Налоговое право / Макеева / Рахматулин

Диссертант подробно проанализировал правовое регулирование региональных налогов. На основании проведенного анализа сделал вывод о том, что налоговое регулирование экономики субъекта Российской Федерации самим субъектом Российской Федерации могло осуществляться с помощью следующих инструментов: введение или отказ от введения на своей территории конкретных налогов; установление ставок налогов; установление дополнительных льгот по налогам, зачисляемым в региональные бюджеты. Значительные механизмы по регулированию региональной экономики сохранялись и у органов государственной власти Российской Федерации, поскольку нормативы отчислений в региональные бюджеты таких важных налогов как НДС, акцизы, подоходный налог с физических лиц и так далее устанавливались законами о бюджете на очередной год.

Наиболее значительным инструментом влияния на экономическую ситуацию в субъекте Российской Федерации и его инвестиционную привлекательность служило то, что субъектам Российской Федерации было предоставлено право самостоятельно устанавливать значительную часть ставки по налогу на прибыль. Пользуясь данной нормой, ряд субъектов Российской Федерации установили нулевую ставку региональной части налога на прибыль.

Впоследствии на развитие налоговых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации существенно повлияло принятие двух нормативно-правовых актов: Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации. Развитие системы налоговых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации, определяемое этими актами, характеризовалось следующими тенденциями: сокращением числа собственных (закрепленных) налогов субъектов Российской Федерации; сужением полномочий субъектов Российской Федерации в сфере налоговых методов регулирования региональной экономики; четким закреплением перечня регулирующих налогов в Бюджетном кодексе Российской Федерации.

Вторая глава диссертационного исследования — «Система налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации: практика реализации» — посвящена анализу современного состояния налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации.

Прежде всего, диссертант анализирует понятия «налог» и «сбор», определяя существенные признаки данных институтов. Помимо данных платежей, в бюджет поступают таможенные пошлины и фискальные сборы, которые формально в перечень налогов и сборов, установленный Налоговым кодексом Российской Федерации, не включены. При этом по своей правовой природе таможенная пошлина отвечает всем признакам налога, приведенным в статье 8 НК Российской Федерации, а поэтому ее исключение из перечня налогов представляется необоснованным.

Анализируя понятие «фискальный сбор», диссертант отмечает, что оно было введено в российскую правовую систему Конституционным Судом Российской Федерации. К фискальным сборам относятся, в частности, платежи за негативное воздействие на окружающую среду; отчисления операторов сети связи общего пользования в резерв универсального обслуживания. В отличие от налогов и сборов, взимание которых обусловлено установлением ряда гарантий для плательщиков, плательщики фискальных сборов пользуются меньшими гарантиями. Поскольку природа фискальных сборов аналогична природе сборов, перечисленных в Налоговом кодексе Российской Федерации, диссертанту представляется необходимым принятие специального федерального закона, устанавливающего: понятие фискального сбора; закрытый перечень фискальных сборов; круг обязательных элементов фискального сбора.

Налоговый кодекс Российской Федерации устанавливает трехуровневую систему налогов и сборов — в России взимаются федеральные, региональные и местные налоги. Критерием разделения налогов на данные уровни является территория, на которой они взимаются. Различия между налогами связаны также с нормативно-правовыми актами, которыми они регламентируются. Диссертант исследует систему нормативно-правовых актов, регламентирующих налоги и сборы различных уровней.

Кроме того, проанализирована роль налоговых доходов в доходах бюджетов. В экономической теории нормальным считается уровень, когда за счет налоговых доходов покрывается 90% потребностей бюджета. Анализ структуры доходов бюджетов субъектов Российской Федерации показывает, что чем выше уровень экономического развития субъекта Российской Федерации, тем выше уровень налоговых доходов бюджета (до 90-95%). Те же субъекты Российской Федерации, которые относятся к так называемым «депрессивным регионам», имеют не очень высокий уровень налоговых доходов (30-35%). Значительное место в их бюджетах занимают межбюджетные трансферты.

При этом существует следующая зависимость — более высокий уровень экономического развития и налоговых доходов бюджета обуславливает наличие больших возможностей регулировать экономику с помощью налогово-правовых методов. Низкий уровень развития экономики предполагает слабую реакцию экономики на налогово-правовые методы и необходимость стимулировать экономическое развитие с помощью иных методов повышения инвестиционной привлекательности.

В работе также дана характеристика налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации.

Законодательство России не использует термин «налогово-правовые методы регулирования экономики». В силу этого, выделение таких методов и определение их значения и роли относится к предмету научного осмысления.

Диссертант отметил, что понятия «налогово-правовые методы регулирования экономики» в законодательстве Российской Федерации нет. Вместе с тем, поскольку изменение отдельных элементов налогообложения существенным образом влияет на налоговую нагрузку налогоплательщиков, именно исходя из элементов налога, возможно вывести систему методов налогово-правового регулирования экономики России. В параграфе анализируются методы налогово-правового регулирования, основанные на изменении следующих элементов налога: налогоплательщика, объекта налогообложения; налоговой базы; налогового периода; налоговой ставки; налоговых льгот, порядка исчисления налога; порядка и сроков уплаты налога.

