции при Людовике-Филиппе. Этот хитрый монарх употреблял весь свой замечательный ум на мелкие интриги, воображая, что все политическое искусство заключается в том, чтоб оседлать министров и закулисною стряпней приобрести достаточное большинство голосов в палате. Всякие широкие взгляды были ему чужды; недоверие к народу было полное. Малейшее расширение избирательного права казалось ему опасным; к общественному голосу он питал глубочайшее презрение. Его ослепление в отношении к настоящему состоянию общества доходило до невероятных размеров. Накануне Февральской революции он, указывая своему адъютанту на Бурбонский дворец, где заседала палата депутатов, говорил: "Вы видите это здание: там много шуму; но это буря в стакане воды". А на следующий день возбужденная этим шумом народная волна унесла и его самого, и конституцию, на которую он опирался.

Но и без всякой вины со стороны короля конституционная монархия может быть ниспровергнута народным или военным восстанием. Это мы видели в недавнее время в Бразилии. Казалось, тут соединялось все, что могло обеспечить народу мирное и правильное развитие. Просвещенный и добродетельный монарх мог быть только умерителем страстей, а никак не помехою каким бы то ни было народным стремлениям. Среди буйной анархии и междоусобий южноамериканских республик Бразилия представляла отрадное явление. Но именно это соседство было заразительно. Конституционная монархия требует самоограничения не только властей, но и граждан. Она не дает простора необузданным честолюбиям. Поэтому она не приходится народу, который предпочитает анархическое своеволие разумному порядку. Если она при таких условиях падает, то это происходит оттого, что народ, не умеющий поддержать умеренное правление, его не стоит.

Столь же мало приходится она, с другой стороны, народам, погруженным в апатическую покорность своей судьбе, каковы теократические племена Востока. Конституционная монархия требует личной и общественной самодеятельности, которая в них отсутствует. Вследствие этого попытка водворить конституционные учреждения в Турции могла быть только мимолетным явлением. Она слишком противоречила духу религии, укоренившимся преданиям восточного деспотизма и привычкам народа, для которого раболепное повиновение составляет закон бытия. Из восточных народов только Япония, как уже было указано выше, представляет замечательное исключение. Оно объясняется тем, что теократическая власть микадо была доведена почти до

Система ГАРАНТ664

/

828