Большинство основных элементов налогообложения установлены Налоговым кодексом Российской Федерации. А субъекты Российской Федерации вправе изменять их только в случаях прямо предусмотренных законом. Таким образом, можно говорить о централизованной налоговой системе Российской Федерации, в которой основная роль по установлению налогов отведена федеральным властям. Рассмотрев основные элементы налогообложения (как обязательные, так и факультативные) в части федеральных и региональных налогов диссертант отмечает, что установление круга налогоплательщиков, объекта налогообложения; налоговой базы; налогового периода; порядка исчисления налога как по федеральным, так и по региональным налогам осуществляется исключительно Российской Федерацией. Иные элементы федеральных налогов установлены НК Российской Федерации, и только часть налоговой ставки по налогу на прибыль (4%) может быть изменена субъектом Российской Федерации. По региональным налогам субъект Российской Федерации вправе изменять ставки налогов, вводить налоговые льготы и изменять порядок и сроки уплаты налогов в пределах, установленных НК Российской Федерации. Следовательно, именно Федерация может наиболее эффективно влиять на экономику субъектов Российской Федерации с помощью налогово-правовых методов. Однако у субъектов Российской Федерации остаются наиболее значительные налогово-правовые методы — изменение налоговой ставки и предоставление налоговых льгот (в части региональных налогов).

В диссертации дан анализ использования субъектами Российской Федерации находящихся в их компетенции налогово-правовых методов регулирования экономики.

Первый налогово-правовой метод, рассматриваемый диссертантом, это изменение налоговых ставок. Он широко используется субъектами Российской Федерации, что и исследуется диссертантом на основании законодательства Тюменской и Саратовской областей. Изменение налоговых ставок в большей мере призвано стимулировать инвестиционную активность.

Следующим налоговым методом является установление налоговых льгот. Льготы, чаще всего, не носят инвестиционный характер, в большей мере они ориентированы на реализацию социальных функций субъектов Российской Федерации.

На основании анализа диссертант приходит к следующему выводу. Первые два способа изменения налоговых доходов, взятые в совокупности, влияют на экономику региона и, соответственно, собираемость налогов в долгосрочной и краткосрочной перспективе. В краткосрочной перспективе наиболее значительно влияние повышения налоговых ставок и отмены льгот. Это влечет быстрое увеличение доходов бюджета, но в долгосрочной перспективе почти неизбежно приведет к их падению, поскольку приведет либо к снижению экономической активности в регионе, либо к уходу части экономических субъектов «в тень». Снижение налоговых ставок и увеличение числа налоговых льгот в долгосрочной перспективе может привести (в совокупности с иными факторами) к ускорению экономического роста в регионе, увеличению числа налогоплательщиков. В краткосрочной перспективе влияние на экономику региона снижения ставок скорее негативно — оно влечет за собой падение доходов бюджета.

Кроме того, в параграфе рассматривается такой метод государственного регулирования экономики как изменение порядка и сроков уплаты налога. Субъекты Российской Федерации могут изменять срок уплаты налога региональных налогов и сборов. Этот метод не получил широкого распространения в России, поскольку налоговые органы в изменении сроков уплаты налогов не заинтересованы, а без их согласия органы государственной власти не могут его осуществлять. По мнению диссертанта, необходимо предоставить субъектам Российской Федерации право самостоятельно принимать решения об изменении сроков уплаты региональных налогов.

В четвертом параграфе второй главы «Перспективы развития законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в части налогового регулирования экономики субъектов Российской Федерации» рассмотрены основные направления совершенствования федерального и регионального законодательства в исследуемой сфере.

Диссертант выделил несколько основных проблем развития налогово-правовых методов государственного регулирования экономики и наметил пути их решения.

Первая проблема связана с тем, что основные налоговые методы регулирования экономики субъектов Российской Федерации сосредоточены на уровне федеральных органов власти. В силу значительности территории и разного уровня экономического развития субъектов Российской Федерации это снижает возможности по учету особенностей каждого субъекта Российской Федерации. Необходимо расширение полномочий субъектов Российской Федерации в части регулирования природопользования (распоряжения природными ресурсами региона, включая распоряжение земельными участками), рынка строительства, предоставления льгот инвесторам в самых разных отраслях экономики.

Кроме того, диссертант отмечает, что эффективности налогово-правовых методов регулирования экономики субъектов Российской Федерации также препятствует централизация налоговых доходов. По его мнению необходимо расширение перечня региональных налогов, например, за счет налога на недвижимость или налога на доходы физических лиц, а также за счет некоторых видов акцизов.

Следующий негативный фактор — недостаточно эффективное использование субъектами Российской Федерации своих полномочий. Например, налоговые льготы, в основном, носят социальный характер и призваны смягчить налоговое бремя для социально незащищенных граждан. Однако они также должны способствовать инвестиционной привлекательности региона. При этом субъектами Российской Федерации практически не используется такой метод как изменение сроков уплаты налогов и сборов.

В параграфе рассматриваются также перспективные налогово-правовые методы, которые пока не получили широкого распространения в России: инвестиционные налоговые скидки, исследовательский налоговый кредит, налоговые каникулы. Существенное внимание уделено также исследованию возможностей экономического развития субъектов Российской Федерации, на территории которых расположены особые экономические зоны.

В заключении в концентрированном виде излагаются основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Рахматуллин Э.В. Налогово-правовые методы регулирования экономики субъектов Российской Федерации в современном российском законодательстве // Законодательство и экономика. — 2006. — № 11. — 0,8 п.л.

2. Рахматулин Э.В. Понятие и методы государственного регулирования экономики // Право и жизнь. — 2006. — № 96 (6). — 0,8 п.л.

3. Рахматулин Э.В. Особенности правового регулирования экономики на уровне субъектов Российской Федерации // Право и жизнь. — 2006. — № 97 (7). — 0,8 п.л.

4. Рахматулин Э.В. Эволюция налогово-правовых методов регулирования экономики субъекта Российской Федерации с начала 90-х годов XX века // Право и жизнь. — 2006. — № 98 (8). — 0,8 п.л.

21